第三节 中国城市防治大气环境污染的历程

一 城市大气环境污染防控的三个阶段

中国在城市大气环境污染防控上，大体经历了以下几个阶段。

第一阶段：1987年中国颁布了首部《大气污染防治法》，标志着中国开始重视大气环境污染的监测与防控。1987年还第一次颁布了大气环境质量监测标准，并于2000年进行了修订。囿于当时的标准监测的污染物种类少、标准低，导致常常出现城市居民看到雾蒙蒙的天，而空气质量指标却显示为优良。环境保护部门公布的监测数据与老百姓的实际感受相距甚远。

第二阶段：以中国“十一五”期间开始把包括二氧化硫等主要污染物排放的总量下降列为约束性指标为标志。党的十七大决定把“以人为本、全面协调可持续发展”的科学发展观作为党和国家必须长期坚持的指导思想。在以人为本的科学发展观的指引下，中国政府提出了“让老百姓呼吸上新鲜空气、喝上干净的水和吃到健康的食品”的环境保护目标。党中央、国务院的领导反复强调，要解决好公布的空气质量与老百姓感受差距很大的问题，提供包括新鲜空气在内的基本环境质量是政府的一项基本职能。在这一阶段，为实现减排目标，国家采取了脱硫优惠电价、“上大压小”、限期淘汰、“区域限批”等一系列政策措施，加大环境保护投入，实施工程减排、结构减排、管理减排。到2010年，全国共建成运行脱硫机组装机容量达5.78亿千瓦，火电机组脱硫比例由2005年的14% 提高到了2010年的86%；关停小火电装机容量7683万千瓦，淘汰落后炼铁产能1.2亿吨、炼钢产能0.72亿吨、水泥产能3.7亿吨。整个“十一五”期间，在国民经济年均增速高达11.2%、煤炭消费总量增长超过10亿吨的情况下，二氧化硫排放总量却比2005年下降了14.29%。

第三阶段：以2012年颁布经国务院批准、环境保护部制定的《环境空气质量标准》（GB3095-2012）和《重点区域大气污染防治“十二五”规划》为标志。为适应日益突出的城市大气污染防治形势，2012年中国进一步修订了环境质量标准，并由环境保护部公布《环境空气质量标准》（GB3095-2012）。当年国务院还批准了环境保护部制定的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，该规划提出了在中国实现全面建成小康社会目标的关键时期中国城市大气环境污染治理保护的目标和任务，是中国防控城市大气环境污染的纲领和重大战略举措，标志着中国区域性大气环境污染防控战略、管理模式的转变，从过去的单个城市的管理向对中国城市群大气环境问题统筹考虑、统一规划，统一监测、统一监管、统一评估、统一协调，建立地方之间的联动机制转变。

在这一阶段，中国共产党十八大把生态文明建设提到更加突出的位置，把“天蓝地绿水清”作为建设生态文明、构建“美丽中国”的重要指标，为中国城市大气环境污染防控指明了方向。

2013年6月14日，国务院召开常务会议专门部署大气污染防治工作。会议提出，大气污染防治是重大的民生问题。中国日益突出的区域性复合型大气污染问题是长期累积形成的。治理大气污染是一项复杂的系统工程，需要付出长期艰苦不懈的努力。除提出修订大气污染防治法等法律的建议并把调整优化结构、强化创新驱动和保护环境生态结合起来，利用硬措施完成硬任务外，会议还提出了减少污染物排放，严控高能耗、高污染行业新增产能，推行清洁生产，调整能源结构，强化节能环保指标约束，用法律、标准“倒逼”产业转型升级，建立区域联防联控机制，对各省（区、市）的大气环境整治实行目标责任考核，将重污染天气纳入地方政府突发事件应急管理，动员全民参与环境保护和监督等十条防控大气污染的硬措施。

专栏3-8 《重点区域大气污染防治“十二五”规划》

重点区域包括的城市群和城市有：京津冀、长三角、珠三角、辽宁中部、山东、武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸、山西中北部、陕西关中、甘宁、新疆乌鲁木齐等城市群；北京、天津、石家庄、唐山、保定、廊坊、上海、南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、泰州、杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、沈阳、济南、青岛、淄博、潍坊、日照、武汉、长沙、重庆、成都、福州、三明、太原、西安、咸阳、兰州、银川、乌鲁木齐等城市。

地位和排污态势：占全国14%的国土面积，集中了全国近48%的人口，是中国经济活动和污染排放高度集中的区域，产生了71%的经济总量，消费了52%的煤炭，排放了48%的二氧化硫、51%的氮氧化物、42%的烟粉尘和约50%的挥发性有机物。单位面积污染物排放强度是全国平均水平的2.9—3.6倍。据预测，到2015年重点区域GDP将增长50%以上，煤炭消费总量将增长30%以上，汽车（含低速汽车）保有量将增长50%。按照目前的污染控制力度，将新增二氧化硫、氮氧化物、工业烟粉尘、挥发性有机物排放量分别为160万吨、250万吨、100万吨和220万吨，分别相当于2010年排放量的15%、22%、17%和20%。

防治目标：到2015年，重点区域二氧化硫、氮氧化物、工业烟粉尘排放量分别下降12%、13%、10%，挥发性有机物污染防治工作全面展开；环境空气质量有所改善，可吸入颗粒物、二氧化硫、二氧化氮、细颗粒物年均浓度分别下降10%、10%、7%、5%，臭氧污染得到初步控制，酸雨污染有所减轻；京津冀、长三角、珠三角区域细颗粒物年均浓度下降6%。

二 中国大气环境质量标准的演进

（1）1987年中国第一次提出大气环境质量监测标准，并于2000年进行了修订。2012年中国进一步修订了环境质量标准，并由环境保护部公布了《环境空气质量标准》（GB3095-2012）。与新标准同步还颁布了《环境空气质量指数技术规定（试行）》（HJ633-2012）。

（2）修改后的环境空气质量标准与原来的环境空气质量标准比较，总体上将使中国空气质量监测与防控内容由只包括粗颗粒物向包括细颗粒物在内的总悬浮物转变，监控的技术手段由低级向完善转变，由不公布相关数据到公布相关数据转变。

第一，改空气质量污染指数（API）为“环境质量综合指数”。

空气污染指数（Air Pollution Index）表征空气污染程度的量纲为1的数值（见表3-5）。

空气质量指数是定量描述空气质量状况的无量纲指数。其数值越大、级别越高，说明空气污染状况越严重，对人体健康的危害也就越大（见表3-6）。

第二，调整了环境空气功能区分类，将三类区并入二类区。

第三，监测的污染物指标增多。在过去的二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物3项的基础上，增加了细颗粒物（PM2.5）、臭氧（O3）、一氧化碳（CO）3项。

第四，由只做当天12时至次日12时的空气质量评价，变为衡量小时空气质量和日空气质量。

第五，发布频次更高，由过去每天发布1次改为每小时发布1次。

第六，采用的标准更严，由过去只有5个级别，变为6个等级。

第七，增设了PM2.5平均浓度和臭氧8小时平均浓度限值。

第八，收紧了PM2.5等污染物浓度限值，提高了相应标准。

第九，收严了监测数据统计的有效性规定，将有效数据要求由原来的50%—75%提高至75%—90%。

第十，更新了二氧化硫、二氧化氮、臭氧、颗粒物等污染项目分析方法，增加了自动监测分析方法。

第十一，提出新标准分期实施时段。2012年在京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市，2013年在113个环境保护重点城市和环保模范城市，2015年在所有地级以上城市，2016年1月1日在全国实施新标准。

（3）对中国城市大气环境污染防控的评价。

第一，从美国、英国等发达国家治理城市大气污染的进程来看，至少都经历了30—50年的奋斗才收到明显成效。中国人口基数大，所遇到的问题复杂得多；城市日益突出的区域性复合型大气污染问题是长期累积形成的，其治理是一项复杂的系统工程，具有更大的困难性和艰巨性，需要经过长期艰苦不懈努力的过程才能见到成效。

第二，标准和法制建设。西方发达国家基本上都是从20世纪60—70年代，即这些国家已经完成工业化、城镇化和现代化任务之后才开始制定本国的空气质量保护法规（见表3-7），并采取防控措施。美国从1971年发布实施总悬浮物的标准，到1987年发布实施PM10的标准，到1997年发布PM2.5日均浓度为65微克的标准，再到2006年将这一标准收紧为35微克，共用了36年时间。而中国在工业化、城镇化、现代化的中期阶段就把城市空气污染的防治提上了重要议程，并制定了相应的法规。中国于1982年提出实施总悬浮颗粒物的标准，到1996年提出PM10的标准，到2012年提出PM2.5日均浓度75微克的标准，前后只用了31年时间。

第三，中国大气环境质量标准、监控的污染物种类等都随着国家经济社会发展和人民生活水平的提高，进行不断调整。除提高标准以外，污染监测类型也在逐步增加，监测数据的公布也在进一步完善之中。

（4）对于中国大气环境质量标准的评价。

第一，中国即使是新的空气质量标准也仍然是一个比较低的标准，只相当于国际低标准，如PM2.5的限值仅能与世界卫生组织第一阶段目标值接轨，低于欧盟、美国、澳大利亚等发达国家，也低于泰国、印度、孟加拉国等发展中国家（见表3-8、表3-9）。

第二，一个国家和地区执行的空气质量标准应与一个国家和地区经济社会发展水平相适应。例如，即使是现今美国、欧盟等发达国家实行的标准，也还处于高于世界卫生组织第一阶段的标准，而低于第二阶段标准的水平。因此，中国目前的空气质量标准与中国现阶段的经济社会发展水平是相适应的。

第三，对于中国空气质量标准还有另外一些观点。一是认为，美国在制定空气质量标准时，只单纯基于关于污染对健康影响的科学研究结论，而不考虑这些标准带来的经济成本。二是认为，中国包括空气质量在内的环保标准过低，只要求达到二级即可。这会带来如下弊端：首先是促使地方政府逃避处理公众健康问题的责任，继续盲目追求经济发展；其次是让现在一些空气质量尚处于一级的地方将污染行业向其转移；最后是让守法成本高，而违法成本低的恶性循环得以继续。中国排污企业因违法排污最高罚款金额为20万元。而在其他国家，排污者会以日为单位被处以罚款，累积起来数额巨大，没有上限。

三 中国城市大气环境保护和空气污染监测存在的主要问题

第一，管理模式滞后。现行城市环境管理模式仅从行政区划的角度考虑单个城市大气污染防治，城市政府对当地环境质量负责，采取的措施以改善当地环境质量为目标，各个城市“各自为战”，显然已经难以有效解决愈加严重的复合型、区域性的大气污染问题，亟待探索建立一套全新的区域城市群大气污染防治管理模式。

第二，污染控制对象相对单一。尚未建立围绕改善空气质量的多污染物综合控制体系。从污染控制因子来看，污染控制重点主要为二氧化硫和工业烟粉尘，而对细颗粒物和臭氧影响较大的氮氧化物和挥发性有机物控制薄弱。从污染控制范围来看，工作重点主要集中在工业大点源，对扬尘等面源污染和低速汽车等移动源污染的控制重视不够。

第三，环境监测、统计基础薄弱。环境空气质量监测指标不全，大多数城市没有开展臭氧、细颗粒物的监测。数据质量控制薄弱，无法全面反映大气污染状况。挥发性有机物、扬尘等未纳入环境统计管理体系，底数不清，难以满足环境管理的需要。大气环境监测所依赖的仍然是一个有限的污染测量体系。现在全国只有56个城市具备了对PM2.5或臭氧进行监测的条件。同时具备PM2.5和臭氧监测条件的城市仅有50个。

第四，法规标准体系不完善。现行的大气污染防治法律法规在城市大气污染防治、移动源污染控制等方面缺乏有效的措施要求，缺少挥发性有机物排放标准体系，城市扬尘综合管理制度不健全，车用燃油标准远远滞后于机动车排放标准。

第五，政策配套不够。现行的能源资源价格、税收和信贷政策等均未能真实反映污染排放的社会成本，缺乏相应的激励和约束机制促使企业肩负起治理污染主体的责任。

第六，投入不足，需求与供给之间尚有较大的缺口。例如，执行新的空气质量标准，需要建立健全污染测量和预测体系，调整优化环境空气质量监测点位，合理布局全国环境空气质量监测网络。仅“十二五”期间就要建设近1500个监测点，前期投入超过20亿元，每年新增费用超过1亿元。