第一章 中国城乡发展一体化指数编制基础

一 理论与概念框架

中共十八大提出走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，预示着中国的工业化和城镇化发展战略将进行重大调整，城乡发展一体化将统领“四化”同步发展。

（一）城乡发展一体化的理论基础

第二次世界大战结束后，发展中国家曾就选择何种发展战略和模式进行过激烈的讨论。在刘易斯看来，发展中国家存在两个部门和两个区域，即生产率低下的传统农业部门和生产率高的现代工业部门与凋敝的农村和繁荣的城市。他认为，农业中劳动力供给充分，边际生产率近乎等于零，农业产出低下，农村存在大量剩余劳动力和隐蔽性失业现象，劳动力的流出不会对农业生产造成影响。随着工业发展水平的不断提高，城市对农村劳动力和农村人口的吸引力增强，农村劳动力和人口向城市转移，城市化水平得到进一步提升。只要城乡间存在收入上的差距，那么城市便会持续地吸引农村剩余劳动力，直到城镇化和工业化水平达到一个较高的程度为止。发展中国家存在的这种典型二元经济结构，在客观上要求城乡采取不平衡发展战略。因此，发展中国家现代化的过程就是落后和效率低下的农业生产部门向高效率的现代生产部门转换、凋敝的村庄向繁荣的现代城市转变的过程，而且在这一转换过程中，起主导作用的是高效率的现代生产部门和繁荣的现代城市。

与刘易斯观点比较接近的理论还有克鲁格曼的中心—外围理论。中心—外围理论认为，城市的发展是向心力和离心力共同作用的结果。向心力指的是规模经济、集聚效应等，而离心力则主要指资源、土地以及人力资源的不可流动性或者低流动性。农业是一个完全竞争、投入要素流动性低、产品同质化的部门，而工业部门的工人可以自由流动，且其产品存在“冰山成本”，那么，城市演进的结构很有可能表现为中心是工业部门，而外围是农业部门。当人口增多时，工业部门便会发生外迁，从而使新的城市产生，人口在工业部门的进一步集聚会导致更多城市的产生，当城市的数量和人口达到一定水平的时候，向心力和离心力达到一个动态的均衡状态，城市化的进程渐渐稳定下来。在市场经济背景下，商品、资本、人员、技术等要素完全以自由的方式流动，它们首先是向具有极化效应的地区流动，使这些地区发展得更快、更繁荣；相反，不具有极化效应的地区发展得更慢、更落后，出现经济发展上的地区差异。在这一发展过程中，工业部门和城市处于经济区域发展的中心或者核心地带，并起着主导经济发展的作用。农业部门和农村处在经济区域发展的边缘，从属于中心地带的工业部门和城市，并由此形成不对等的发展关系。相关产业集聚、可靠的基础设施、无障碍市场以及高额的市场回报，不仅促使“中心—外围”经济形成，而且，随之而来形成了中心主导外围的城乡发展不平衡。无论是刘易斯关于工业主导农业、城市主导农村的城乡不平衡发展的观点，还是克鲁格曼的中心—外围理论，都对发展中国家的现代化实践产生了重要影响。

与刘易斯城市主导农村、工业主导农业的城乡不平衡发展理论不同，费景汉和拉尼斯认为，农业在经济发展中不只是如刘易斯所说的那样——消极地为工业部门提供劳动力，它还积极地为工业部门和城镇提供剩余农产品。为了保证工业化和城镇化的顺利推进，必须重视农业发展，重视农业劳动生产率的提高，以释放更多的劳动力和提供更多的农产品。因此，保持工业部门和农业部门的协调发展，对不发达国家的经济发展和转型很重要。乔根森认为，技术进步影响了农村剩余劳动力的规模和转移的速度，技术进步可以生产更多的剩余农产品，释放更多的劳动力，从而促进工业部门的生产，只要农业部门的这种剩余是递增的，工业部门的增长就可持续。同时，工业部门的扩张和技术提升导致的劳动生产率增长，总是快于农业部门，使工业部门的工资高于农业部门的工资，从而继续吸引农村剩余劳动力转移，直至农村剩余劳动力为零，进而建立了以技术进步为主要特征的城乡一体化发展理论。

以钱纳里为代表的结构转换学派也认为，经济发展尤其是二元结构向一元结构转换，不只是工业化和城市化发展要有序和协调，就业结构和产业结构之间也会发生有规律的变化，即：在一个以农业为主的国家的经济发展过程中，随着产业由农业转向制造业、继而转向以服务业发展为主，农业产值和就业份额均出现下降，资源要素向城市集中，工业就业的比重和城市人口的比重会逐渐上升，城市化水平与工业化水平应该表现为同步提高。

早期的区域经济学关于城乡发展一体化的理论，突出了城乡两个区域之间的“极化”发展关系，并认为这是市场发展的结果，没有必要通过政府行为来纠正。但是，后来的学者通过对发展中国家的深入研究和分析，尤其是看到发展中国家区域发展差距对整体经济发展带来的负面影响后，不仅强调了政府在缩小区域发展差距上的作用，更是提出了区域发展一体化的思想。为了避免出现地区发展上的两极分化，合适的政府职能是相当重要的。政府必须制定政策，合理分配城乡的资源，避免城乡分割。德国地理学家克里斯塔勒提出，一个国家要想在全国范围内取得广泛的经济增长，就需要在国家范围内建立起一个一体化（integrated）的居落系统（settlement system）。在克里斯塔勒看来，这个全国性的居落系统既包括城市也包括农村。在居落系统中可以实现城市与农村、工业与农业的产品与服务的互相交换，从而推动全国性的市场交易顺利发展。建立一体化的区域发展系统可以抑制地区间及城乡之间两极分化现象的出现与扩大。区域一体化发展理论更强调的是城市与农村、工业与农业的协调互促发展关系。

从产业发展的角度看，不仅马克思主义经济学对城乡关系进行过理论论述，例如恩格斯在《共产主义原理》中提出了城乡融合的概念，其基本思想是消除产业不同带来的城乡就业对立、人口空间上分布的不均衡，以及由城乡对立产生的城乡福利差异，而且古典经济学和新古典经济学都对城乡一体化发展有过较为系统的论述。古典经济学中最早对城乡一体化发展进行研究的是李嘉图。他在1871年出版的《政治经济学及赋税原理》中，系统地对农业与工业、农村与城市发展问题进行了研究，认为两者之间存在相互协调和促进的关系，后来的城乡一体化发展理论都是在其研究基础上的不断深化与延续。新古典经济学中对城乡一体化发展研究最具代表性的当属美国学者库茨涅兹。库茨涅兹对发达国家经济发展过程中农业、工业和第三产业部门的变化关系，以及这种变化关系对不同部门的就业与收入的影响进行了统计学意义上的分析与研究。1955年他在《经济增长与收入不均等》一文中指出，国民经济三次产业产值、就业结构之间存在结构性的协调关系，由此提出了国民经济三次产业之间产值变化、就业变化和收入变化的“库茨涅兹效应”（Kuznets effect）。实际上，库茨涅兹提出的国民经济三次产业部门的产值、就业和收入的结构性变化关系，就是城乡发展一体化在国民经济三次产业发展上的直接反映。

资源流动和集聚很大程度地改变了城乡土地利用、水源供给和空气质量等。伴随城市发展而变化的土地利用方式导致自然资源消耗的增加。城市发展也带来水资源过度开发。城市水资源短缺导致对周边地区水源供应的依赖。城市发展对农村环境的另外一个影响是城市垃圾堆放和污染。因此，从生态环境治理、保护和发展的角度看，城乡一体化发展是一个合作共治、互促发展的关系。未来城市的发展是田园式的，城乡实现了大融合。霍华德的田园城市发展理论认为，城市的发展不是要把乡村排斥在城市之外，而是将乡村纳入城市之中，未来的城乡关系应放在一个大的生态系统或环境系统下来构建，这是一种倡导城市与农村自然和谐共生的哲学理念。

（二）城乡发展一体化的定义与内涵

城市是指以非农业产业和非农业人口集聚形成的较大居民点，包括按国家行政建制设立的市、镇。乡村即农村，是指以从事农业生产为主的农业人口聚居的地方。城市在产业聚集、人口就业、生活条件和环境上形成了与农村不一样的经济系统、社会系统、生活质量系统、生态系统。

1．城乡发展一体化的定义

胡锦涛在中共十八大报告中指出，解决好农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。关于什么是城乡发展一体化，或者说，城乡发展一体化的定义，不同的学者从不同的研究领域和视角进行了解读和定义。

（1）系统发展论。例如，张忠法从系统论的角度来定义城乡一体化。他认为，城乡一体化是城市带动农村经济全面发展，在有序职能分工和有机协作的条件下，共同构成区域性、网络状的城乡一体化复合社会系统，并使系统内的配置和运行不断向农村倾斜和服务。其中，重点搞好社会经济职能、产业结构和产业布局的一体化，城乡居民点体系与基础建设的一体化，城乡生产要素流动的优化配置的一体化，城乡社会经济运行机制及保障体系的一体化，以及城乡生态环境系统建设的一体化等。

（2）要素融合论。白永秀等从生产要素和公共资源配置的角度来定义城乡发展一体化的内涵，认为城乡发展一体化是指生产要素在城乡之间的自由流动、公共资源在城乡之间的均衡配置，以及城乡在空间、经济、社会、生态环境的高度融合，城乡差距的不断缩小，最终实现城乡资源配置效率的提高与城乡协同发展。

（3）失衡纠正论。郭建军提出，目前我国城乡社会经济发展面临着诸多问题和挑战，突出反映在经济、政治、文化和社会发展上的城乡不和谐。因此，城乡统筹就是要解决这些不和谐关系产生的问题。马晓河认为，20世纪90年代以来，我国在体制转换和经济结构变动过程当中，城乡之间积累了一些矛盾，导致城乡差距越来越大，经济社会发展严重失衡，城乡统筹就是要解决这些失衡的矛盾与问题。

当然还有很多学者对城乡发展一体化的定义给出了自己的研究结论。这些结论可以归纳为：城乡发展一体化是一种发展模式，这种发展模式把城乡产业、区域、居民作为一个整体，通过市场化的改革，促进生产要素、公共资源在城乡之间的合理配置，在城乡经济、社会事业和生态环境一体化发展的基础上，在城乡居民之间实现同等的国民待遇，从而使城乡经济、社会和生态全面、协调、可持续发展。

以上各种理论虽然都把城市和农村定位为两个各自独立的系统，但认为这两个系统之间并不相互隔绝。相反，由于经济、社会、生活和生态的发展关系，两个系统之间在发展上紧密融合、依赖共生、互促发展。结合上述理论，并参考国内外有关城乡发展一体化定义的研究，城乡发展一体化的定义可以概括为：城市与农村两个区域性系统在经济、社会事业、公共服务、生活环境和生态建设上的一元化发展，它的具体内容包括：建立城乡发展一体化体制机制，纠正城乡经济社会发展失衡现象，建立城乡经济社会协调发展新格局，以及重塑符合社会主义市场经济运行要求的新型城乡工农关系。

2．城乡发展一体化的内涵

城乡发展一体化的内涵主要包括以下五个方面。

（1）区域发展一体化。在发展经济学、区域经济学、城市经济学和生态经济学看来，城市和乡村从空间上来说虽然分属于两个不同的区域，但这两个区域在促进城乡经济发展的土地、资本和劳动力等生产要素流动与配置，提高产业组织化程度和效率的第一产业、第二产业和第三产业的深度融合，推动城乡市场繁荣和发展的商品贸易，优化城乡人力资源和人口配置的人员往来，改善城乡生产、生活质量的社会化服务发展，以及美化城乡居民生活环境的生态治理与保护等方面的联系越来越紧密，城乡发展越来越表现出综合性和整体性，单一的发展城市或者农村，都不可能解决好城乡发展过程中出现的问题，因此，必须实行区域发展一体化。

（2）经济发展一体化。经济发展一体化主要是针对过去我国城乡不平衡发展所形成的二元发展结构而言。中共十八届三中全会报告指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多的财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。经济发展一体化，首先要打破过去人口和劳动力、生产要素、商品、货币、信息只能从农村不合理流向城市，而不能从或者较少从城市合理流向农村的单向流动方式，形成生产要素的城乡合理配置；其次要推动城乡之间的产业融合和发展的一体化，改变二元结构发展下形成的农业为工业提供积累、农村为城市牺牲发展利益的格局，在生产要素城乡合理流动和城乡产业融合发展的共同作用下，在更大的范围和深度上推动城乡经济的融合与一体化发展。

（3）社会发展一体化。与城乡经济发展出现的差距相比，受城乡分割的二元结构发展体制影响，城乡社会事业发展差距更加突出，主要表现在：城市基础设施建设无论从数量上还是从质量上抑或配套上，都要远远好于农村；城市公共服务建设不仅配套程度高于农村，而且服务质量也要好于农村；城市教育、医疗和卫生事业发展快于农村；城市社会保障发展无论从体制建设还是从实际发展程度上都领先于农村。城乡之间出现两种截然不同的社会事业发展结果，不仅造成城乡居民享受社会福祉的不平等，更严重的是危害到整个社会的有序、平稳发展。强调社会发展的一体化，就是要在城乡发展一体化的大背景下，破除城乡分割的社会发展二元结构体制机制，建立城乡社会发展一体化体制机制，缩小城乡社会发展差距，使城乡居民均能真正享有学有所教、病有所医、老有所养、住有所居。

（4）生活水平一体化。无论是经济发展还是社会发展，最终都要体现在居民生活水平的不断提高上。居民生活水平的提高，既与收入水平相关，也与政府提供的服务相关，但归根结底还是取决于经济收入状况。因此，提高收入便成为改善和提高居民生活质量的关键。实现城乡居民生活水平一体化，第一，要建立工业反哺农业的机制，彻底破除农业为工业和城市发展提供积累的体制，让农业生产者能够得到生产经营的社会平均利润收入，以及建立保障农业生产收入不断提高的增长机制；第二，要建立保障农村居民获得财产性收入的体制机制，确保农村居民合理合法地获得财产性收入，其中的一个重要环节是，深化农村土地制度改革，将农民手中的土地资源变为土地资产，从土地资产再转换为可以流动和交换的资本，解决农民在参与工业化和城镇化进程中缺少原始资本积累和增加收入的问题；第三，要不断缩小农村居民与城市居民在改善生活质量方面享受到的政府服务的差距；第四，要深化户籍制度改革，为农村居民平等地参与城镇化发展创造条件，通过农村人口的城镇化缩小农村居民与城市居民在生活水平上的差距。

（5）生态环境一体化。尽管城市和农村的生态发展系统具有不同特点和相对独立性，但是从宏观的视角看，城乡生态系统仍属于一个大系统之下的子系统，两者不可能完全相互隔绝、互不影响。在生态环境对生产和生活影响越来越大的今天，两者的相互影响不但更多而且联系会更紧密。城市发展主要是城市产业和城市居民生活产生的废弃物、有害气体、工业垃圾、生活垃圾和污水排放，虽经过各种形式的处理，但依然会对环境造成影响，尤其是当这些污染物向农村地区排放时会给农村带来污染和破坏农村生态环境。同样，农村生态环境的破坏，以及土壤、水和大气的污染，不仅关系到农村居民的生活环境和质量，也会传导到城市，并对城市生产和生活环境产生影响。空气中PM2.5的出现，打破了城乡界限，已经让城乡居民共同感受到空气污染带来的伤害。城乡生态环境一体化是综合整治城乡污染、修复城乡生态环境的必然选择。