第一节 研究对象界定

明确研究对象是全部研究的逻辑起点，界定研究对象既要准确揭示对象的内涵与特征，还要完整阐述研究对象的意义与作用。

一 公共服务标准化的内涵与特征

1．服务标准化

学界已明确，“标准”包含四个方面的含义：制定标准的对象是重复性的事物或概念，标准产生的客观基础是“科学、技术和经验的综合成果”，标准在制定过程中要经有关方面“协商一致”，标准的本质特征是统一的规定。标准化就是围绕标准所展开的一系列活动，以便达到标准化的状态。根据GB/T 20000.1－2002中的定义，标准化是为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动。从标准的定义可以推出，服务标准化是通过对服务标准的制定和实施，以及对标准化原则和方法的运用，以达到服务质量目标化、服务方法规范化和服务过程程序化，从而获得优质服务的过程。

自1996年国际标准化组织（ISO）提出“服务标准化”口号以来，服务标准化即受到各成员国尤其是西方发达国家的重视，各国都不同程度地开展了推进服务标准化的工作，服务标准化已成为标准化进程中一个新兴的标准化领域。自起步以后，其受到我国各界的高度重视，研究的视角和深度也在不断拓宽变深。根据国际标准《服务标准制定考虑消费者需求的建议》（ISO/IEC Guide 76: 2008）中的界定，“服务”是指供方和顾客接触面上至少需要完成一项活动，其结果通常是无形的。服务的目的是满足顾客的需求，服务的条件是必须与顾客接触，服务的实质是一项活动，是产生于人、机器、设备与顾客之间互动关系的有机联系，并由此形成一定的活动过程。所谓服务标准是规定服务应满足的要求以确保其适用性的标准。

从服务标准化范围和内容的国际层面的界定来看，国际标准化组织消费者政策委员会（ISO/COPOLCO）开发的ISO/IEC 76号指南，即《服务标准制定考虑消费者需求的建议》，给出了制定服务标准时通常应考虑的要素及其规范主题。我国GB/T 15624.1－2003《服务标准化工作指南 第1部分：总则》将服务标准化的范围概括为六个方面: ①批发、零售和住宿、餐饮服务；②交通运输、邮政和仓储服务；③金融和房地产服务；④商务、专业技术和科学研究服务；⑤旅游、文化、娱乐和体育服务；⑥社会公共服务和其他服务。社会公共服务包括：政府行政管理服务，城市建设服务、卫生、社会保障和社会福利服务，康复工程服务，教育服务，居民社区服务，图书馆服务等；其他服务包括国际组织服务等。我们可以以此作为建立公共服务标准体系的依据。

同时，GB/T 15624.1－2003还对服务标准化的内容进行了概括，分别对服务基础标准、服务管理标准、服务质量标准、服务资质标准、服务设施标准、服务安全卫生标准、服务环境保护标准、保护消费者权益标准等八种类型进一步展开，介绍了该类服务标准通常所包含的内容。GB/T 15624.1－2003第六章规定了服务标准的类型，一般可分为服务基础标准，服务管理标准，服务质量标准，服务资质标准，服务设施标准，服务安全、卫生标准，服务环境保护标准和保护消费者权益的标准。

2．公共服务标准化

公共服务标准涉及与公众生活密切相关的公共服务领域，也涉及政府自身行为规范的管理。一般认为，公共服务标准化是指政府在为公众提供公共服务和公共产品的实践中，对于重复性的行为、技术和产品制定具体的操作和管理标准，并通过各级标准化行政主管部门批准和颁布，进而在实践中实施和推广，以求不断满足公众的公共需求，取得最佳社会效益的过程。需要强调的是，这里所说的“公共服务”是一个广义的概念，凡是通过政府部门提供产品和服务的实践都可以纳入公共服务标准化的范围，而不是狭义上的政府公共服务职能。例如，政府部门的审批服务，虽然属于政府市场监管职能，但也是可以进行公共服务标准化的公共服务行为。

有学者认为，从范围上讲，公共服务标准化的重点内容有基本公共服务的标准化、政府公共服务管理体制的标准化和政府绩效管理体制的标准化。公共服务标准化具有动态性、差异性、多样性、统一性、经济性和程序性的特征。

3．公共服务标准化的特征

第一，动态性。公共服务标准是对社会实际问题的回应。随着社会发展、科技进步，标准化需要不断向深度和广度发展，不适用的标准体系需要不断修订、完善和提高。政府公共服务标准化不是一劳永逸的工程，而是持续改进、螺旋式上升的动态发展过程，是通过制定、发布和实施等环节的循环，不断完善，不断提高政府公共服务水平和绩效的过程。

第二，差异性和多样性。公共服务标准化不同于工业标准化，它呈现多种形式。由于社会经济发展水平的差异和掌握资源状况的不同，政府公共服务标准化会在国家和地区之间呈现出地理性差异。政府公共服务标准不再是单一的技术指标形式，而是形成了一个由定量指标和定性描述综合表达的体系。

第三，统一性。同一公共服务事项或类别会存在由不同层级政府、不同政府部门交叉管理的问题。通过制定统一的技术标准、管理标准和服务标准，可以实现公共服务提供流程的规范化，明晰部门之间职能的界限，促进各部门之间的有机衔接，实现无缝管理，提升政府公共服务的效能和公众满意度。将某部门单一的标准与其他标准相联系，可以构建统一的政府公共服务标准体系。统一的公共服务标准也有利于对各个政府部门公共服务状况的比较和监控，并为科学的绩效评估提供依据。

第四，经济性。现代标准化不仅重视标准化的经济效益，也开始重视标准化的社会效益，这突出体现在公共服务标准化方面。政府在为公众提供公共服务的过程中制定和实施标准只是一种手段，其效果应该以是否满足公众公共需求和取得最佳的社会效益作为评判标准，而不是为了管理方便或取得政绩而去寻找操作中的最佳秩序。

第五，程序性。公共服务标准的制定、发布、实施和监督等各个环节都需要遵循一定程序。

二 公共服务标准化机制创新

1．机制创新的内涵

政府创新“就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革”。政府只有创新，才能改变行政体制的被动性和僵化性，增强自身的灵活性和适应性，才能适应企业创新和区域创新的要求，发挥自身在各种创新领域和各种创新活动中的积极作用，保证国家创新的顺利进行。地方政府公共服务创新是政府创新的重要组成部分。公共服务创新是在实现建设公共服务型政府这一目标的过程中，政府通过树立民本和服务理念、转变职能、改进服务方式等措施而坚持的创新方向和价值目标；也就是指公共部门转变观念，优化组织结构，在公共服务过程中提高公共服务质量，满足公众更新的、更高的需求。公共服务创新既是一种使公共组织获得公众满意度的方法，也是一种在社会现有资源中发现新的价值创造的协同作用的方式。公共服务创新需要政治系统的倡议、资源支持、每个人的责任感，更重要的是组织内外部学习，创新源于对资源的重新整合。

“机制”的概念最初是19世纪的一些生物学家在生物学分析中率先运用的，原指机器的构造和工作原理，或有机体的内在工作方式，包括其构造、功能和相互关系。可以看出，机制既不是单纯指涉及对象的静态结构，也不是单纯指涉及对象的动态运行，而是把这两个方面结合起来，是各个要素在运行过程中的相互关系以及从中体现出的一般规律。“机制”一词现在泛指事物的各个组成部分之间的相互联系、互为因果的联结，以及整个系统与环境之间的相互关系及其体现的规律，从而为社会管理提供新的理论视角和方法。将“机制”这一高度整合的概念导入公共服务标准化，就是要从方法、技术、工具的视角对公共服务标准化体系即整个标准系统进行动态的整体考察，既要考察公共服务标准化管理系统的各个组成要素，又要考察多个阶段和环节构成的动态行为过程，以及公共服务标准化体系与政府内外部环境之间的交互作用。

机制创新包括公共服务提供系统的重新设计和公共服务供给方式的重大变化，其直接价值取向是创设一种新的治理文化。公共服务标准化机制创新就是要寻求标准系统各个要素的重新组合，使公共服务标准体系的各个组成部分或者各种标准要素能有效耦合，运行同向，信息传递通畅，实现标准化管理的高效化。本研究认为，公共服务标准化机制创新主要涉及公共部门的制度因素、组织因素、实施机制、标准内容的制定和运行、创新效果等基本要素。要实现公共服务标准化管理机制创新，就必须分析政府公共服务标准化体系各个要素、各个要素之间、要素与整体之间，以及系统与环境之间的交互作用中所体现的规律，因为正是标准化体系的组成要素各自从不同角度影响管理机制的形成和有效运行，并进一步影响到整个地方政府公共服务标准化体系的运行效率。

2．地方政府创新理论

近些年来，国内学者对地方政府创新内涵的认识和研究日趋成熟，并随着国内外地方政府创新的实践不断得到深化。地方政府创新研究主要涉及地方政府创新行为、创新层次、创新模式以及地方政府创新技术手段等方面。

（1）地方政府创新行为。在政府创新的界定方面，存在两个错误的认知：一种是片面强调创新的独创性，认为政府创新必须是一种创造。事实上，创造是形成新事物，创新则是把新事物投入使用。创新既包括可以创造新事物供自己使用，也包括能够成功地采用新的目标、程序、政策。创新是一个过程，通过这个过程新的思想、产品和操作方法被创造和发展，它对采用它的个体而言是新颖的，而非创新本身是新颖的。劳伦斯·莫尔将创新定义为成功引进对某种情形来说是新的手段或目的。这种错误认识也曾出现对公共服务标准化是不是一种创新的判断中，认为公共服务标准化使用企业管理的工具，并不是公共部门自己的创造，或者认为某地公共部门学习其他公共部门的标准化工作只是简单的重复和拷贝。沃克尔（Jack L. Walker）认为，一个项目或政策，只要相对于采用该项目或政策的主题来说是新的，那么就是创新。不管此执行程序是否过时或在别的地区已经执行。只要这些观念或时间对于所实施的主体来说是一种新的理念即为创新。考虑到我国的地区发展差异，这个定义比较符合我国目前的公共服务标准化创新实践。相对于东部一些地方政府的公共服务标准化的首创实践，西部地区的标准化实践更多的是一种跟进式的创新。另一种错误认知是以私人部门创新的标准来要求政府创新以提高政府效率、降低政府成本。需要明确的是，现代政府的首要任务是提供高质量的公共服务而不是片面追求管理效益、经济效益最大化。在创新模型的构建中，节约成本和提高公共服务质量这两个影响因素对于创新绩效的贡献作用一定是有先后顺序的。

纽曼（Janet Newman）等学者更多地强调了创新执行，将创新定义为间断的、渐进的改变，但对于某些地区而言，此改变是全新的，且此种改变已经得到了执行，并不只是渴望或计划中的想法。创新不仅是一种新思想，也是一种新实践。创新是一个不能自我产生或自我持续的过程。更确切地说，组织的创新需要优秀的领导力来塑造组织能力以培养组织的创新实验意识并且能够容忍和接受失败。因此，如果想实现公共服务标准化的持续有效的创新效果，该研究内容必须涵盖创新的产生条件或约束条件，即不断改善组织体制和运行机制。

结合我国公共服务标准化的实践，地方政府公共服务创新可以是对现有服务的细微改变（例如具体公共服务事项的内容和流程规范化），也可以是系统的巨大转变，即组织整体架构或权力关系的重新设计和组织文化的转变，如国内各省市的“一站式”政务服务中心对于传统“条块分割”的行政管理体制及行政权力结构模式的突破。因此，公共服务标准化的创新应当是一项新的程序，创造性地使用组织资源，以及创新设计组织整体结构。然而，在很多成功的创新实践中，创新并不是作为制度设计所激励的结果或为了满足公民的需求或管理机构适应战略执行的结果而出现的。相反，实践中的创新经常是暂时性的、临时的、非正式的对环境局部性的适应。因此，地方政府公共服务创新可以定义为地方政府为适应组织内外环境变化和挑战，积极调动一切力量，对尚未完善的治理模式和方法进行创造或改进，向社会公众提供优质的公共产品和服务。

（2）地方政府创新层次。地方政府创新层次指的是地方政府创新在纵向和横向上的关系。学者们主要关注于中央政府—地方政府的纵向关系对地方政府创新影响的研究以及地方政府创新本身涉及的层次研究。例如，创新标准化战略就可以从纵向方面被划分为国家、地方以及行业、部门不同的层次。在分析我国地方政府公共服务标准化机制创新的约束因素时，除了需要分析政府间的纵向关系影响以外，还要考虑地方政府自身的性质和能力。在美国超过半数的创新是自下而上的创新，这与我国多数地方政府公共服务标准化的实践形成了鲜明的对比。特奥菲洛维奇（Teofilovic）提出，官僚政治的行政、对风险的厌恶、领导能力弱以及缺乏战略眼光是阻碍政府创新以及公共服务现代化的主要因素。这些影响因素为公共服务标准机制体制创新以及标准的可执行评估体系的指标设计提供了可供参考的思路。关于地方政府创新本身的层次的研究，加西亚（Garcia）将组织创新划分为基本创新层次、操作创新层次以及转换创新层次，这符合我国公共服务标准体系关于通用标准、管理标准以及工作标准的划分。此外，公共服务标准化建设也吻合了沃克尔对创新类型的划分，即产品创新、过程创新和辅助创新。公共服务标准化实践既产生了新的服务，又将既有的产品和服务提供给新的使用者；标准化活动再造了公共部门的工作流程，间接地影响了公众对公共服务的消费，从技术和组织两个方面实现了创新；而且，公共服务标准化的辅助创新也体现在它的创新不是孤立实现的，是与组织环境的联合创新，它的成功实施依赖于组织自身之外的控制因素，如配套服务的提供者、服务的使用者等。

（3）地方政府创新模式。鲍里斯（Borins）基于对多达271个美国政府创新奖和33个加拿大管理创新奖的深入分析，从以下角度比较了美国和加拿大的公共管理创新实践，即创新特征；创新起源；创新是组织计划还是探索的结果；创新障碍以及如何克服；创新结果；创新扩散六个方面。虽然两国的政治体制不同，但在创新模式方面却是相似的。这也说明我国各地不同的公共服务标准化机制创新模式也存在向不同地区和部门扩散的可能。

（4）地方政府创新技术手段。当代政府面临着一个全新的技术环境，从而给政府公共治理带来许多机遇和挑战。这些机遇和挑战要求地方政府及时改变传统行政模式，改进工作的技术和手段，不断更新公共服务的种类和提升公共服务质量。公共服务标准化活动的开展就极大地依赖了当代信息技术的成果。可以说，其创新的手段不但涉及技术手段创新，更包含了政府的政策创新和制度创新等方面。研究表明，电子政务的便利性使用、适应性和可信性是公众接受电子政务的重要影响因素。但是，地方政府的创新实践如果单纯依靠技术手段的创新而缺乏组织结构的重塑以及治理能力的提高，该创新并不能真正提高公民的满意度。因此，公共服务标准化实践作为应对新挑战的一种公共服务治理工具应运而生。它包含了系统的、协调的、可操作的标准体系，强调过程管理、技术手段和持续改善。它借助电子政府等技术手段的创新，进一步改革政府内部组织结构和职能机构，提高工作能力，提高公众对政府的满意度。

三 公共服务标准化机制创新的研究意义

公共服务标准化是政府公共服务创新的新成果，它通过标准化的操作和标准化指导性文件的制定，规范政府社会管理和公共服务行为，有效提升服务的质量和水平，是政府应对公共需求快速增长与公共服务供给不足的矛盾的有效方法。

1．推进服务型政府建设

本研究可以在操作层面推进服务型政府建设的深入发展，加强建设服务型政府的工具理性作用，凸显服务型政府的应用特征。

（1）有助于更好地满足公共服务需求，更好地体现以人为本的思想。公共服务不仅要从供给方和公共服务的提供机制方面，研究提供方式、提供内容等，更要从公共服务的需求方，扩大服务对象的了解机制，增强服务对象的满意程度。公共服务标准化建设过程实际上就是通过透明阳光政府的建设过程，通过理清政府各个层次的部门、岗位权力责任，梳理公共服务流程，建立各种规范化的标准依据，实现政府行为的标准化操作。通过标准化建设，公众可以熟悉政府的公共服务职责和行为，明确自身的参与渠道和投诉途径，实现政府服务对公众的开放和透明。公共服务标准化建设是一个持续的绩效改进过程，其目标是提高政府的执行力和公信力、实现人民满意的服务型政府建设，即政府提供的公共产品和公共服务能不断地满足人民群众日益增长的需求。通过本研究，有助于解决日益增长的社会公共服务需求与政府管理手段和提供服务相对滞后的矛盾。通过公共服务标准化，能够树立政府管理的形象，让公民了解政府到底做了什么工作，赢得公众认可，从而提高公众满意度，有利于社会和谐。通过本研究，有助于加强政府自身能力建设，通过阳光透明的操作，促进政府的廉政建设。

（2）有助于更好地提升公共服务质量。公共服务标准化建设是一项以技术、工具、方法作为特征的机制创新。公共服务标准化把粗放式管理引导到精细式管理，在总体设计、信息收集、组织实施方面强调精细化管理，强调集约化管理，提高政府资源的利用效率，要求服务质量优等化、服务方法规范化、服务过程程序化、服务手段现代化。公共服务标准化建设通过设立目标，确定政府职责，规范工作流程，减少了长官意志的随意性，增加了科学发展的规律性，应用性较高，可操作性较大，降低了政府管理的工作成本，提高了政府的工作效率。

（3）有助于更好地体现公共服务精神。从标准化到服务标准化，再到公共服务标准化，这是一个发展，也是一个突破。政府管理与企业管理相互联系又相互区别，政府在改革创新的过程中，引入工商管理的理念、方法和技术，提升了政府管理效率，但是，政府的公共责任、公平正义等公共精神如何体现，这是一个理论问题，也是一个实践难题。通过本研究，可以有机地整合实践中已有的ISO9000质量管理、标杆管理等工具，着力梳理公共服务标准化中的公共性特征，探索公共服务的标准制定过程和制定规则，从以往的借鉴企业经验到体现公共精神，从以往的贯标到制定标准，从被动地跟随潮流到主动地引领潮流。

（4）有助于推进公共服务体制和机制创新。推进公共服务创新是当今世界各国政府面临的共同课题。如何适应这种趋势，为公众提供更公正、更便捷、更有质量的公共服务，是当今世界各国亟须解决的问题。推进公共服务机制体制创新，是适应公众需求不断增长的必然要求，是提高政府公共服务质量和水平的迫切要求。目前，我国正处于经济转轨和社会转轨的关键时期，公共服务与公众需求之间的不平衡问题已经成为制约经济发展和社会进步的一个重要因素。尤其是近年来，社会经济变化迅速，政府管理相对滞后，危机的发生更是频繁。除灾难、事故、群体性事件等重大突发性危机外，重大腐败案件调查、重大决策失误、经济发展停滞、地方性事件引起全国关注等也成为地方政府经常面临的危机。为了解决社会经济发展严重失衡的问题，为了塑造积极正面的政府形象，我国政府必须加强服务型政府建设，提高公共服务水平，关键是推进公共服务的体制和机制创新，其中的重要工作是政府管理手段的创新。政府管理方式的创新，特别是市场化工具、工商管理技术和社会化手段在政府的引入，是21世纪政府管理的基本趋势。公共服务标准化本质上是一种关注公共服务的工具、技术和方法的机制管理，关注价值实现与制度运行的结果，并表现为在解决公共服务提供方式问题时应用的具体工具、技术和方法所构成的体系。公共服务标准化在设计时整合了战略管理、风险管理、政府流程再造、绩效评估等新兴的政府工具，寻求从公共服务的质量、数量、流程、失效等方面的改进来达到公共管理的目标。公共服务标准化作为工具，具有可复制、可移植、可推广的特性，可以成为某个部门、某项具体公共服务的一般性标准和行为规范。因此，公共服务标准化作为有效的政府工具，对于促使我国政府管理方式以及管理方法、技术与手段的创新，对于推动我国行政体制改革，提高政府管理的绩效具有重要的现实意义。

（5）有利于实现基本公共服务均等化。在基本公共服务领域，政府公共服务标准化建设的目标就是确定法定的基本公共服务的范围和领域，明确一定时期内基本公共服务达到的标准，实现基本公共服务的均等化。基本公共服务的范围和标准要经过充分的调研论证，符合公民的需求和我国经济社会发展的现状，同时还要达成广泛的社会共识。基本公共服务标准的制定要充分考虑不同地区公共服务供给现状，在涉及公民基本权利的领域要尽量制定全国统一的公共服务标准。同时，在公共服务标准化建设过程中，政府还要明确基本公共服务标准实现的规划和不同时期的目标，建立相应的支持体系，从而确保基本公共服务标准由政府的口号和政策真正转化为政府的行动，保障基本公共服务供给的持续性；通过基本公共服务标准的制定和实施，确保公民基本需求的公平满足，真正实现基本公共服务的均等化。

2．丰富我国标准化研究的主题

标准化作为科学管理的有效手段，是人类社会实践的产物，是社会发展到一定阶段的必然结果。标准化经历了古代标准化、近代标准化到现代标准化的发展历史。现代标准化的发展极大地丰富了标准化的领域和内容。标准化研究曾经是工业领域的专业，但随着各类管理实践中越来越多地使用标准化的理论和方法，服务标准化也成了标准化研究的重要分支。标准化建设也和其他一切科学活动一样，需要一定的条件支持，需要遵循特定的规律。有成效的标准化建设必须把握时机，充分利用资源。公共服务标准化的研究就为现代标准化研究开辟了一个新的领域，相关成果将对丰富标准化理论研究成果，特别是对当前在我国仍旧为弱项的服务标准理论研究的发展发挥一定的作用。

3．帮助解决公共服务标准化实践的“创新”问题

新公共管理的理论和实践极大地促进了公共服务标准化的发展，其强调将企业生产管理的科学方法引入公共服务领域，其中重要的一点就是通过标准化的手段提升服务的品质。在新公共管理运动浪潮的冲击下，西方政府逐渐在公共服务中引入全面质量管理（TQM）、标杆管理（Benchmarking）、平衡计分卡（BSC）等工商管理技术，并积极探索公共管理服务标准化的可行路径。

虽然相比于西方发达国家，我国对公共服务标准化的研究相对滞后，但我国学者也逐渐意识到公共服务标准化研究的重要性，一方面在积极吸收国外的研究成果，另一方面也正在积极对公共服务标准化在我国的应用进行探索性的研究。公共服务标准化在中国的发展呈现出实践先行、理论不足的明显特点。

学界对公共服务标准化的研究起步相对较晚，目前的研究大都集中在一般性介绍，缺乏全面深入的研究，至于标准体系、实施机制以及具体的实施策略方面的研究就更加缺乏。标准化研究落后的深层次原因是标准化模式、运行机制、管理机制、管理法律法规体系不完善，以及相应的基础研究不足。科学研究的不到位，大都表现在我国标准化实践中普遍存在科学性不足的问题：标出多门，一标多定；标准立项不能很好地反映社会需求；标准立项、制修订过程不透明；标准化信息管理和交流效率低；支持标准体系建设的基础能力不足等。同时，公共服务标准化专业人才的缺失也严重制约了公共服务标准化的理论研究。

相对于理论研究的不足和滞后，我国许多地方政府已经先一步引入标准化的技术和方法，并在实践中取得了积极的效果。其中，标杆管理、全面质量管理和ISO质量管理体系等思想和技术先后被引入地方政府的公共服务改革中。我们有必要对这些实践经验进行梳理和总结，这将有利于促进我国公共服务标准化的理论研究，也可以避免对西方标准化管理的全盘照搬引发的水土不服的问题。

目前，公共服务标准化还处于起步阶段，但也遭遇到了“创新”的难题。在政府创新的实践中，很有可能出现这样一种情形：一种“创新”产品或工具推出后，各级各地政府蜂拥而上，一阵热潮过后，原有的活动逐渐偃旗息鼓，“创新”产品或工具变成了政府某段时期政绩的展示。目前，我国政府公共服务标准化实践正处于发展阶段，需要我们思考的问题是：标准化能否适应公共部门，能不能带来我们预期的效果，标准化实践究竟是不是一种“创新”？如果它是创新，它包含哪些要素？要素之间是何种相互关系？这种创新如何验证？

因此，本研究旨在积极回应公共管理和公共服务标准化实践发展的现实需要，拟构建公共服务标准化机制创新模型，理清其内涵、体系，通过多角度的理论与实践的比较与借鉴，对公共服务标准化实现创新绩效的管理体制和运行机制创新等方面进行探索性研究，深入探讨以下问题：公共服务标准化如何有助于持续改进和提升公共服务质量？作为一种新兴的政府治理工具，服务标准化和以往的政府治理工具有何不同？它的适用条件是什么？它的兴起属于昙花一现的改革热情还是在我国政府创新的现实土壤成功植入并持续发展？