第二节 民族区域自治政策的初步实践（1951～1965）

与其他民族地区相比，民族区域自治制度在西藏的确立，体现了党的民族政策在西藏的原则性与灵活性的特点。在这一时期内，民族区域自治制度在西藏的实践经历以下几个阶段。

一 《十七条协议》为西藏实行民族区域自治制度奠定了基础

1951年5月23日，中央人民政府与西藏地方政府签订《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》（简称《十七条协议》），西藏实现和平解放。和平解放使西藏摆脱了帝国主义势力的侵略及其对政治、经济的羁绊，维护了国家主权统一和领土完整，实现了藏族与全国各民族的平等、团结以及西藏内部的团结，为西藏实行民族区域自治奠定了基础。

为了争取西藏上层人士，维护达赖、班禅两大地方政治宗教集团的地位和权利，以及促进他们之间的团结；为了影响群众，进而逐渐扩大党在西藏的群众基础，中央在坚持民族政策原则的基础上充分考虑了西藏具体的历史情况和当时复杂的现实斗争，灵活性地实行民族政策。《十七条协议》首先向西藏上层阶级与西藏人民宣布：“根据中华人民共和国政治协商会议共同纲领的民族政策，在中央人民政府统一领导之下，西藏人民有实行民族区域自治的权利”；“实行中国人民政治协商会议共同纲领规定的宗教信仰自由的政策，尊重西藏人民的宗教信仰和风俗习惯，保护喇嘛寺庙”；“依据西藏的实际情况，逐步发展西藏民族的语言、文字和学校教育”;“对于西藏的现行政治制度，中央不予变更”；“达赖喇嘛的固有地位及职权，中央亦不予变更”；“各级官员照常供职”；“班禅额尔德尼的固有地位及职权，应予维持”；“寺庙的收入，中央不予变更”。这就在政治、经济和文化上为争取西藏上层人士和群众创造了条件，也为自治区的成立做了铺垫。

二 成立西藏自治区筹委会，为社会主义和平过渡创造条件

由于西藏当时实行的是延续近千年的封建农奴制度，西藏各阶层存在着不平等的状况，人们没有充分享受到在政治、经济、文化方面的各种基本权利。20世纪50年代初，西藏“噶厦”地方政权、班禅堪布会议厅委员会、昌都人民解放委员会三者并存。经过中央政府长达4年的努力，各方最终一致同意建立统一的西藏自治区。于是，在《十七条协议》精神的框架内，1954年11月2日中央统战部部长、国家民委主任李维汉召集达赖、班禅和西藏在京的主要官员以及西藏工委在京的负责人举行会议，西藏地方政权、班禅堪布会议厅委员会、昌都人民解放委员会、中央政府方面的四方代表经反复协商，同意正式成立西藏自治区筹备委员会筹备小组，并一致商定了筹委会的性质、任务，筹委会的人员组成，筹委会的下设机构，筹委会与政务院（即国务院）的隶属关系，筹委会的财政问题等5个草案。是年年底，筹备小组向国务院提交成立西藏自治区筹备委员会具体方案的工作报告，为在西藏实现民族区域自治制度迈出了重要一步。1955年3月，国务院举行第七次全体会议，专题研究并通过《关于成立西藏自治区筹备委员会的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出，西藏自治区筹委会是受国务院领导的带有政权性质的机关，主要任务是依照宪法规定、《十七条协议》内容和西藏的具体情况，在西藏实施区域自治。1956年4月，西藏自治区筹委会成立，筹委会主任委员由十四世达赖喇嘛担任，第一副主任委员由十世班禅担任，张国华为第二副主任委员，阿沛·阿旺晋美任秘书长。1956年夏秋，自治区筹委会在西藏各地先后成立自己的派出机构，即拉萨、山南、江孜、塔工、黑河、阿里基巧办事处（相当于专署）。西藏自治区筹备委员会的成立，使西藏有了一个带政权性质的协商办事机构，有力地推进了西藏民族区域自治的实现。但是，由于上层反动分子为了自身利益，肆意破坏筹委会工作，致使本来要进入实质性阶段的西藏民族区域自治制度遭遇了极大阻力，工作进展缓慢。筹委会因此“筹”了整整10年，但筹委会10年的工作为西藏民族区域自治的最终实现奠定了基础。

三 民主改革为西藏实行民族区域自治扫清了道路

根据《中华人民共和国宪法》，民族区域自治制度实行的前提是国家主权的统一和党中央的统一领导。封建农奴制是西藏人民实现人身自由、发展文化和经济的最大制度束缚，也是实行民族区域自治制度的最大制度障碍。在西藏和平解放时，考虑到西藏的实际情况，《十七条协议》在肯定对西藏社会制度进行改革必要的同时，规定：“有关西藏的各项改革事宜，中央不加强迫。西藏地方政府应自动进行改革，人民提出改革要求时，得采取与西藏领导人员协商的方法解决之。”但是，西藏上层统治集团中的一些人面对人民日益高涨的民主改革的要求，为维护封建农奴制度“永远不变”，在帝国主义势力的支持下，于1959年3月10日发动全面武装叛乱，图谋把西藏从中国分裂出去。同年3月28日，国务院宣布解散原西藏地方政府，由西藏自治区筹委会行使西藏地方政府职权，第十世班禅代理主任委员。

1959年经调整后的西藏自治区筹备委员会，成为全区统一的人民民主制度的实体，行使民族区域自治的权力。6月28日至7月17日，西藏自治区筹备委员会召开第二次全体会议，通过《关于进行民主改革的决议》（以下简称《决议》）。《决议》指出，西藏现行的社会制度是一个反动的、黑暗的、残酷的、野蛮的封建农奴制度，只有实行民主改革，才能解放西藏人民，发展西藏的经济文化，为建设繁荣幸福的社会主义西藏奠定基础。基层民主是人民当家做主的一种有效形式，是扩大公民政治参与的重要途径。1959年7月5日，山南地区克松村的443位农民成立了西藏第一个农民协会，标志着西藏基层民主建设的开端。1959年9～11月，西藏自治区筹备委员会先后做出《关于废除封建农奴主土地所有制，实行农民土地所有制的决议》《西藏地区减租减息实施细则》《关于西藏地区土地改革的实施办法》等重大决策和工作部署。在中央人民政府和西藏自治区筹委会领导下，西藏人民迅速平息叛乱，并实行民主改革，推翻了政教合一的封建农奴制度，废除了封建等级制度、人身依附关系和各种野蛮刑罚，百万农奴和奴隶获得翻身解放，成为国家和西藏的主人，获得了宪法和法律规定的公民权利和自由，为实行民族区域自治扫清了社会制度障碍。

四 自治区在1965年9月正式成立

民主改革以后，西藏人民与全国各族人民一样享有了平等的政治权利。民主改革给西藏民族区域自治创造了条件，但由于“班禅问题”的出现，自治区一直拖到1965年9月才正式成立，共经历了4年时间。

1960年1月7日，国务院做出《关于西藏地区市县行政区域划分的决定》，将西藏地区原有的83个宗和64个相当于宗的独立谿卡合并划分为1个市、72个县，设立7个专员公署。到1960年底，全区建立区级政权283个，乡级政权1009个。1962年8月25日，成立西藏自治区选举委员会，并举行第一次全体会议，会议决定建立西藏各级选举机构。西藏各地开始实行西藏历史上从未有过的普选，翻身农奴和奴隶第一次获得公民的民主权利。1963年3月2～8日，乃东县召开第一届人民代表大会第一次会议，西藏历史上第一个由人民选举的政府——乃东县人民委员会宣告成立。

截至1964年底，“西藏实行普选的乡有1000多个；在选出的2600多人民代表中，贫苦农奴和奴隶就有2200多人。当时西藏藏族干部已达5800人，其中有1200多人担任了专、县、区各级领导职务。对爱国进步人士的团结教育工作也在不断加强，在各级政权和政协机关等各方面工作的中上层人士已达到1400多人”。

到1965年8月5日，基层选举工作基本结束，全区有90%的乡完成了选举工作，召开了乡人民代表大会或乡人民会议，建立了以翻身农奴和奴隶占绝对优势的乡人民政权；全区有54个县召开了第一届人民代表大会第一次会议，16个县召开了人民代表会议，选出了正副县长和县人民委员会组成人员，并选举了出席自治区第一届人民代表大会的代表。8月25日，全国人大常委会第15次会议讨论批准了国务院提出的成立西藏自治区的议案。

1965年9月，西藏自治区第一届人民代表大会第一次会议召开。出席会议的代表301人，其中藏族代表226人，门巴族、珞巴族、回族、纳西族、怒族等代表共16人，少数民族代表占代表总数的80%以上。在代表席上有农奴和奴隶出身的县长、区长、乡长和中共支部书记，有各条战线的先进人物。在自治区第一届人民代表大会第一次会议上，代表们以无记名投票方式选举产生了西藏自治区自治机关领导人，宣告西藏自治区的正式成立。阿沛·阿旺晋美当选为自治区人民委员会主席，一大批翻身农奴担任自治区各级政权机关的领导职务。从此，西藏人民享有自主管理本地区事务的权利，与全国人民一道走上社会主义的发展道路。

自治区的成立标志着西藏建立了人民民主政权，标志着西藏开始全面实行民族区域自治制度，标志着民族区域自治制度在全国范围内全面建立起来。