政府和市场的关系：一个经济学说史的考察

张旭

一 政府和市场关系理论的现代发展

从1776年亚当·斯密出版《国富论》至20世纪20年代，强调市场作用和主张自由主义的思想占据主流地位。20世纪30年代危机导致了西方经济学说的重大转变，即占统治地位一百多年的斯密自由经济学说让位于凯恩斯的政府干预主义。新的经济理论以凯恩斯的政府干预主义为标志。

凯恩斯作为政府干预主义的代表，把国家看作是经济活动必不可少的一部分，而且国家也代表着一种积极的力量，这种力量能够被用于提高总体经济的绩效。凯恩斯反对自我调整的经济能够在较低的通货膨胀水平上实现充分就业的观点，其在1926年发表的《自由放任主义的终结》一文中，表达了放弃自由放任主义的原则。他认为自由放任主义建立在两种假设之上，一是不断改善的环境是由不可阻挡的自然选择产生的；另一个是存在着无限的供私人谋利的机会，其效验和必要性激励着人们去尽力而为。

相反，凯恩斯在《通论》中解释了经济为什么以及如何会长期保持在高水平的失业率上，提出了通过政府的干预扩大需求，从而促进经济增长和充分就业的理论观点。政府发挥着对经济进行微调（fine-tuning）的作用。

众所周知，在20世纪70～80年代，凯恩斯主义者有关国家经济职能的观点遭到了批判。公共选择和理性预期理论对凯恩斯有关政府政策制定的观点的根本假设进行了质疑，其代表人物分别为布坎南和卢卡斯，尤其是著名的“卢卡斯批评”对凯恩斯主义甚至是致命的。与此同时，表现不佳的总体经济使得经济学家们开始寻求理解宏观经济问题的新方法，并试图找到解决这些问题的方法。

后凯恩斯主义者对批评做出了回应，他们认为所有对凯恩斯主义理论进行批判的理论均存在一个重大的问题，那就是经济理论中的一个传统假设。凯恩斯尤其关注这个假设，这个假设认为个体经济行为人是理性的，而且他们拥有有关经济是如何运作的完全知识。而事实上，这些假定中的每一点都无法准确地描述真实世界。

除了理性假设存在一定程度的不足，更重要的是经济中存在的具有根本性的不确定性。不确定性的概念破坏了理性预期和公共选择学派的基础。“如果不确定性是经济环境的典型特征，那么和布坎南的观点相反，政策制定者将无法确定什么是符合他们自己利益的政策。……同样的，如果个体经济行为人面临着具有不确定性的未来，理性预期将不会使政策变得无效。”在面临不确定性时，后凯恩斯主义者认为人类行为是由习惯、制度、从众行为和“动物精神”驱动的。在某些情况下，我们完全无法预见到我们的行为将会引起何种结果，因为未来是不确定的。后凯恩斯主义者对经济分析中的决策采取了一种行为主义的态度，而不是遵循理性假设的指导。

新自由主义的兴起，除了我们在其他地方分析的经济理论方面的基础和20世纪70～80年代的经济事实之外，还有一个重要的出发点就是在20世纪资本主义经济体制和社会主义经济体制进行对抗时围绕经济计划展开的讨论取得的一些结论的影响。

在20世纪两次世界大战之间，对政府职能的强调达到了前所未有的高度，使得战后经济理论和政策实践领域，国家干预主义盛行。“发达资本主义国家的战后重建，亚洲和东欧社会主义国家的建立，以及许多发展中国家从殖民主义中解放出来，致使紧接战后的时期，世界上几乎所有国家都被迫并且愿意采取高度干预主义的立场”。两次世界大战之后，凯恩斯的追随者们对《通论》中的若干论点的理解和现实问题的看法发生了分歧，逐渐形成了两个对立的派别，一个是新古典综合派（Neoclassical Synthesis），另一个是新剑桥学派。而制度学派在发展过程中出现复杂的认识。奥利维尔·布兰查德认为：“与老的新古典经济不同的是，新古典综合派并不认为在自由放任的条件下充分就业就会出现。但是它却相信，通过适当地使用货币政策和财政政策，早期古典主义的真理就仍然会恢复它的理性。”

20世纪60年代后期发生的一系列事件导致资本主义黄金期经济管理的干预主义模式开始变得日益困难。在许多经济学家看来，对待政府的态度发生的显著变化，原因之一在于“支持干预主义政策的理论是不充分的”。一直流行到20世纪70年代的在第二次世界大战后形成的、支持政府干预的共识是存在问题的，因为它解释了市场失灵（因公共物品、外部性、不完全竞争、有限信息、短视等），忽视了政府失灵。在战后的共识中，人们通常假定政府只关注最大化社会福利，而且认为政府拥有它们意欲实现这个目标的全面信息。作为对政府干预的理论和实践的反应，很多经济学领域放弃了这种认识。

随着资本主义黄金期的不断展开，欧洲和北美的长期战后繁荣结束了，造成这种结束的现实原因是多方面的。随着大规模结构调整和经济增长速度的下降，分配冲突加剧，有关建立在统合主义讨价还价和凯恩斯主义宏观经济管理基础之上的福利国家的共识开始破碎，随之而产生的是对政府职能的理论共识的破灭。

20世纪70年代中期至80年代，新自由主义成为西方国家制定经济政策的依据，并取得一定的成效。以英国撒切尔夫人倡导的货币主义和美国里根总统信奉的供给学派为代表的新自由主义政策，使西方经济暂时摆脱了滞胀，并保持了一个较长时期的低速增长。同时，也形成了高财政赤字、高债务、高失业的恶果。20世纪90年代初西方经济陷入衰退，墨西哥金融危机和亚洲金融危机相继爆发，采纳“华盛顿共识”的苏东和拉美分别经历了倒退的十年和失去的十年，日本经历了爬行的十年。新自由主义的失败为凯恩斯主义的复出提供了条件。新凯恩斯主义继承了凯恩斯主义的国家干预传统，并在理论上有所突破，一度成为克林顿政府经济学的基础。新凯恩斯主义的贡献是对政府与市场的折中，认为在这个以市场为基础的经济中，政府扮演着有限但却关键的角色。要使经济强劲增长并持续改进，关键是要理解政府的适当作用。这一新观点包含关于政府的一种新概念，即政府既要认识到市场的效率又要看到市场的不完善性。政府有时可以使市场运行得更好，但政府很少能代替市场，政府有选择的、恰当的干预可以使市场的运行更为流利。

对20世纪发展现实的考察，对这一时期有关国家和市场关系理论研究的梳理，使人们认识到无论市场或政府都无法单独解决人类秩序问题。市场和政府都存在一定程度的缺陷，在社会和经济治理中，既存在市场失灵，也存在政府的局限（如图1所示）。

这种认识既为人们讨论国家和市场之间关系的平衡奠定了基础，也为人们积极寻找整体性的治理模式提供了契机。经济学家们承认：“无论是集权式的中央计划还是普遍的市场体制都不是人们正在寻求的提升自己福利的一般工具，真正重要的是国家干预和分权调整之间的适度的平衡。……在新凯恩斯主义者那里，国家权威的功能主要是矫正市场不完善。对制度主义者来说，政治秩序是经济激励的催化剂。从而，经济的整体绩效是由激励体系决定的。并不存在引导发展的效率的绝对标准和选择经济体制的绝对标准。”

从政策层面看，一般说来，在20世纪末21世纪初，美国经济顾问委员会（CEA:Council of Economic Advisers）在这个问题上的认识，成了一种大多数发达市场经济国家的政策制定者普遍赞同的一种观点：“政府的作用……不是通过公共支出去刺激经济活动，而在于通过一种更为微妙的方式，为个人和公司提供他们所需的使他们的努力得到更好的回报的工具……政府应当成为市场的补充而不是去取代市场和私人部门。这是政府经济战略的基本指导原则。”

二 政府和市场关系理论兴衰更替的基本总结

20世纪和21世纪的经济学围绕市场主导还是政府主导的争论旷日持久。纵观经济学各分支各流派的思想，都可以归结到自由放任、政府干预或折中这三种观点之中。

凯恩斯主义学派、后凯恩斯主义学派、制度学派、新制度学派、瑞典学派，在某种程度上承认资本主义生产方式存在缺陷和矛盾，认为市场机制已经失灵，只有借助国家积极调节社会经济过程，才能巩固资本主义生产方式。但它们并不是完全否认市场机制的作用，不同的分支对于政府和市场的关系也存在一定差异。奥地利学派、供给学派、芝加哥学派、伦敦学派、弗莱堡学派和公共选择学派，继续坚持资产阶级政治经济学的正统理论，把资本主义看作能够自行调节的最理想的制度，主张自由经营，否定国家干预经济。新古典综合派对政府和市场的关系的观点总体上介于两者之间，他们不认为市场是完美的，通过看不见的手就可以将整个经济的运行处理得完美无缺，也不认为经济的发展和运行需要政府全面的干预，而主张政府有所为，同时有所不为。

在各个时期，不同的国家，不同的思想占据统治地位。各学派对政府和市场关系的观点如表1所示。

在主张国家干预与主张自由放任的经济思想的交替轮回中，上述勾勒仅仅是极其简单粗糙的几次换位的轮廓。事实上，每一次国家干预主义或自由放任主义的交替反复，并不是简单的轮回往复，而是一个升华和发展过程，都是相互借鉴、取长补短的过程。

可以说，如今的发达国家主要以市场机制为基础，并且在不同程度上重视国家干预的作用，国家干预主义和市场自由主义日益融合。各学派之间的区别，不是“是市场还是政府”的问题，而是“政府在多大程度上发挥其职能”的问题。正如刘易斯所说：“聪明人不会去争辩取得经济进展是由于政府进行活动的缘故还是个人发挥主动性的缘故；他们知道，这是由于两个方面的缘故，他们只是想提出这样的问题：两者作出什么样的贡献才是适当的贡献。”上述的总结也可以看出这种趋势。

在诸多流派里面，主张政府和市场折中的逐渐占主流。经济学家都认识到如果没有政府的积极推动，没有一个国家能够在经济上取得进展；政府干预过多也会导致政府低效率，政府做的过多或过少都有可能导致政府失败。那么，面临的问题不是政府是否应当干预的问题，而是应当如何干预的问题；市场与政府究竟应当如何去“分工”，政府应当如何发挥自身的“比较优势”，才能有益于社会福利增进的问题。这方面的最佳例证是弗莱堡学派即德国新自由主义的德国实施的现行政策。社会市场经济主张将市场经济与社会指导有机结合，将自由的市场力量与政府干预相融合去实现社会目标。以新古典综合派理论为指导的克林顿政府积极推行国家干预的政策，但其并不是凯恩斯主义的完全回归，而是介于政府干预和自由主义之间的“第三条道路”。这对于我们今天探讨政府和市场的关系问题及其付诸实践具有启发意义。