第三节 从规范化到公共服务标准化

规范化与标准化既相互联系又相互区别，公共服务标准化是规范化建设发展的必然和升华。

一 公共服务视角下的规范化建设

我国公共服务领域中的规范化建设是标准化理念在我国的一个初级阶段的应用，规范化建设是标准化在我国现阶段的一种初级尝试。

1．规范化的内涵分析

一般意义上对于规范化的理解主要是从政府行政行为的合法合理性、稳定性、制度化等方面对其进行考量的。诚然，政府行政行为的规范化是地方政府开展规范化建设追求的目标，但是规范化建设的内涵又远远超出了政府行为规范化的范畴。规范化建设是在我国公共服务创新的大背景下产生的，在我国政府的公共服务领域有着其特定的内涵。

（1）必须将规范化建设与法律意义上的规范化概念相区分。法律意义上的规范是指属于法律范畴的或者其他带有强制执行力的一系列规范性文件，即强制性规范。强制性规范是执行力最高的规范，其适用范围也最广，如国家法律。法律意义上所指的规范化是使个体的行为符合强制性规范的要求。我国公共服务领域中的规范化建设所依据之规范既包括强制性规范，又包括普通规范和倡导性规范，而且以后者为主导，主要体现政府行政行为的一种价值追求和取向。在实践中，我国政府的规范化建设强调在公共服务过程中的程序化、过程化、制度化，旨在提高服务效率和质量。

（2）需要明确规范化建设与全面质量管理的关系。全面质量管理自20世纪60年代被提出之后已经在企业和政府部门得到了很好的运用。作为一种有效的管理模式、管理方法和管理工具，全面质量管理是一种由顾客的需要和期望驱动的管理哲学，是一种以质量为中心，以全员参与为基础，追求工作流程的持续改进，以顾客满意为目标的管理模式和管理方法。政府全面质量管理，就是将全面质量管理的基本理念、工作原则、运筹方式运用于行政管理之中以达到政府部门工作的全面、优质、高效，从而为公众提供高质量的公共产品和公共服务。我国公共服务领域的规范化建设，就是政府部门制定严格的工作标准和程序，使政府的每一项活动都有章可循、有规可依，尽量消除行政活动过程中的随意性和人为性。可见，全面质量管理可以看做规范化建设实践的理论参考和依据，政府活动的规范化符合政府全面质量管理所注重的程序化过程控制，全面质量管理的管理理念和方法是政府规范化建设的可选工具和手段。

（3）必须将规范化建设与精细化管理相区分。精细化管理自20世纪50年代产生以来，通过标准化与信息化手段相结合，已经延伸到了城市管理、公共服务等领域。精细化管理是一种理念，一种精益求精的文化。它是社会分工发展，以及服务质量提升对现代管理的必然要求，是在规范化管理的基础上将其引向深入的基本思想和管理模式，是一种以最大限度地减少管理所占用的资源和降低管理成本为主要目标的管理方式，其灵魂是科学与效率。可见，规范化和精细化在目的上是一致的，只是规范化建设和精细化管理处于管理变革的不同阶段。规范化建设是落实精细化理念、实现精细化管理的重要手段，精细化是规范化建设所追求的目标和良性运作结果。

综上所述，基于公共服务的研究视角，本书所指的“规范化建设”是一个特指概念，它不同于法律意义上的“规范化”概念，而主要是从实践的概念加以界定，指各级地方政府在提供公共服务的过程中为了规范政府行政行为、提高公共服务水平和效率而开展的一系列实践探索的总和，它是对我国公共服务领域中地方政府实践的一种综合性表述，在具体表现形式上，有制度建设、机制完善、加强人员管理、统一外部环境等。

2．规范化建设的发展

规范化建设是随着我国政府行政体制改革的不断深化，并且伴随着服务型政府理念的提出而兴起的。在服务型政府建立之初，规范化很好地契合了服务型政府的理念，对于改善公共服务的质量、提高公共服务的效率具有很大的作用。规范化建设主要是各地政府基于自己的实际需要而开展的，总体上来讲呈现分散性、自发性特点。所以，其整个发展过程并没有一个明确的阶段划分。

从时间进程说，规范化建设最早在成都市兴起。成都市从2000年的行政审批制度改革着手，到2001年的投资体制改革和机构改革跟进，再到2002年在市工商局、公安局、市政公用局开始进行规范化服务型政府试点工作，最后从2003年10月起在市级机关和各区（县）全面推行。成都市虽然是第一个开始规范化建设的地方，但是其整个规范化建设过程是比较系统、连续的，而且由市级政府推动，实行起来阻力也较小，加上还有相关的理论指导，成都市的规范化建设成就还是比较显著的。但是需要说明的是，在成都市规范化建设的后期，规范化服务型政府建设已经远远超出了规范化的范畴，而可看成公共服务标准化建设在我国政府部门的早期实践。所以，严格来讲，成都市规范化服务型政府建设虽然以规范化建设起步，但实际上是对我国公共服务标准化建设的一个初探。随后，全国很多其他地方政府特别是基层政府也根据自身需要在公共服务领域开展了规范化建设。

从实施范围看，成都市最开始也主要是在工商局、公安局、市政公用局部门进行试点，后来才全面展开。就全国来讲，规范化建设的领域扩散也经历了一个从点到面的过程，总体来说主要集中在社区管理、公安局、工商局、财政局、基层司法所、行政执法、劳动保障所和税务局等部门，如，广东湛江市、安徽池州市和河南商城市开展的乡镇财政所规范化建设、山东荣成市教育局规范化建设、江苏公安执法规范化建设、北京怀柔区社区服务规范化建设、广西开展的司法所规范化建设等。

3．规范化建设的内容

对于不同的政府部门或机构，在不同的时机，为了不同的目的，规范化建设的内容可能差异很大。从各地规范化建设的一般内容来看，我国公共服务领域政府规范化建设主要表现在如下几个方面。

（1）组织建设和基础设施完善。规范化建设初始，大部分地方政府都会先设立一个专门的规范化建设领导小组来专门指导相关工作的开展，虽然名字可能不完全一样，但是组织性质基本相同；另一个层面是公共基础设施的完善，包括服务单位的外观形象建设，办公、生活用房面积、规格的统一，办公信息化设备的统一配备等。这主要是一种硬件的规范。例如，广东省湛江市在基层财政所规范化建设过程中，要求各个乡镇财政所办公面积不能低于350平方米，合理划出服务大厅，按照体现公共服务和政务公开的原则，合理配备办公用房和现代办公设备，设立满足财政所基本职能需要的办公室、档案室、会议室、接待室、便民服务室等功能区域，设立规范的信息公示栏和宣传栏。内蒙古在开展执法规范化建设的过程中，加大硬件设备的投入和保障，在各执法单位的重点部位安装监控装置，一线民警执法记录仪配备率达100%。

（2）职能分析和科学设岗。业务职能分析是规范化建设的基础，也是很多基层地方政府规范化建设的重要内容。通过职能业务分析，可以发现相关关联的岗位、机构甚至部门之间职能中的空缺、交叉、重叠甚至矛盾之处，以及时做出调整，以便完整、准确、切实地履行好职能，做到既不越位，也不缺位和错位。通过以职责定岗位，以岗位定人员，实现人员和职位的科学化配置，强化队伍建设，以增强公共服务人员的服务意识、责任意识、效率意识。杭州市萧山区在规范化建设过程中重点抓“六个规范”，其中之一便是规范队伍设置。安徽省池州市不断改进和规范乡镇财政管理，首先是明确乡镇财政职能。2009年出台《市乡镇财政预算管理暂行办法》，进一步重申乡镇财政在乡镇级财政预算中的职责，乡镇财政预算编制、预算执行和财政监督职能得到加强。

（3）业务流程优化和重组。流程缩减和优化是规范化建设中最基本也最凸显的内容。其直接目标是建立管理工作规范，实现业务管理从隐性到显性、从经验状态到规范化描述的转变，基本价值追求是实现业务每一环节的有效衔接，以实现整个业务流程的最高效率，并降低各方成本。业务流程的优化，首先必须将具体的工作分解成若干的业务流程，明确各个流程阶段和节点上的职责和任务；其次是对重点工作环节的内容、方式方法、职责和质量标准（如完成任务的时间进度要求）等进行分析和优化；最后是系统的整体性研究，主要是通过所有业务工作规范的对接，检查有关机构、岗位在业务承担及职责方面是否有缺口和重叠、交叉和相互矛盾之处，在共同参与完成的任务中各方的任务分工、职责权限是否明确、协调，是否实现了系统整体优化。在实际操作中，简化行政程序，特别是对于行政审批事项进行流程优化和重组，去掉不必要的请示汇报、沟通和反复审核等，明确规定整个业务流程的持续时间以及每一个流程节点的办理时限、办理方式等都是比较通行的做法。目前在很多地区已经实施的“一站式”服务、“一表式”服务和“窗口式”服务都是业务流程优化和重组的实践结果。成都市在规范化建设之初就提出要建立高效的政务服务流程，一方面，按照创新行政管理体制的要求，整合部门内部职能，理顺部门内部分工，提高政府的服务功能，起草制定国家公务员职位职责说明指导意见；另一方面，起草制定部门规范化服务细则和办事流程导引图、职位职责说明。

（4）建立健全管理和业务制度。制度的建立和完善是规范化建设得以长效实施的保证。地方政府在规范化建设实践中比较重视如下几个方面的制度设计和完善。一是内部管理制度的完善，例如很多基层财政所加强系统内部的层级监督，推行行政法治责任制，强化工作人员守则；健全并严格执行学习与会议制度、考勤及值班制度、档案管理制度、票据管理制度等。二是强化业务管理制度，包括首问负责制、限时办结制、岗位责任制和责任追究制、服务承诺制等。三是更加重视绩效考评与监督制度，合理设置内部人员考核指标和标准；将考核结果与员工年度绩效、奖金挂钩；在条件允许的情况下进一步整合现有考核体系，强调吸纳专家学者、行政相对人参与评议。例如，湛江市在开展农村财务管理规范化建设的过程中健全两套制度规程，落实三项管理政策。安徽省池州市在基层财政所规范化建设中制定了财政所工作职责、财政所财政财务工作制度、财政资金管理制度、预算管理制度、计算机操作管理制度、档案管理制度、学习制度、信访工作制度、防火防盗制度、廉政建设制度、文明办公制度等，认真落实首问负责制、服务承诺制、限时办结制等，增强为民服务意识。

二 我国规范化建设的成就与问题

1．规范化建设的成就

依照传统观的管理理念和思维模式，规范化必然会降低系统对环境变化反应的灵活性。然而，事实并非完全如此，规范化是应对系统复杂性，提高系统对快速变化的环境做出灵活反应的有效途径。公共服务规范化建设的实施，对于提高公共服务效率、改善公共服务质量、增强政府的公信力都有显著作用。

（1）规范化建设提高了政府公共服务水平，改善了政府管理绩效。学者高小平指出，服务型政府应该是以人为本的、体现科学发展观的、比较超前的制度设计和实践选择，是一种创新的思路。规范化建设可以是我国地方政府在服务型政府理念下做出的自发创新，通过规范化活动建立起来的一整套较完整的公共服务规范体系，即对公共服务机构履行职能的各项业务工作开展的程序、方式方法、工作标准做出量化和明确的规定，有利于建立科学合理的工作流程和秩序，有利于保证管理的效果并提高服务的效率和效益。例如，成都市推行规范化服务型政府建设以来，行政效率进一步提高，市政务服务中心运行半年来，共办理行政审批项目和其他手续7万多件，在法定期限内办结率达100%，其中，当场办结件占受理量的54.8%；非政府投资非国家限制类建设项目从立项到开工，平均由过去的251个工作日缩短到68个工作日。同时，通过规范化建设，高层管理人员特别是领导者从烦琐的事务性工作中解脱出来，集中精力于全局性的、非常规性甚至是突发事件的决策和处理，而一般的管理人员则可以依据工作规范独立自主地开展工作，有利于调动其积极性、主动性，从而提升政府整体管理绩效。

（2）规范化建设促进了制度完善和政策落实。规范化建设的宗旨之一就是减少政府行政的随意性。公共服务工作规范的研究制定，将使有关法律和制度在业务流程和工序的具体环节得以体现，甚至在一些环节还可以将明确的法律法规和内部制度规定通过电子化的工序设计和流程设计实现自动化地强制执行，从而有利于各种制度的落实。规范化要求管理规范，明确每一个岗位承担的具体工作并具体化到如何做，因而为岗位管理知识能力要求、人才选拔和招聘、岗位培训、绩效考核、编制科学化等处于下位的人事管理制度的建设提供了客观的科学依据。

从地方政府规范化建设实践来看，不论是业务的制度规范，还是内部管理的制度规范，相比以前在数量上和质量上都有很大的提升。广东湛江市按照“职责明确、制度健全、操作规范、运转高效”的目标，健全内部管理制度，全面推行首问负责制、限时办结制、岗位责任制和责任追究制等制度。2009年，广东湛江市又推行了服务质量现场评议制，由前来办事的人员对窗口工作人员的服务效率、质量、态度进行现场评价，不断完善制度设计，提高服务质量。内蒙古通过开展执法规范化建设，全区各级公安机关制定了《治安管理处罚裁量标准》和《涉案财物管理实施办法》等规范性文件600余份。

（3）规范化建设提高了公众满意度，提升了政府形象。公众是政府公共服务的直接承受者，公众的满意度是衡量政府行政能力的重要指标，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度。作为政府理念和制度的载体，政府行为是建设政府公信力的关键环节，而政府的行为最终要通过政府公务人员的具体行为措施和结果来体现，并直接面对公众的检验。政府的服务程序和方式方法会使公众对服务质量和效率形成感受，政府服务程序简捷、效率快捷无疑会使政府在社会公众面前树立一个良好形象。江苏南通市工商局开发区分局通过在基层服务规范化上下功夫，近年来，共办理企业设立登记近1万家，变更登记8000余家，接待各类办事人员2万多人次，从未发生一起群众投诉举报事件，登记准确率达100%；通过建立和完善各种制度，加强人员培训，提升工作人员业务素质，进一步提升了窗口服务质量，群众满意率达100%。

2．规范化建设的问题

规范化建设的目的正是实现“以人管人”到“以规则约束人”，从“要我做”到“我要做”，从“可以这样做”到“必须这样做”的转变，逐步建立起科学、规范、高效的长效机制。虽然我国一些基层地方政府通过规范化建设提高了服务效率和工作满意度，但是不可忽视的是，规范化建设在实践中也暴露出了诸多问题，包括认识片面、执行力不足、内部规范分散不系统、长效机制不健全、规范化建设持续改进和创新不足等。

（1）认识片面、执行力不足。规范化建设作为公共服务的手段创新，面临被消化和接受的过程。在实践中，很多地方都存在对规范化认识不到位，执行力不足的问题。成都市规范化建设在全国走在前列，但是在其实施中也显示出执行层认识有待提高的问题。究其原因，一是认识不到位；二是执行乏力；三是规范化服务型政府触动了一些人和一些部门的利益，有较大的抵触情绪；四是一些区（市）县财力保障不足。从各地如火如荼的规范化建设实践中可以看出，一些基层领导干部和相关人员对规范化建设的内涵还认识不清，一些人片面地认为规范化建设就是比资金投入，哪个单位装修得好，家具和办公用品式样统一，就认为哪个单位的规范化水平提高了；也有的人片面地认为规范化建设就是定制度，制度定得越多，规范化就搞得越好；还有的认为规范化服务型政府建设就是建一个政务服务中心，认为这是上级领导为了捞取政绩的临时作秀工程。对于经济实力不足和财政状况不佳的区（市）县，在全面推进规范化服务型政府建设中常常捉襟见肘。这些原因使得部分地方政府的规范化建设只是体现在口头上，有的虽然建成了硬件设施，但管理没有跟上，提供的服务质量并不高。

（2）内部规范分散不系统。规范化建设中虽然建立健全了大部分制度，但是大部分的规范都是经验性的、内部的，只能适用于特定的部门和人群。很多制度缺乏整体性、系统性，建立的规章制度常常是彼此孤立或分散的，缺乏内在的关联性，只是“头疼医头、脚疼医脚”，不能相互结合，整体推进。以派出所规范化建设为例，公安派出所在日常管理中应该具备哪些制度，窗口服务应达到什么标准，对派出所民警应该怎样科学考核，警务工作的标准化程序是怎样的，对此各个地方并没有一个统一的标准和要求，形成了分局与分局之间的标准不一致、派出所与派出所之间的要求各不相同的局面，从而很难在全局形成一个统一的、系统的、长效的规范管理体系，不能实现规范化建设的整体推进。武汉市工商行政管理局黄陂分局在规范化建设中就存在基层工商所的机构设置不统一，在与机关各职能的衔接上存在缝隙，工商所内部岗位设置和职责划分重叠交叉，一人多岗的现象突出；制度建设不健全不协调，存在漏洞和缺陷。

（3）长效机制有待完善。从目前各个地方的规范化建设实践来看，对于规范化建设的工作分工和时间进程有相关规定，但是对于各项规定如何具体落到实处并取得实效缺乏长远、系统的安排。以成都市为例，市委和市政府已经建立了责任落实机制和监督检查机制，有效地推进了规范化服务型政府建设，但是长效机制并没有完善。一是责任落实的长效保障制度不完善。二是监督检查机制不完善。规范化实践建设的主要动力是自上而下的政策推动，政府主管部门负责人的重视对规范化建设的效果起着重要作用。在政府把规范化服务型政府建设作为主要工作之一的情况下，政府的主要领导能够经常深入各部门督导规范化服务型政府建设工作，发挥最有效的督导作用。但是，这也会引起另一个担心，即当政府的工作重心发生转移，规范化服务型政府建设不再是其主要工作时或者如果下届领导的认识发生变化，注意力不再集中在规范化服务型政府建设上时，这种督导还能发挥有效作用吗？这些问题必然会影响规范化的长效性和持续性。三是激励机制存在缺陷。此外，规范化服务型政府建设对公务员的素质和能力提出了更高的要求，要求公务员不仅具有为人民服务的价值取向和能够为人民服好务的本领，也要具备在各种压力和挫折之中保持积极有为的心理素质。目前，这种人力的能力与素质差距也是制约规范化建设长效发展的重要因素。

（4）规范化建设持续改进和创新不足。政府行为的规范化在宏观层次上应表现为政策在空间上的一致性和时间上的稳定性与可预测性。但是，规范是依据对事物的规律性认识制定或形成的，因而在其适用的时空范围内，在相当大的程度上代表了当时人们的认识水平，这就是规范理性说。规范理性说自身已蕴涵着规范理性的局限性即有限理性，它受制于规范形成或制定时主体的认知水平。所以，作为约束政府行为的各项规范不应该是一成不变，而是应该随着政府公共服务外在环境的变化不断改革创新，满足公众的需求。

从实践来看，在规范化建设比较成熟的地方，政策的改进和创新做得相对较好。例如，成都市行政机关对2000年1月1日至2008年5月1日期间，市各级政府及其工作部门制定的规范性文件进行了全面清理，全市共清理文件343052件，其中规范性文件22956件。其中，市政府对2000年1月1日至2008年5月1日期间以市政府及市政府办公厅名义制定的规范性文件进行了全面清理，废止的规范性文件为237件，失效的规范性文件为801件，继续有效的规范性文件为669件。但是，对很多地方政府而言，所谓的规范化就是在规范化之初订立一系列制度或规定，然后试图一劳永逸。所以，规范化内容的持续改进和创新不足。

三 规范化与标准化的内在联系

规范化和标准化都是政府提供公共服务的工具和手段创新，只不过处在不同的发展阶段，二者并不能截然分开，而是存在密切的联系。

1．规范化和标准化目的相同

开展服务标准化正是为了形成服务业发展的制度环境；确保服务质量，提高服务水平；保护消费者的合法权益，实现服务业的内涵式发展，提高我国服务业的综合竞争力。公共服务标准化是我国服务标准化的分支，二者的目的基本是一致的。在加快建设服务型政府的背景下，如何实现规范化管理、提高政府公共服务质量是各级政府需要应对的关键问题之一。规范化和标准化，正是各级政府进行服务型政府建设的技术和手段创新。规范化和标准化都旨在获得一种最优质的公共服务秩序，在这种良好的秩序基础上形成更加高效和优质的公共服务，追求政府行政效率的提高，以最大限度地满足公众的需求。

2．规范化和标准化内容相似

服务标准不同于制定工业产品标准，它涉及公共道德、民族习惯以及各国的法律等多种因素。为了给各国标准化工作提供指南，国际标准化组织消费者政策委员会（ISO/COPOLCO）开发了ISO/IEC76号指南即《服务标准制定：考虑消费者需求的建议》，给出了制定服务标准时通常应考虑的要素及其规范主题。参考国际标准化委员会的建议，我国对服务标准化内容和范围的界定处在不断深化中，标准核心内容包括服务提供组织、职员、顾客、合同、支付、交付、服务结果、服务环境、设备、补救措施和沟通等方面。公共服务标准化的内容与服务标准化既有共性，也有其特殊性，在内容上强调对政府职责关系、工作方式、工作方法、工作时效、工作流程等制度进行重点建设。规范化建设作为标准化的前期尝试，在地方政府的公共服务实践中其内容主要表现在环境建设、设备统一、明确职能、加强人员管理、完善制度建设等方面。可以看出，两者都是对公共服务主体之前的关系、具体行政行为的方式、公共服务流程、资金支持、运行机制等进行规范，在内容和对象上存在诸多相似之处。

3．规范化和标准化理论基础一致

规范化和标准化的理念都源自科学管理，是对科学管理理念的实践过程。科学管理将管理看做一门建立在明确的法规、条文和原则之上的科学。泰勒强调科学管理是将已有的知识和经验搜集起来形成规律和守则，寻求一种最为高效的工作方式和流程，通过实践这些明确的、整齐划一的规则来提高劳动效率。全面质量管理、标杆管理等管理理念都是规范化和标准化运用的理论基础。规范化和标准化是随着我国服务型政府建设的兴起而发展的，政府行政规范化和公共服务标准化正是泰勒科学管理理论在公共服务领域的运用。政府服务的流程再造和优化是公共服务领域中规范化建设的重要内容，也是公共服务标准化的具体表现形式和实现载体。

4．规范化是标准化的初级阶段，标准化是规范化的最终目的和结果

政府行政行为的规范化、公共服务的标准化处于社会管理和公共服务的不同阶段。规范化是标准化的基础，没有规范化就没有标准化。譬如，在规范化理念影响下所逐渐形成的统一的岗位设置、统一的职责要求、统一的工作评价体系以及广大员工的规范化意识等，在客观上为标准化的实施提供了物质基础和依托条件。标准化是被提升了的规范化，是规范化的最高境界。规范化关注过程的“能”和“不能”，标准化不仅关注过程的“能”和“不能”，也关注结果的“是”与“非”。所以，标准化是更加系统、全面、精细和可量化的规范化。

四 从规范化到公共服务标准化

规范化和标准化都是西方标准化管理理念在我国现实环境中的具体运用。虽然二者之间存在着诸多联系，但是，二者处于不同的发展阶段，规范化是比较低级的，标准化是规范化的升华和高级阶段。因此，在将规范化和标准化运用到公共服务的实践中，二者呈现出来的特点也并不相同。

1．公共服务标准化提供了更为宽泛的适用范围

标准按照层级和有效范围，可以划分为国际标准、区域标准、国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。我国目前实施的是国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级管理体系。我国相关标准管理办法规定，对于需要在全国范围内适用的技术要求，应当制定国家标准；对于没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内有统一的技术要求，则要制定行业标准；对于没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一有关要求的则由省级标准化行政主管部门制定发布；企业标准是对企业范围内需要协调、统一的技术要求、管理要求和工作要求所制定的标准。其中国家标准适用范围最广，企业标准适用范围最小。公共服务标准化是政府在为公众提供公共服务和公共产品的实践中，对于重复性的行为、技术和产品制定具体的操作和管理标准，并通过各级标准化行政主管部门批准和颁布，进而在实践中实施和推广，以求不断满足公众的公共需求，取得最佳社会效益的活动过程。可见，公共服务标准化是被广泛认同或被行政管理高层认可的，一般在全部区域内适用。规范化建设是基层地方政府开展的实践探索，它没有层级划分，所形成的制度等也多是经验性的、内部的，只能在基层政府一定范围内适用。

2．公共服务标准化更有利于执行力到位

我国的标准按性质划分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康，人身财产安全和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准。强制性标准具有法律属性，一旦颁布就具有强制的执行力。推荐性标准不具有法律约束力，但是一旦被强制性标准所引用或者纳入指令性文件，则在相关文件指定的范围内具有了约束力。除了强制性标准和推荐性标准以外，我国还有一类标准形式，即国家标准化指导性技术文件，代号为GB/Z，它主要是为处于发展过程中的标准化工作提供指南或信息。从广义的规范概念来看，可以将其分为强制性规范、普通规范和倡导性规范。强制性规范是必须严格强制执行的，它是执行力最高的规范，适用范围也最广，例如国家法律；普通规范是指在特定环境中由特定人群需要遵循的规范；倡导性规范又称为鼓励性规范，它没有强制执行力。需要说明的是，因为本书所指的“规范化”概念是一个特指概念，它是对我国基层政府公共服务创新实践的总称，因此在规范化建设过程中所形成的内部制度、流程优化等只是普通规范和倡导性规范，在实际过程中因为人员认识不足以及资金缺乏等导致执行乏力。从组织机构看，我国标准化工作指南明确规定应设立相应的标准化工作机构、明确标准化机构及其各部门、各岗位在标准化工作中的职责。我国现有的标准化管理机构包括国家服务业标准化主管部门、服务业标准化行业主管部门、服务业标准化地方主管部门和各级层面的标准化技术委员会。而从我国地方政府现有的规范化建设实践来看，没有专门的机构来单独管理规范化工作，通常由倡导进行规范化建设的一个或者多个政府部门、相关领导人组成规范化建设领导小组，来组织和指导规范化建设。

3．公共服务标准化更为强调专业化

标准化与规范化相比，是一项具有较高的专业化要求的工作。这种专业要求表现在如下方面：一是标准的制定具有专门的程序。我国在借鉴世界贸易组织、国际标准化组织、ISO和国际电工委员会关于标准制定阶段划分规定的基础上，结合《国家标准管理办法》对国家标准的计划、编制、审批发布和复审等程序的具体要求，确立了我国国家标准制定程序的九个阶段。二是服务标准编写具有专门的规范。标准编写的原则、方法、规范性要素（包括标准名称、要求、术语和定义、符号代号和缩略语、规范性引用文件和范围）、资料性要素的编写（包括引言、前言、参考文献、索引、目次、封面）都有专业的规范和写作格式。三是对于标准化工作人员的专业要求。在标准编制过程中，标准起草工作组不论由几位人员组成，都应具备以下条件：熟悉技术内容；有一定的标准化知识；有检索文献的能力；编写文件的能力较强，书写有较强的逻辑性；有一定的组织管理能力；能充分表述自己的观点，也善于思考别人的意见；责任心较强等。总之，编制一项合格的标准，从人员构成、前期准备到标准的制定都要求专业性。而规范化建设往往伴随着对其他地方政府的一些好的公共服务做法的引进和借鉴，其所依据之“规范”的编写，并没有特殊的编写要求和格式，它可能表现为部门内部的规章制度、上级政府发出的一条通知或者是其他倡导某种行为的文书。

4．公共服务标准化更加精准、具有可操作性

公共服务不同于一般的服务或者产品的一个非常重要的原因是公共服务的投入、产出以及服务过程本身的优劣难以量化和评价，这也是政府绩效评估中的一个长期难题。与规范化相比，公共服务的标准化更有利于打破这个局面。总结我国地方政府的规范化建设实践，虽然也有一些关于工作量、工作时限等方面比较细化和可量化的规定，但是大多还是表现为宏观上的建规章、立制度，较为粗略笼统。而公共服务的标准化却更为精准，是更加精细化的管理，相关文件的表述力求精确和具体。同时，它所针对的对象也往往更加具体和微观，对于公共服务标准化结果的评价也更加客观和可量化，更具现实性和可操作性。以杭州上城区的公共服务标准化为例，作为首批政府行政管理和公共服务标准化试点城区之一，杭州上城区共建立了300余个职能标准化项目、800余项法律法规及政策依据。标准化通过对具体职能的量化界定，可以使相关公共服务的提供者和接受者明确服务的内容、时限、质量等，既有助于民众对公共服务提供者的行为进行监督，也有利于更好地对其行为进行考核。

5．公共服务标准化更加易于复制和扩散

公共服务领域的规范化建设，一般都表现为某一政府机构或者单一部门对其他地方政府在公共服务过程中的一些比较好的做法的学习、借鉴、吸收和模仿。这种规范性工作往往不具有系统性，主要是多种管理方式和服务手段结合本地实际情况的一个综合运用，因此通常是一种内部的、经验性的总结，不能在更大范围内进行复制和扩散。而公共服务标准化恰好是公共服务创新成果传播扩散的有效途径。因为标准的科学性已经被广泛认同，创新成果一旦被转化为标准就会被潜在的使用者接受；标准的权威性和执行力是无声的命令，凡是采用了标准化的产品和服务，会被优先采用。标准化的这些特性使得标准化策略一旦成功，就会使得其创新成果得以极广泛、迅速地扩散。例如，杭州上城区公共服务标准化建设中共出台社区服务、养老、教育、住房等方面的近70项区级地方标准规范，其中有近40项已作为省、市地方标准颁布实施，特别是《居家养老服务与管理规范》即将成为国家标准，在全国范围内推行。可见，公共服务标准化比带有浓重描述性色彩的“规范化”易于学习和复制，更有助于实现公共服务创新的区域扩散。

6．公共服务标准化更为强调质量改进和持续创新

标准化是一个动态的过程，除了制定和实施标准，其更重要的内容是对标准进行修改和完善，也就是间接地对标准化对象进行完善。标准化十分重视服务质量控制，并制定了专门的服务质量控制规范标准条款。质量管理体系是标准化理念在我国公共服务领域的运用，它强调政府对于公众要求的反映和实现的过程，政府和公众之间始终存在信息的交流和互动，要求政府随着外在环境的变化和公众需求的提高不断调试自己的行为以适应公众的需要。标准化的这种特质使得它在公共服务领域的运用具有可持续性发展的可能，也能够更有效地得到推广。同时，标准的实施过程就是普及化过程，在这个过程中会形成新经验和技术，随着标准的修订，这些经验和创新成果被纳入标准。这样，标准的“制定—实施—修订”过程，恰是经验和技术的“创新—普及—再创新”过程。相比之下，规范化建设缺乏这样的灵活性和创新，规范化强调设立各种规章、制度，用来约束和限制政府行政人员的行为，试图用固化的模式来改变政府行政人员行为的随意性和主观性，它并不着眼于规范本身的持续性改进。

7．公共服务标准化与绩效管理更紧密对接

“不能评估就无法管理”，评估不仅代表一种以获得信息和评价为目的专门活动，而且也指通过这一过程获得的结果。服务标准实施及评价是服务标准化过程中的关键一环，与规范化相比，标准化更重视标准的绩效评价。我国服务业标准化工作指南对标准实施、标准实施评价以及标准体系评价都进行了详细的规定。可见，标准化不同于规范化的一点就是公共服务标准化更重视对结果的绩效评估。同时，标准化本身所具有的可量化性和可操作性也为其绩效的考评提供了基础。从各地区的实践来看，标准化建设工作已经成为绩效管理非常重要的依据，而绩效评估也成为保障和推进标准化建设的重要力量。杭州市上城区区委书记孙红英指出：“政府管理和公共服务标准化体系探索，目的就是通过对政府具体职能的标准化，弥补现行法律法规与实际执行中的‘缝隙’，使政府工作具体事项有标准可循，可操作、可检查、可评价，保证各项职能统一、规范、明确履行。”胡税根教授也指出，标准化是绩效评估的基础，有助于形成科学的绩效评估体系。标准化在科学的定量信息搜集上具有优势，这使其同绩效管理的关系更为紧密，也使得二者方法和技术互相交融，成为不可分割的整体。

综上所述，在我国公共服务领域中，规范化是标准化理念在我国公共服务领域的初级运用，和标准化既互相区别又互相联系。也正因为规范化和标准化之间的彼此联系与区别，才为规范化到标准化的发展和升华提供了必要和可能。本书认为，公共服务领域中的标准化是规范化的未来，从规范化走向标准化是必然趋势。

规范化建设作为政府管理和公共服务领域的一种创新实践，不可否认它在提高政府公共服务效率、增加公民的公共服务满意度以及加快促进服务型政府建设等方面起到了一定的作用。但是，规范化还是未能从根本上改变政府管理和公共服务的弹性化、模糊化特点，而且规范化的推进带有很浓的人为性、主观性，这些原因都使得规范化不可能突破其自身的局限而在大范围内推广，获得可持续性的发展。随着公众的公共服务诉求的不断提高，缺乏明晰标准的行政管理和公共服务方式将难以很好地满足公众的需要。公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的社会矛盾，要求政府通过可测量和可比较的方法提供公共服务，实现管理与服务的标准化。同时，需要强调的是，尽管本书认为公共服务领域中的规范化建设必然走向公共服务的标准化，但是规范化并不是公共服务实现标准化的必然阶段。从我国公共服务标准化建设的实践来看，很多地方政府直接开展公共服务标准化探索，总结了很多具有创新性的做法，在应用标准化推动政府管理和公共服务方面取得了一定的成绩。