第一章 “国家治理体系和治理能力现代化”与互联网的关系

当代中国社会的发展与一些重要政治术语的提出密切相关，这些政治术语提出来的时候公众一开始可能并不完全了解其真正内涵，也没有意识到与自己的切身利益关系，因为这些术语都朴素地刊登在中国共产党的文件或《人民日报》的社论里，一般读者无法一下子理解。

但是中国的政治体制在“执行力”方面是全球一流的，通过各级党委政府的贯彻执行，人民群众通过身边的具体改变，会逐渐理解这些政治术语的含义。例如，十一届三中全会提出“改革开放”，所有的中国人在多年后的生活变化中才逐步明白了其确切的含义。

中国共产党的重要文件，每一个词都是字斟句酌的，体现了很强的时代性。改革开放以来，一些关系到重大基本制度的文件，吸收了国际政治学、经济学的术语，结合中国实际，表现了我们走向现代化的决心。例如1993年，党的十四届三中全会的决定就用了“市场经济”的术语，其中“资源配置”等术语都是国际通用的经济学教科书用语。

2014年，中国共产党召开十八届三中全会，通过了《关于全面深化改革若干问题的决定》，明确提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是一个令人耳目一新的提法，但肯定不是一个简单的术语，可能要过许多年回头看，我们才能看到其对中国当代政治和社会的重要影响。

本章的内容涉及中国特色治理概念的形成过程，以及与互联网的关系。

一 第五个现代化

现代化，主要是指现代以来一种社会和文化变迁的现象。19世纪中期，鸦片战争的炮火惊醒了中国这个几千年的老大帝国。追求现代化，成为中国人一个持之以恒的强大信念，贯穿着19世纪后期和整个20世纪。中华人民共和国成立伊始就提出建设现代化国家的目标。1964年12月，在第三届全国人民代表大会第一次会议上，周恩来根据毛泽东的建议，在政府工作报告中首次提出，在20世纪内，把中国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国。这就是全国人民都耳熟能详的“四个现代化”。周恩来在阐述这个目标的“两步走”设想的过程中说，第一步，使中国工业大体接近世界先进水平；第二步，使中国工业走在世界前列。说明我国对现代化的理解是深受“赶英超美”这样的话语体系影响的，就是要在生产力、综合国力方面赶上工业化国家。

我国之所以把现代化限定在工业、农业、国防、科技这些“器物”层面，主要原因似乎是要排除政治文化等价值体系的内容。世界进入近代以来，现代化经常被简单地演绎为“西化”，即以西欧、北美等地国家近现代以来形成的价值为目标。但是从全球的视野看，现代化的内容应包括政治、社会、文化等领域。

进入改革开放新时期，“四化”的口号被延续下来，但赋予了新的内容。中国共产党第十二次全国代表大会报告提出党在新时期的总任务是：“团结全国各族人民，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。”在这里，开始把高度文明、高度民主看作社会主义现代化强国的目标和特征，这就包含了政治、文化和价值体系的内容。

十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”后，媒体就直接以“第五个现代化”来解读。与工业、农业、国防和科技不同，这个现代化不仅涉及生产力，还涉及生产关系，不仅涉及经济基础，还涉及了上层建筑。

根据全会的决定，“第五个现代化”就是“到二〇二〇年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。这里我们看到，这个现代化指的是“制度体系”。这是邓小平同志在1992年提出的关于建设“一整套更加成熟、更加定型的制度”的战略思想的发展。用中央编译局副局长俞可平的话来说，国家治理体系的现代化也是政治现代化的重要内容，是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志（《编译局副局长：治理现代化就是政治现代化》，《南方都市报》2015年4月26日）。

二 从管理到治理

习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”（《新余市委书记刘捷：促进政府从管理型到治理型转变》，《人民日报》2014年12月16日）任何政治形态的国家，都离不开对社会的控制和引导，以确保国泰民安。这涉及从政治上和从历史上对国家的认识和理解，包括暴力论、契约论等。在中国的用词中，“统治”带有贬义，而“管理”是一个中性词。近10年来，我们的词汇中多了一个词“治理”。与之对应的英文词是governance。当代中国的政治术语，因为有了这个词，可以在国际上更方便地进行学术交流。

“治理”是一个外来词，最早可以溯源到希腊语，现代英语为steer，意思是“驾驶，操纵，控制，引导”。“治理”的概念在20世纪90年代被国际经济界、政治界运用，特别是由于联合国、国际货币组织、世界银行运用后得到广泛传播。当代最早也是在经济领域使用，例如“公司治理”“完善法人治理结构”。

美国加州大学政治学教授马克·贝维尔认为，所有的“治理”，是指“控制的整个过程，无论这个控制过程是由政府、市场或网络，还是家庭、部族，无论是正式还是非正式组织进行的，也无论通过法律、规范、权力还是语言进行的”（Bevir, Mark（2013）. Governance: A very short introduction. Oxford, U. K. : Oxford University Press）。国际环境研究中心的马克·哈夫梯认为，“治理”是“行动者们参与创造、加强、修订社会规范和制度等共同问题的合作、决策的过程”（Hufty，Marc（2011）. “Investigating Policy Processes: The Governance Analytical Framework（GAF）”. In Wiesmann, U., Hurni, H., et al. Editors. Research for Sustainable Development: Foundations, Experiences, and Perspectives. Bern: Geographica Bernensia: 403-424）。

国际学界比较一致的观点是，“治理”与传统的政府管理的区别在于，后者是决策主体是有权威的政府部门，前者的决策过程则需要相关方多方参与，包括利益集团代表、非政府组织、媒体等。全球治理委员会1995年在研究报告《我们的全球伙伴关系》中对“治理”所下的定义是：

治理是各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

在国际上，治理的概念也已经进入互联网领域。2003年12月，联合国在日内瓦发起召开了信息社会世界首脑峰会第一阶段会议。会议授权时任联合国秘书长的安南设立互联网工作组，就会议提出的全球互联网治理进行研究。2005年7月，该工作组发表了报告，给出了一个有关互联网治理的定义，也是强调治理主体的多元性，其定义的精神和全球治理委员会是一致的：

互联网治理是政府、私营部门和民间社会根据各自的作用制定和实施旨在规范互联网发展和使用的共同原则、准则、规则、决策程序和方案。（李洪生：《互联网治理的现状、问题和公共政策研究》，载《中国信息年鉴2008》，http://wenku.baidu.com/link?url＝Q1IjAfM_nh5HiQdR3bL07Ypt6OF7jpp_63 xC340_Qs_VNCnd7ljFM9m11-AcrzYV_U8naZNPbAxZ3gqwj-EKbg9uWZTYH_WOhY7zgO_J9S_OSi）

在中国当今理论界，对“治理”和“管理”的区别，主要统一在以下认识上。

第一，主体不同。管理的主体只是政府或其他国家权力机关，而治理的主体还包括企业、社会组织、其他社会自治力量乃至个人。政府不再只是治理的主体，而且也是治理的对象。社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。

第二，权威的来源不同。政府的管理权来自权力机关的授权。尽管权力机关授权从根本上说是人民授权，但人民授权毕竟是间接的。而治理权当中的相当一部分由人民直接行使，这便是所谓的“自治”“共治”。

第三，运作不同。管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的，因而管理行为的合法性可能会受到质疑，有时候其有效性难以保证。治理的运作模式是复合的、合作的、包容的，治理行为的合理性受到更多重视，其有效性大大增加（《国家治理现代化学习100问》，国家行政学院出版社，2014，第13页）。

三 法治、民生与创新

中国提出“社会建设”这个大题目后，必定要有相关的职能部门来贯彻这项工作。能写进党的代表大会报告的工作，一般都有一个对应的部门。

“社会管理创新”作为具体工作需要层层执行的时候，国内大多数省市都是放在政法委（社会管理综合治理委员会办公室）的。早在1991年，《关于加强社会治安综合治理的决定》在第七届全国人民代表大会常务委员会第18次会议通过，以国家最高权力机关的名义，把社会治安综合治理的有关问题用法律形式固定下来。多年来，已经在基层推行了很多做法，取得了很多经验，例如“人防、物防、技防”的做法。人防就是人员巡逻、站岗等，物防就是通过物力进行安全防范，阻挡罪犯作案。技防则是通过现代科学技术进行安全防范，比如电子监控、电子防盗报警等。还有一个普遍的做法就是“网格化管理”，即根据属地管理、地理布局、现状管理等原则，将管辖地域划分成若干网格状的单元，并对每一网格实施动态、全方位管理。它依托现代网络信息技术建立一套精细、准确、规范的综合管理服务系统，政府通过这一系统整合政务资源，为辖区内的居民提供主动、高效、有针对性的服务，从而提高公共管理、综合服务的效率，是一种数字化管理模式。这套体系的作用，一开始主要是“维稳”。后来，很多地方将公共服务引入这一系统，为民办事，使其具有社会治理创新的意义。近年来，深圳在这方面就做了一些探索。

中央提出“社会管理创新”后，各地的认识不同，贯彻重点也就不一样。如果还是以“维稳”为主，那就还是由综合治理办公室来管；但如果真的要创新，在理念上从以“维稳为主”变为“维稳与服务相结合”，尝试中国特色的基层公众参与，那就应该重新设一个机构。因此近年来各地都设立了“社会工作委员会”，基本上由党委副书记任主任。十八大以后，有的党委副书记和政法委书记分设，其工作进一步脱离了“维稳”的单一色彩。由于维稳工作越来越走向法治化，目前正在逐步形成依法管理、公共服务和公众各地参与融合一体的局面。

在2010年至2013年这段时间，社会工作突飞猛进，涌现了很多新的典型，这些典型中很多都加入了互联网的元素。因为那时的互联网管理体系是二级管理（到省级），地市以下的城市由于没有管理权限，主要工作都投入互联网的应用和创新上。例如镇江经验、宁波经验。2011年11月28日，时任中宣部部长的刘云山在江苏镇江考察互联网建设管理工作时，对该市互联网管理工作的经验予以充分肯定，称镇江的做法和经验说明，互联网管理应当推广到地市这一级，后来全国在镇江开了一次现场会。镇江经验中一个最响亮的口号就是“以用带管”，把及时发现舆情、及时回应民意、及时解决问题放在第一位。

细心研读十八大报告的人会发现，与十七大相比，虽然“社会建设”仍然是“五位一体”的组成部分，但其标题为“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，把社会建设置于“改善民生”之中，强调“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”。然后展开来讲民生问题，主要是教育、就业、居民收入、社会保障、医疗健康，最后再提到“加强和创新社会管理”，淡化了社会建设的政治色彩，丰富了其现实内涵。

四 “国家治理”与“现代化”

人类发展到21世纪，面对后现代化的共同问题，在全球经济一体化、互联网高度发达的时代条件下，一些概念被国际组织不断地提出来。

联合国开发计划署属下的拉丁美洲地方政府区域发展项目计划中对“治理”的描述在国际上被广泛引用：

治理，是政治体系用来解决决策者和接受者之间冲突矛盾的规则（合法性）。它被用来描述“机构的合适职能以及他们被公众接受的程度”（正当性），以及描述政府以民主方式（公众参与）所达致的效用。（Applebaugh, J.（Rapporteur），“Governance Working Group”, Power-point Presentation, National Defense University and ISAF, 2010, slide 22）

中国结束封建帝制以后，在建立什么样的国家、采取什么样的制度方面，经过了艰苦的尝试和斗争。这些尝试，都可以宏观地视为对治理体系和治理能力的探索。

中国共产党人提的“治理”不是西方的“分权”“社会多中心治理”“社会自治”。那么，“国家治理现代化”，其“现代化”体现在哪里？理论界的共识是这样一段话：

在中国共产党领导下，基于人民当家做主的本质规定性，遵循人民的意志要求，在社会主义市场经济发展和社会变化新的历史条件下，按照科学、民主、依法、有效性，优化执政体制机制和国家管理体制机制，优化执政能力，实现国家与社会的协同和和谐，达成政治的长治久安。（《国家治理现代化学习100问》，国家行政学院出版社，2014，第15页）

笔者认为，这段话在以下方面体现了与“现代化”的密切关联。

“遵循人民的意志要求”，既是共产党“人民当家做主”的核心理念，也与国际上的“治理”理念相呼应，与中国共产党多次在全国代表大会报告中提出的“有序政治参与”是一致的，与学术界“公众参与”的概念也是一致的。

“在社会主义市场经济发展和社会变化新的历史条件下”，明确表达了我们要根据社会结构的变化和新的社会情况做出调整。在新的历史条件中，最主要的是国家要让市场在资源配置中起决定性作用。从“计划经济为主，商品经济为辅”到今天把市场作用变成决定性的作用，我们国家形成这样的思路经历了30多年。在这个过程中，经营主体多元了，人的身份多元了，社会呈现了现代化的面貌。

“优化执政体制机制和国家管理体制机制，优化执政能力”，关键在于“优化”，就是在不改变根本制度的前提下做一些改良，其中最重要的就是“依法治国”，也包括恢复和坚持“密切联系群众”等优良传统。

国家治理现代化，离不开对互联网的认识、运用和治理。网络社会和现实社会具有很强的同构关系。国家治理和对互联网的运用与治理，借用中国传统文化的智慧，我们可以说，其目的都是要实现“政通人和”。

“政通”，就是在后现代社会、信息化社会中，适应全球互联互通的新条件，通过完善立法、执法、守法，大力改革政府运作，限制政府公权力的使用，及时回应群众关切。

“人和”，就是政府和社会共同营造和谐的环境，在良好的社会政策下老有所养、幼有所依、年轻人有上升通道期许。同时，依法行使参与权、监督权和表达权，尤其是通过网上平台。

“政通”就是政府治理，“人和”就是社会治理。以下笔者将逐一讨论。

五 “政通”：政府治理

自从中国宣布进入市场经济以后，政府在治理理念、治理结构和运作方式等方面如何与之相适应，就成为10多年来的持续话题。在中国当代政治话语中，主要体现在“转变政府职能”上，也与“从严治党”紧密相连。在全球的学术话语中，整个进程也可以视为建立现代政府的进程。

贯穿于整个改革开放进程的，是对政府职能的认识，尤其是如何结合中国的具体实践回答政府和市场关系的问题。中国宣布进入社会主义市场经济的早期，大家对“小政府大社会”的认识是较为一致的，改革开放的进程就是简政放权的进程。在这个过程中，民营经济得到发展，社会活跃程度增加。

2008年发生金融风暴，中国优越的体制在全球经济衰退中发挥了力挽狂澜的作用，中国政府高效地采取了行政手段，保持了经济的增长，令世界瞩目，这使全球理论界重新审视政府和市场之间的作用，“中国模式”成为政治经济界讨论的话题。

金融风暴过去后，中国就像服了猛药的人一样，各种副作用显现出来。国有企业过大，降低了社会的活力。市场和政府的作用再次成为理论界关注的焦点。在这样的背景下，2013年中国共产党召开十八届三中全会，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在中国改革开放30多年实践的基础上，得出了一个重要结论：

经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

在这个阐述中，关键是两个要素：一是“市场在资源配置中起决定性作用”，二是“更好发挥政府作用”。强调市场的决定性作用，显示中国决策层把市场的作用放到更加重要的位置；强调政府的作用，是在这个基础上提出的，但“更好发挥”，对“自由主义”人士把市场作用推到极端起到了遏制的作用。

经过30多年的改革开放实践，我们对政府职能的认识起码达成以下共识。

服务型政府

服务型政府就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述就是为公众服务的政府。中华人民共和国成立伊始，各级政府都命名为“人民政府”。中国人民可以通过各级人大，将管理国家的权力委托给各级政府，人民和政府之间形成了一种“委托代理”关系。在这种关系中，人民是委托人，政府是代理人，人民赋予政府管理国家的权力，政府要履行代理人义务，对人民负责。

在计划经济的年代，中国政府是一个“全能型”“管制型”的政府，政府大包大揽，以计划指令、行政管制为主要手段。服务型政府以服务为宗旨，这意味着政府与公众的关系将转化为服务供给者与消费者的关系。政府行使权力的目的，不再主要是为了管制，而是为公众提供更好的服务。按照现代公共管理的理念，政府不是凌驾于社会之上的官僚机构（参见陈广胜《走向善治》，浙江大学出版社，2007）。服务型政府要求政府职能是有限的，政府要还权于社会、还权于市场，政府主要是做市场和个人不能做、不愿做或做不好的事情，即主要是提供维护性的公共服务和社会性的公共服务。维护性的公共服务主要包括维护市场经济秩序、保护财产权利和公民权利、保障国家安全和社会安全，这是服务型政府的基石；社会性的公共服务主要是指完善社会福利体系和健全社会保障制度，包括教育、医疗、卫生、环境保护、公共事业和社会保障等，社会性公共服务是服务型政府的主要体现。

转变政府职能，就是走向“责任政府”和“有限政府”。为此，中国历届政府经过了多轮的简政放权。2013年3月14日，《国务院机构改革和职能转变方案》发布，这是改革开放以来我国推进的第七次政府机构改革。同年5月13日，国务院召开全国电视电话会议，动员部署国务院机构职能转变工作，新一轮转变政府职能的大幕拉开。这是短短一个月内国务院第三次提及简政放权。会议提出，要处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。

服务型政府要求政府的施政目标必须首先征得服务对象，即民众的同意。同时，还应当经过一定的民主法定程序，即要公民参与到决策的过程中，由民众和政府通过双向的交流互动，达成一致来决定。这就要求政府充分利用互联网这个手段，做到政务公开，便于参与和查询。人民与政府之间如果是“委托代理”关系，在关系到社会民生问题、关系到政府是否正确履职的问题时，舆论监督是非常重要的一个方面。在互联网出现之前，舆论监督是新闻单位的事情，而新闻单位长期以来又是官办的。只有到了互联网时代，普通百姓才有了监督政府的工具。

法治政府

市场经济就是法治经济，市场经济时代的政府就应该是法治政府。2014年10月，中国共产党十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题。同年10月28日，中共中央发布了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。依法治国作为中国基本治国方略，强调科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，其中执法是关键。国家的法律法规都需要各级政府来实施。与群众关系最密切的是各级人民政府，政府的决策与执法活动是否合法、是否适当，不仅关系人民福祉和社会稳定，也关系依法治国这一基本方略能否落实。因此，法治政府是依法治国的关键。如果能够紧紧抓住这个关键，在规范政府权力的行使、防止权力滥用方面有切实可行的制度安排，将对全面推进依法治国产生重大影响。

多年来，中国政府采取一系列措施切实推进依法行政，建设法治政府。继1999年颁布《关于全面推进依法行政的决定》后，2004年中华人民共和国国务院又发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确了建设法治政府的目标，提出了此后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。与“从严治党”层面提出来的“把权力关进笼子”相对应的，是“不得法外设权”。2005年3月5日，国务院总理李克强在十二届全国人大三次会议上做政府工作报告，强调“所有行政行为都要于法有据，任何政府部门不得法外设权”（《李克强：任何政府部门不得法外设权》，人民网，http://politics.people.com.cn/n/2015/0305/c70731-26641749.html）。

在“依法治国”的治国方略提出来后，“责任政府”就被赋予了一种法律上的含义。政府在违法或者不当行使职权的时候就应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一，做到“执法有保障，有权必有责，违法受追究，侵权须赔偿”（国务院：《全面推进依法行政实施纲要》，2004年3月22日）。

政府治理的提出，或者说中国政府简政放权的过程，对应着中国公民可以通过互联网批评政府、讨论公共政策的时代背景，也是中国共产党“密切联系群众”的一个必然要求。

六 “人和”：社会治理

社会建设的提出

中国共产党治国理政的纲领性文件中，“建设”是一个重要概念。最早是1978年十一届三中全会提出了“两个文明建设”（物质文明建设和精神文明建设），对应了马克思的“经济基础和上层建筑”理论。十六大加上了“政治文明”，三个文明协调发展。到了十七大，提出了“坚持中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的基本目标”。而到了十八大，加上了“生态文明”，形成了经济、政治、文化、社会和生态“五位一体”。

“社会建设”的提出，引发了理论界的热议。这个政治术语带有浓厚的中国特色，有很强的针对性。如果将社会建设按字面译成英语social construction，外国人会一头雾水。在西方国家的基本语汇中，勉强能与之对应的是social policy。

这实际上反映了当代中国发展的一个重要转折，主要体现在以下方面。

首先，中国的发展从简单地强调经济发展速度过渡到发展成果为人民共享。改革开放以来，中国一直以两位数的发展速度，让世界称奇，奠定了中国在世界上的地位，稳定了执政党的执政基础。前20多年改革开放中，“发展”“开发”、GDP压倒一切。中国的各级党委、政府都把招商引资、重点项目建设作为头号大事，各省份俨然成了一个以党委牵头的经济实体，省份间开始了长达数十年的GDP竞赛。进入21世纪后，不顾一切往前冲的经济发展速度，在均衡、公正等方面带来的问题渐渐显现。各地政府经过多年的发展已经有了积累，理所当然地要提供更多公共服务，而公共服务开了头，就注定只能更好，不能降低水平。超高速的经济发展并没有全面惠及中低阶层，贫富差距拉大。这使得执政者要郑重思考邓小平关于社会主义“最终实现共同富裕”的论述，“发展成果由全体人民共享”的呼声日益高涨。

其次，这反映了中国人民从改善物质生活的简单要求，向政治、文化权利的更高需求发展。结束“文化大革命”后，广大人民群众生活条件日益改善，这个时期是全体民众幸福感的上升期，从吃饱穿暖，到购置家用电器，到体制内的房产私有化，都是物质层面的改善。进入21世纪后，执政者认识到，不仅要着力解决关系人民群众切身利益的生活、生产和生命安全问题，还要保障人民群众的经济、政治、文化和社会权益，努力实现人的全面发展。这成为中国共产党“一切工作的出发点和落脚点”。“科学发展观要求发展必须坚持全面协调可持续，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，统筹城乡、区域、经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放，兼顾和协调好改革发展进程中的各种利益关系，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调。其中一个重要方面，就是要在经济发展的基础上，注重保障和改善民生，加强社会建设，推动经济和社会协调发展。”（《全面把握科学发展观的科学内涵和精神实质》，《人民日报》2013年10月28日）

社会管理创新

“社会建设”提高到与其他“四个建设”平行的地位后，“社会管理创新”就成了题中应有之义。中国共产党十六大召开两年后，2004年，四中全会提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。又过了三年，中国共产党召开十七大，这个概念得到比较完整的表达：

建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

到了2012年，十八大又在上述社会管理格局的基本框架中加入了“法制保障”。

这个表述，把控制权（党委领导）、责任主体（政府）、社会和公众的具体路径指出来了。其中，“社会协同、公众参与”是一个与时俱进的新提法。这是中国共产党第一次比较鲜明地提出社会组织和公民个人在社会管理中的主体性及其对政府社会管理的监督制约作用。

中国有着漫长的“强政府、弱社会”的传统，有着与美国完全不同的历史和文化特点。托克维尔在《论美国民主》中，对民主为什么在美国不是演变成像欧洲那样的暴力革命的问题很着迷，他的结论是三个特点促成了美国式的民主，即地方政府（自治）、公民联合（民间组织，civil association）和宗教精神。

中国其实也存在地方的民间自治的传统，主要体现在农村的宗法制度，由同姓同宗为纽带组成联盟，乡绅就是其代表。但新中国成立后，随着阶级的划分，这一传统便断了。“文革”开始后，“一个声音到底”更是成为中国政治最鲜明的特点。为了使“一个声音到底”，只要伟大领袖有最新指示，不仅要上报纸、广播，更要一个村一个村敲锣打鼓地宣布。公众的政治表达变成了整齐划一的集体表达。

“社会协同”意味着对社会组织登记、管理和运行的放宽。这种放宽是有条件、有序的，底线是控制政治类、“外国势力渗透”类（各种NGO）。2006年3月，广东省出台了《广东省行业协会条例》，开全国风气之先。这个法规要求，行业协会业务主管单位改为业务指导单位，指导单位不再干预行业协会的人、财、物，行业协会直接向民政部门申请成立。同年8月，深圳市的登记部门登记了全市第一家，也是全国第一家无主管单位的行业协会——“深圳市国际贸易货主协会”。

“社会协同”必然伴随着政府职能转变。为了适应现代政府的变化，能交给社会办的，政府不直接办，政府向社会组织购买服务。以上述“深圳市国际贸易货主协会”为例，该协会成立后，代表深圳货主与境外班轮公会、运价协议组织、船运公司、港口码头等进行维权谈判，降低或取消各种不合理收费，为深圳每年节约了30多亿元的物流成本（见深圳市民政局内刊《观察》2014年第2期，第14页）。

“公众参与”更是一个现代政府的概念。按照俞可平教授的理解，“公众参与，就是公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动”。在当代中国，“公众参与”主要在三个层面展开：一是立法层面的公众参与，如立法听证和利益集团参与立法；二是公共决策层面，包括政府和公共机构在制定公共政策过程中的公众参与；三是公共治理层面的公众参与，包括法律政策实施、基层公共事务的决策管理等。公众参与主要形式是公示、听取意见、咨询、听证等。

公众参与不仅体现在公共政策的制定上，也体现在对社会的管理上。我们用垃圾分类的现象来说明这个道理。随着城市化的发展，全国各地都出现垃圾围城的严重问题，大城市每天产生的垃圾都超过亿吨。建垃圾填埋场、焚烧场，普遍都遇到“邻避”问题。城市要持续发展，垃圾减量和分类，是全世界大城市都在做的。但中国做得可能是最差的。原因在哪里？我们的政府也在提倡垃圾分类，也向各社区派发垃圾分类桶，但10年过去了，这些垃圾桶中的垃圾还是大多没有分类。其根本原因就在于，市民是被要求的。而政府在媒体上整天说的都是一些宏大叙事，与GDP、漂亮的林荫大道相比，垃圾分类实在不算什么。哪一个城市的离任者会对上级说，他在任期间，把某城市的群众变得学会有垃圾分类的习惯了？最终，垃圾围城还是要公众来承担后果。我们自己用电池污染了地下水，导致我们水不能喝；我们把塑料投入垃圾箱，使其焚烧中含有二英……因此，让市民学会垃圾分类有很多意义，不仅仅是减少了垃圾的有害成分，使垃圾循环利用，更重要的是培养了环保和公共意识。现代公民的很多文明习惯是养成的，是需要培养和学习的，每天的垃圾分类就是一种自我教育的仪式。用简单的行政命令是实现不了这样的目的的。

善治

在“治理”这个大概念下，“公共治理”与中国进行的“创新社会治理”是一个可以横向比较的概念，共同的方向都是为了达致“善治”（good governance）。

西方的公共治理，主要有三个特点：一是公共部门、私人部门共同参与，或是公共部门与社区组织合作来进行；二是依靠市场机制，在政府监管下依照竞争性的市场原则来分配资源；三是政府机构发起，自上而下地进行。

善治，是对公共机构实施公共事务、管理公共资源的一种评判。不同的政治观点，评价标准差异很大。

国际机构也研究出台了一些治理标准。比如，一个国际论坛研究了“世界治理指数”（WGI），选择了“和平与安全”“法治”“人权与参与”“可持续发展”等（“World Governance Index 2009 Report”. World Governance. Retrieved 3 February 2013）。

2009年，Bertelsmann Foundation发表了《可持续治理指引》（SGI），用于衡量经济合作和发展组织国家成员国的改革需要和能力。

但是，我们没有照搬西方的理论。近年来，我国社科界对“治理”和“善治”也进行了很多研究，也出版了不少著作。这些论述，结合中国的实际，形成了强烈的中国特色。俞可平对“善治”的解释影响最大：“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。”有地方管理经验的学者官员陈广胜说，善治的“本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理，是政府与市场、社会的一种新颖关系”（陈广胜：《走向善治》：浙江大学出版社，2007，第102页）。

中国共产党十八届三中全会决定提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”，体现在社会建设方面，就是提出了“创新社会治理体制”。“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民的根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”

清华大学社会学系教授李强认为：“社会治理与社会管理，一字之差，却是党的社会建设理论与实践的一次重要的创新。”社会治理与传统管理相比具有以下优势：一是更强调“双向互动”的特点，而传统管理体制的最大问题是忽视了社会的活力，单向的控制思维忽视了社会的能动性和能动力量。二是更强调多元参与的特点，激发社会组织活力。三是强调合作、协商的特征。四是更强调法治的理念。五是更重视公开、透明的治理方式。六是更重视体制机制上的创新（李强：《创新社会治理体制》，《前线》，转引自求是网，2014年1月27日）。

七 激发活力与有序可控：网络空间和现实社会治理的共同问题

中国改革开放以来，关系全局的问题都可以归结为三个词：改革、发展、稳定。一直以来，改革是当代中国的宏大叙事，推动发展是政府的主要职责，为了确保改革和发展，需要稳定的社会环境。“稳定压倒一切”。所以，当整个国家铆足了劲在发展经济的时候，社会治理的全面要求经常被简化为“维稳”问题。

改革和发展20多年后，我们才把“以人为本”上升到国家层面，发展是为了人，发展的成果要由人民分享。因此人民也要参与政策制定的过程，监督政策的实施，反映存在的问题。政府还要“打捞沉没的声音”。

正是在这样的历史条件下，中国的决策者发现了社会建设的缺失。弥补这个缺失，就是要在强调稳定的同时，激发社会活力，让全社会的创造活力涌动起来。同时，稳定不能只靠管理手段，还要有良好的社会政策，释放社会创造力。让因各种原因生活在平均水平以下的人有兜底的医疗、教育、住房等方面的公共服务，让大家有话有地方说，让年轻人有机会。

这个现实中的现象与网络空间治理是一种同构关系，我们要建设好、利用好互联网，让大家上网开心，实现各种个人愿望。这些愿望，可以是社交、通信、学习、娱乐、获取信息、评论时政、表达意愿，也可以是更便捷地从事商务活动。但这一切得以进行，都需要整个网络平台有可控性的预期。

在当代中国，社会治理创新的突破口，主要在加强党委领导、发挥政府主导的前提下，调动社会力量，增强社会活力，增进官民沟通互动，这些都可以通过互联网进行。通过互联网的各种平台，可以有效鼓励和支持社会各方参与。公共政策的制定，可以通过互联网广泛征求意见；政策的实施，也要欢迎公众通过互联网反馈意见以使政策更加科学合理；人大代表、政协委员可以通过互联网搜集意见，反映人民群众各方面的利益诉求；社区可以搞线上线下的互动，增进归属感，从而实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

本书的主题是探讨国家如何在互联网时代对治理方式进行创新，这些创新要得到互联网内容提供者方面的配合，同时国家治理体系和治理能力现代化也包含了网络治理。一句话，互联网提出了社会要活跃的问题，政府既需要社会参与，又要确保不失控。这一原则也同样适用于网络社会。最终的目标是，在网上，在国家政治生活中，都要造成“一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅，生动活泼那样一种政治局面”（毛泽东语）。