第5章 对国有企业法人财产“两权分离”的质疑

增强企业活力特别是增强全民所有制大中型企业活力，是经济体制改革的中心环节。十年来的企业改革，就是围绕着这个中心展开的。扩大国有企业[8]自主权，试行经济责任制，进行利改税，特别是实行国有企业财产所有权与经营权的分离，使国有企业呈现出生机和活力。

一“两权分离”的提出及其意义

（一）“两权分离”提出的背景

我国在经济体制改革前，长期以来不承认社会主义经济是商品经济，把计划经济同商品经济对立起来，当然也就谈不上承认国有企业是具有独立法人资格的经济实体。在这种旧的观念的指导下，国有企业的财产所有权与经营权都统一由国家行使，国家机构直接经营、管理企业。由于政企职责不分，使国家对企业统得过多、管得过死，企业实际上成了行政机构的附属物。实践证明，这种经济体制压抑了企业的生机和活力，不适应社会生产的发展。

经济体制的改革不仅是经济运行机制的改革，而且也是所有制关系的改革。经济体制改革以来，随着传统旧观念被突破和我国社会主义经济是有计划的商品经济理论的提出，催促着人们对国有企业在国民经济中的地位问题进行认真的研究和思考。

企业应是独立从事生产经营活动的基本经济单位。在存在商品经济的现代社会中，企业从事的经济活动就是商品生产和经营活动。这意味着，企业必须是商品生产者和经营者。那么，要增强国有企业的活力，就必须改变其行政机构附属物的地位，使它成为社会主义商品的生产者和经营者，这是企业改革的重要课题。而国有企业地位根本性转变的关键，则在于国有企业有自己独立的财产，这是商品生产者和经营者从事生产经营活动的物质基础。这就涉及国有企业财产所有制关系的变革。所有制关系反映在法律上就是所有权关系。从法律角度讲，这就涉及国有企业财产所有权关系的变革。国有企业财产所有权和经营权可以适当分开的理论和决策，就是在这种情况下提出的。

（二）“两权分离”的内容

中央的有关决定和我国的有关法律对国有企业财产“两权分离”的内容作了规定。《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出，过去国家对企业管得太多太死的一个重要原因，就是把全民所有同国家机构直接经营企业混为一谈。根据马克思主义的理论和社会主义的实践，所有权同经营权是可以适当分开的。

有关法律对国有企业财产的“两权分离”予以确认。《中华人民共和国民法通则》规定：“国家财产属于全民所有。”“全民所有制企业对国家授予它经营管理的财产依法享有经营权，受法律保护。”《中华人民共和国全民所有制工业企业法》规定：“企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”

（三）“两权分离”的意义

按照我国法律规定，所有权和经营权都属于财产权。所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。[9]经营权是指国有企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。[10]所有权与经营权的关系是，经营权是从所有权派生的，是从属于所有权的。

实行财产所有权和经营权的分离，这是国有企业财产权利方面的重大变革，它打破了几十年来国有企业财产权利只能由国家独享的局面，使国有企业对其财产享有了一定的权利。依照法律和国务院的规定，国有企业有权出租或者有偿转让国家授予其经营的固定资产；有权自行销售本企业的产品；有权支配使用留用资金；有权提取使用分成的外汇收入，等等。这就使国有企业摆脱了行政机构附属物的地位，向成为真正独立的商品生产者和经营者方面迈出了可喜的一步。

然而，经济体制改革的目的是为了建立充满生机的社会主义经济体制。所以，企业的改革也远远不是仅使国有企业摆脱行政机构附属物的地位，而是要使国有企业“成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展能力，成为具有一定的权利和义务的法人”。[11]

“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”[12]国有企业具有法人资格，就能够以商品生产者和经营者的身份独立地从事生产经营活动，就能在商品经济活动中独立地与其他企业、组织或公民个人发生各种经济往来。这样，国有企业及企业广大职工群众的积极性才能真正调动起来，经济效益才会提高。

笔者认为，实行国有企业财产所有权与经营权的分离，国有企业的财产仍归国家所有，这妨碍了国有企业法人地位的真正确立，不利于社会主义商品生产的发展和社会生产力水平的提高。为此，在当前深化企业改革之时，对“两权分离”的理论和实践进行认真的分析和总结是非常必要的。为说明问题，下面先对企业法人制度和马克思关于“两权分离”的理论作扼要的阐述。

二 企业法人制度与马克思的“两权分离”理论

（一）企业法人制度

企业法人制度萌芽于古罗马的奴隶社会，它的真正形成和发展是在资本主义社会。也就是说，企业法人制度是伴随着商品生产的产生、发展而出现、形成和发展的。在资本主义社会，股份有限公司是企业法人的最高组织形式。

企业法人是由法律创设的，具有独立人格的权利主体。它具有以下特征：（1）企业法人是依法定程序设立的营利性的经济组织。（2）企业法人有自己独立的财产。（3）企业法人能以自己的名义享有民事权利、承担民事义务。

在上述三个特征中，企业法人有自己独立的财产是区别于非法人企业的最重要特征。企业法人有自己独立的财产，是指企业的财产与其投资者的财产相分离而存在，企业对其财产享有所有权。企业法人的财产是其作为民事权利主体、从事经济活动的物质基础。企业法人作为商品生产者和经营者要独立从事商品生产和商品交换活动，就必须要有属于自己的财产，才能按照自己的意志进行经营和管理。企业法人作为民事权利主体，要独立承担民事责任，就必须要对其财产享有所有权，才有权利用这些财产偿还债务，承担财产责任。可见，企业法人只有对其财产享有了所有权，才能独立从事商品生产经营活动，也才能享有真正的经营权。企业法人对其财产所享有的所有权和经营权是不可分离的。这就是企业法人制度的真谛所在。

（二）马克思的“两权分离”理论

马克思“两权分离”的理论是在评价股份有限公司的作用时提出来的。马克思说：“在股份公司内，职能已经同资本所有权相分离。”[13]“资本主义生产本身已经使那种完全同资本所有权分离的指挥劳动比比皆是。因此，这种指挥劳动就无须资本家亲自担任了。一个乐队指挥完全不必就是乐队的乐器的所有者。”[14]不难看出，马克思所说的“两权分离”包含两层意思：第一，对资本家来说，由于股份有限公司的出现，资本家只要把自己的财产投入法人企业，而不必自己亲自经营，便可获得收益。第二，没有向法人企业投资的人，也可以从事企业的经营管理工作。

这从资本家在私人独资企业和在股份有限公司里所处地位的不同便可得到说明。在私人独资企业里，资本家既是所有者又是经营者，他对企业的财产享有所有权和经营权。私人独资企业在法律上没有独立的人格，它与资本家即企业主是同一个权利主体，它不能脱离资本家而独立存在。私人独资企业的债权、债务都与资本家个人直接相关。企业的财产作为资本家财产的一部分而存在。资本家要用包括企业财产在内的自己的全部财产承担财产责任。在股份有限公司里，资本家把自己的财产全部投入后，就成为公司的股东，享有股东权。仅从股东应享有财产权利的角度讲，就是当公司盈利时，公司的股东便可以获得股息和红利。股份有限公司的经营管理工作，可以聘请公司股东以外的人来承担。股份有限公司在法律上是具有独立人格的权利主体，即是法人。当资本家把自己的财产投入股份有限公司后，就成为公司的财产，公司对其全部财产享有所有权。资本家股东对公司的财产不享有所有权，公司的债权债务与资本家无关，他仅以其投入的财产即股金分享收益并对公司负责，即承担有限责任。从法律的实质上讲，企业法人制度使资本家从原来意义上的企业财产所有者转变成为企业股票的持有人。

以上分析可以归结为两点：第一，企业法人制度的根基在于企业法人对其财产享有所有权，企业财产的所有权与经营权统一掌握在企业法人手中。第二，马克思所说的“两权分离”与我国国有企业法人财产的“两权分离”不是一回事。

三 国有企业现状分析

（一）“两权分离”的弊端

自1984年提出“两权分离”理论并开始实践，至今已有四年多的时间了。实践表明，国有企业财产实行“两权分离”除上面已提到的积极意义外，也存在着一些问题。主要表现在：

1.“两权分离”后，国有企业不能成为真正的法人

首先，由于“两权分离”使国家既是行政权的行使者，又是国有企业财产的所有者。国家对国有企业有行使行政权和所有权的双重权利。国家机关特别是国有企业上级主管机关，在与国有企业发生关系时，往往把这两种权利不加区分、融合行使，导致对企业生产经营活动的干预，使“政企不分”、“以政代企”的现象时有发生。

其次，虽然法律上对财产所有权和经营权作了规定，但在实际行使上仍然是界限不清。造成这种状况主要有两个原因：其一是法律对这两种财产权内涵的规定过于简单、笼统，使人们难以明确区分；其二是这两种财产权是设立在同一财产即国有企业财产上的权利。这就容易造成国家机关特别是企业上级主管机关为了行使对企业财产的所有权，而限制甚至抹杀企业应享有的财产权利，妨碍国有企业独立自主地从事商品生产和经营活动。

再次，实行“两权分离”后，国有企业财产所有权属于国家，企业对其财产不享有所有权。企业没有属于自己的财产，便失去了独立从事生产经营活动的物质基础，特别是处分财产就会更加困难。按照民法原理，对其物享有所有权的人，才有处分该物的权利。国有企业不是其财产的所有人，它与财产所有人——国家——之间又没有代理与被代理关系，那么，它也就无权将属于国家所有的企业财产转让给第三人。再者，一个国有企业将其财产有偿转让给另一个国有企业时，是否要发生财产所有权的转移呢？如果发生转移，则于理不通。因为财产权利是享有财产权利的人通过对财产的占有、使用、处分等来实现的，财产转移了，失去了行使权利的物质基础，也就谈不上再对其享有权利了。

最后，国有企业作为企业法人，首先应该是财产的主人，然后才能谈及财产的经营。因为经营权是从所有权派生的，是从属于所有权的。而实行“两权分离”后，国有企业财产所有权属于国家，就使企业的经营权没有了根基。国家作为企业财产所有权人，有权对企业享有经营权的权能范围、权力界限作出规定。这样的经营权是不完整的或残缺不全的。

上述种种弊端，其根源在于国有企业法人财产的“两权分离”，它使国有企业法人的权利能力和行为能力都受到了一定的限制，这样的企业也就不是真正的法人企业。

2.“两权分离”妨碍了国有企业参与正常竞争

在我国，由于存在着商品经济，企业之间也必然存在着竞争。为使企业之间的正当竞争顺利进行，重要的是要保障企业商品生产者地位和创造均等的竞争条件。而“两权分离”的实行，却给国有企业参与竞争制造了障碍。

第一，由于国有企业财产属于国家，国家行使所有权并向国有企业下达指令性计划，委派、任命或批准国有企业厂长（经理），使国家的意志直接体现为企业的经营决策。国有企业独立的商品生产者地位得不到保障。

第二，按现行法律规定，能依法取得法人资格的企业有：全民所有制企业即国有企业、集体所有制企业、联合企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业和私营有限责任公司。法律规定，上述企业法人除国有企业法人外，均对企业的财产享有所有权。而国有企业法人因实行“两权分离”，仅对其财产享有经营权。可见“两权分离”使国有企业法人比其他企业法人所享有的财产权利要小，造成国有企业法人与其他企业法人之间不均等的竞争条件，不利于社会主义市场竞争的正常开展。

3.“两权分离”不利于国有资产的保护和增值

“两权分离”理论提出的重要目的之一在于巩固和完善社会主义的全民所有制。而“两权分离”的实行却事与愿违。首先，国有企业与国家在根本利益上是一致的。除此以外，它又有自己独立的物质利益。实行“两权分离”，国有企业对其财产不享有所有权，只享有经营权，容易出现企业经营行为的短期化。企业为追求短期利益和职工消费利益，使国有机械设备超负荷运转，不注意维修和更新。这样，国有资产得不到应有的保护，也不利于国有企业的长期发展。

其次，国有企业法人作为民事权利主体，其权利与义务应该是相对应的。但事实上，国有企业对其财产享有一定的权利，却不承担财产责任。因为“两权分离”后，法律规定，国有企业以国家授予其经营管理的财产承担民事责任。也就是说，国有企业用国家的财产来清偿自己的债务。这也是助长企业经营者行为短期化的因素之一，也会使国家财产遭受损失。

（二）企业财产结构的变化

按照“两权分离”的理论，国有企业财产的所有权属于国家，企业只能享有经营权。事实上，随着国有企业自主权的不断扩大，经营方式多样化，以及企业资金来源方式的改变，国有企业财产结构发生了变化，与之相适应的企业财产所有权的性质也随之改变，国家已不再是国有企业财产所有权的唯一主体。

经济体制改革前，国有企业的财产即固定资产和流动资金都是由国家拨给的，由企业无偿占有、使用。国有企业全部财产的所有权属于国家。

经济体制改革后，按照有关规定[15]国家对拨给国有企业的固定资产和流动资金，实行有偿占有制度，即国有企业要向国家缴纳固定资产税和流动资金占用费。尽管国家拨给国有企业的固定资产和流动资金由无偿占用改为有偿占用，但其所有制的性质并没有改变。因此，这部分企业财产所有权仍属于国家。

问题在于，国有企业按照《关于国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》，用银行贷款进行扩大再生产，如购置机械、更新设备等，不仅要还本，而且要付息。那么，国有企业用银行贷款所增加的企业资产，其所有权就不能再属于国家，而应属于企业。

按照国务院批转财政部《关于在国营企业推行利改税第二步改革的报告》和《国营企业第二步利改税试行办法》的规定：“企业依法纳税后，利润归企业支配。”“企业从增长利润中留用的利润，一般应将50%用于发展。”《中共中央关于经济体制改革的决定》明确规定，国有企业“有权拥有和支配自留资金”。这样，国有企业用税后留利资金发展生产所增加的企业资产，其所有权也应归于企业。

正是由于国有企业财产结构的变化，从全部是国家财产的一元化结构，变为既有国家财产又有企业财产的二元化结构，导致了国有企业财产所有权的变化，从一元化的国家财产所有权，变为国家财产所有权和企业财产所有权共存，即二元化财产所有权。

（三）对国有企业现状的思考

国有企业的现实状况告诉我们，“两权分离”对提高国有企业的活力起了积极作用，但也存在严重弊端。国有企业财产结构变化的事实表明，国有企业财产所有权已由一元化的国家所有权变为二元化的所有权，即国家所有权与企业所有权共存。那么，企业的改革如何深入，“两权分离”是否还要继续坚持，值得深思。

在社会历史发展的范围内，判断一个事物是进步还是落后的基本准则，是看它对生产力发展起着什么作用。对生产力发展起着积极的推动作用，就是进步的，就应该肯定和支持；反之，对生产力发展起着阻碍和限制的作用，就是落后的，就应该排除和克服。这就是马克思主义的唯物史观。

用这种观点对“两权分离”加以分析，便可得出结论。必须指出，“两权分离”理论是建立在国有企业财产必须属于国家所有这个既定前提之上的。实践已证明，国有企业的财产权仍属于国家，必然使国有企业的经营权受到种种限制，不可避免地会出现企业经营行为的短期化和国有资产遭到破坏和侵蚀等弊病，阻碍着生产力的发展。可见，对国有企业的改革，如果不触及企业财产所有制关系，不变更财产所有权形式，仅仅进行企业经营方式的变革，是不可能使国有企业现有生产力得到最大限度的发挥和最有效的发展。

我们应该从改革国有企业财产所有权上着手，把企业财产所有权归于企业，使财产所有权与经营权统一由企业行使。这是当前深化企业改革的关键所在。只有这样，企业才能成为独立的商品生产者和经营者，成为真正的法人，经济效益才能提高。

四 国有企业实现“两权统一”的途径

如何才能使国有企业的财产所有权和经营权统一呢？笔者的初步设想是通过拍卖和实行股份制来实现。

（一）拍卖小型国有企业

将小型国有企业拍卖给公民个人，使企业归公民个人所有。公民个人既是企业财产的所有者，又是经营者。使企业财产所有权与经营权统一归于企业主。当然小型国有企业卖给公民个人后，其所有制性质就要发生变化，由国有企业变为私营企业。

拍卖小型国有企业，应有领导、有计划、有步骤地进行；应建立各有关方面代表参加的拍卖组织，认真进行清产核资，合理确定定价，实行公开拍卖，以免国家资产流失。

（二）大中型国有企业实行股份制

大中型国有企业通过实行股份制，变为具有法人资格的股份制企业。企业的资本通常由国家投入的股金、集体投入的股金和个人投入的股金所组成。投资人成为企业的股东，享有股东权。这样，国家不再是企业财产的所有者，企业的财产归企业法人所有，由企业法人经营，使财产所有权和经营权统归于企业。

国有企业实行股份制，当前大都不是新组建股份制企业，而是将原有国有企业改为股份制企业。这涉及对原有企业财产所有权的确认。这是一项难度大又复杂的工作。应该面对现实，尽量做到合情合理，既不侵蚀国家资产，又不侵犯企业职工的合法权益。可以先通过试点，进行摸索，总结经验，然后再逐步铺开。

国有企业变为股份制企业后，企业所有者性质是否发生变化呢？股份制企业所有制性质取决于股金的来源。笔者认为，对大中型国有企业实行股份制，应该坚持股份制企业的公有制性质。因此，必须坚持国家和集体股份的数量在企业全部股份中占优势的原则，以保证企业的公有制性质。

那么，是否还存在国有企业呢？笔者认为，对于关系国计民生的或公共服务性的国有企业实行股份制时，国家投资的股份应占企业全部股份的51%或51%以上，使国家成为企业的主要股东，甚至是唯一股东。国家为了社会利益的需要，就能够通过控股权来影响或参与企业的重大决策。这种类型的股份制企业可称为国有企业。

而对于大多数国有企业实行的股份制，则不必强调国家股份应占企业全部股份的比例，只要国家股份、集体股份的数量在企业全部股份中占有优势，保持企业的公有制性质即可。这样做有利于公有制的股份制企业为适应市场变化决定自己的经营方针，增强企业的竞争力。

本文是向1989年4月召开的“社会主义产权理论与实践研讨会”提交的会议论文。