·市政建设与社会控制·
明代后期两京保甲制实施研究
内容提要：明代京师（北京）濒临北部边境，在明中后期多次受到北方游牧民族（蒙古、女真）的侵扰威胁；留都南京靠近东部海疆，长期受倭寇的骚扰。两京畿辅地域在嘉靖、隆庆年间即已推行保甲制，但直到万历中期，两京城内尚仅施行总甲制，而未曾推行保甲制。北京城内保甲制的推行，直待至天启年间；南京城内保甲制的实施，始于万历后期至天启初年。晚明南北两京的保甲制，都具备严密详细的实施规程，尤其强调对于流动人口的管控。而保甲法实施之后，来自勋贵、官僚阶层的抵制影响了保甲制的实施效果。
关键词：京师 南京 保甲制
学术界有关明代保甲制度的研究中，对于各地某一特定时段的实施情况，研究较为薄弱。① 正德前，已有某些地区一度推行保甲法的记载。正德年间右佥都御史王守仁在平定赣南山区的民变后，于其所辖的各府州县推行“十家牌法”，覆盖地域较广，实施方法细致严密，效果显著，为日后各地众多官员重视和借鉴。
明代中后期边患频仍，以“南倭北虏”贻害最重。其时，固有里甲体系下的丁口编审愈加形式化，黄册户口登记严重失实。为加强户口管控，防止民众与外寇勾结，打击盗匪的不法行为，并动员民间力量抵御外寇，沿海沿边各地陆续大规模地推行保甲制。与历史上的多数封建王朝不同，明代的两京均非位于统治疆域的中心。京师（北京，下同）濒临北部边境，在明代中后期多次受到北方游牧民族（蒙古、女真）的侵扰威胁；留都南京靠近东部海疆，长期受倭寇的骚扰。两京的保甲制就是在这样的大背景下展开实施的。
相比沿海沿边其他地域，无论京师抑或留都南京，畿辅地带在嘉靖、隆庆年间都已推行保甲制，但直到万历中期，两京城内尚仅施行总甲制，而未曾推行保甲制。当时在京师推行保甲的提议很多，如万历九年任南京监察御史的徐金星上疏提到：“查得保甲之法，节经兵部题奉钦依，在外府州县不分城市乡村，十家为一甲，甲有长，五甲为一保，保有正，书门牌，置戎器，平居则互相觉察，有事则互相应援，此亦足称弭盗善策矣。今在外府州县多已行之，而京城独未之举，知有火夫已尔。”其建议朝廷于京城亦设保甲制，“夫京城五方集居，商贾辐辏，奸民之未易穷诘，奚啻外郡，而土著富姓多置店房，容留勾引，不问来历，官司又不立法，漫无稽查。即有地方总甲，故多无籍市虎或孱弱贫氓耳，缓急奚赖焉！合无准令京城内外一体编立保甲，慎选殷实谨厚之民为之长、为之正，除守望、讥察外，不许别项差扰。其劝诫功过等项并查照在外事例施行，亦不许五城官吏苟且塞责，及因而生事扰民，务不失古乡井守望相友相助之意，实于弭盗良便，伏候圣裁”。然而实际上，北京城内保甲制的推行，直待至天启年间；南京城内保甲制的实施，亦始于万历后期至天启初年。鉴于以往对明代保甲制的专题研究为数不多，涉及京城保甲制的论著更为罕见，本文即利用相关史料，阐明明代后期京师与南京（尤其是两京城内）保甲制的大体推行和实施过程，并探究两京保甲制的主要特点。
一 京师保甲制的实施
1．万历以前畿辅地域保甲制的推行情况
明代中期，在里甲制的体系下，即存在强化户口管理和打击不法行为的机制。《皇明世法录》卷43《京城巡捕》：“弘治初，兵部臣条上方略，于是严里甲之法，家给由牌，县［悬］之门，具书籍贯、丁口名数，有异言异服者，即自纠发。不告奸同辜。命如议行。”户口管理建立在既有里甲体制下，而非另建保甲体制，说明当时京师里甲制下的户口编审尚属严格与有效。
嘉靖前期，即有官员提出在北直隶边境实施保甲法，经朝廷批准施行。嘉靖十五年二月，直隶巡按御史金灿建议：“谕近边民居之孤远者并入大村，厚筑墙垣，设立保甲，置备枪铳，以固收保。”隆庆年间，朝廷再度强调京畿边境地域的保甲法。隆庆四年，明穆宗“谕兵部曰：畿辅近边地方武备废弛已久，近来言者皆详于外而略于内，岂万全计？尔等宜悉心详议所以捍外卫内者具奏施行”。尚书霍冀等就此制定了保甲制的相应细节：“一、申明保甲。谓郊畿近地军民杂处，往往盗起肘腋而不知，虏至门庭而莫避。宜申明保甲之法，有急共救，有罪同罚。其他点闸科派之扰一切禁之。二、预计防守。谓城堡既修，又须法令素明，乃能有济。宜令各州县掌印官查照各城堡垛口数目编定号次，以为信地，挨户出丁守之。虽势豪之家不得徇情优免。遇虏报戒严，即选壮丁如期策应。三、严谨收敛。谓虏若大举则当下清野之令，使各处保甲马上执旗，召集乡民悉迁入城堡。如有怠玩者罪之。”从具体内容来看，畿辅边境地区推行保甲制的主要目的在于动员民间力量抵御蒙古等游牧部族的侵扰，加强防御力量。
尽管畿辅边境较早就推行了保甲制，但北京城内很长一段时间内并未推行，而是实施总小甲制。万历十八年前后担任顺天府宛平县知县的沈榜记载：“见行城内各坊，随居民多少，分为若干铺，每铺立铺头火夫三五人，统之以总甲；城外各村，随地方之远近，分为若干保甲，每保设牌甲若干人，就中选精壮者为乡兵，兵器毕具，而统之以捕盗官一人、保正副各一人。棋布星罗，条分缕析，比之外府州县，特加繁重。其初固为帝都所在，肩摩踵蹑，万方观化，纲纪攸存，于讥察意外，示天下肃也。”
万历年间，在各地遍设保甲的同时，京城反而置身事外，究其原因，作为政治中心，京师内外，驻扎了大量军队，敌寇难以骤然临城侵扰。为维护京城治安，设有“五城兵马指挥司”，负责“指挥巡捕盗贼，疏理街道沟渠及囚犯、火禁之事。凡京师内外，各划境而分领之”。前述各坊铺的总小甲、火夫均由五城兵马指挥司统辖，担负日常巡逻、防火捕盗的职责，对于治安能够有效维持。此外，京师除了里甲体系下的土著户口外，还有大量流寓人口。人口流动性大，保甲实施难度高，“编审人户即在外各州县保甲之法也。按其户口生理明书门牌，户口有定数，生理有常业，或增或减，稽核难逃，而奸自无所容，其法诚尽善也。但都中为五方杂聚之所，流寓多而土著少，居处暂而迁徙频，故门宅如故而主人已非，遑问户口乎！挨门清查，法最难行”。因此，在治安问题尚不显严峻的情况下，统治者并未考虑在北京城内设置保甲。
2．天启年间保甲制在京城内的实施
万历末年女真人崛起，努尔哈赤建立后金政权，并大举向辽东进攻。为加强京师治安、防卫，一些大臣提议在京城设保甲制，如“山东道御史沈珣言：虏势已迫京，定宜严乞护九门，练营卒，立保甲，防草场，广招募，修器械，而通州粮饷咽喉议遣大臣一员以备应援昌平”。又如“吏科右给事中姚宗文题……城以内，宜敕五城九门监察御史严行保甲之法，法行自贵，虽勋戚珰侍之家亦须挨次排编，以听觉察”。但这两份奏疏均被“留中”，并未引起朝廷重视。
明熹宗登基之后，辽东局势更显危急，明军接连败绩，沈阳、辽阳等重镇先后沦陷，后金军队渡过辽河，攻克广宁，数十万残败明军和当地百姓溃逃入山海关，京畿局势亦随之骤然紧张。其时，大批败军难民流落于京城内外，人心惶惶，流言四起，治安形势急剧恶化。鉴于此，在京城推行保甲制也瞬间成为大多数官员的共识。按照《明实录》记载，仅天启元年三月，即有多位大臣提出此议：“兵部尚书崔景荣等奉旨会议……一议固根本，言讹语流传，人心易动，宜令五城御史督率兵马编行保甲，使互相查诘，且可擒缉寇盗。得旨着实举行”;“兵科都给事中蔡思充疏言……五城御史编行保甲，籍其壮丁稽其奸细，一切游僧野道尽数驱逐，仍令各城招募骁勇之士，给饷听用”;“大学士刘一燝等言……刑部尚书黄克缵夙谙守城之法，五城编行保甲，讥防奸细”。京城内自此开始实施保甲制。
次月，左都御史张问达具体规定了保甲制的实施方式。“左都御史张问达言，京师根本重地，五方杂处，奸宄易生。况辽左多事，尤宜立保甲之法严加整饬，相应札行各城御史严督各兵马司逐户编集，十家一甲，十甲二保，互相稽查。凡一家之中名姓何人、原籍何处、作何生理、有无父子兄弟、曾否寄寓亲朋开载明白，具造花名清册呈报。仍各躬亲巡历地方，不时点闸，或有商贾来往不尝［常］，即于往来之期消添名姓，每立期限投递不违甘结。间有形影面生可疑等人，即时严讯根由，直穷下落，务期稽察严明，地方清肃，庶使畿甸之内得保无虞。”与畿辅边境地区以往推行保甲制重在增强防御力量不同的是，京城内设立保甲制首要目的在于加强户口管控和打击不法人员，稳定治安形势。此外，保甲制亦由五城兵马司指挥统辖，和以往的坊铺制相结合，“内开中城兵马司所属地方九坊五十三铺，共计人户二万五千四百四十名，甲长二千五百四十四名；东城所属一百七十三铺，共计人户三万六千八十名，甲长三千六百零八名；南城所属一百三十五铺，共计人户四万三千三百名，甲长四千三百三十名；西城所属一百零一铺，共计人户三万七千六百四十名，甲长三千七百六十四名；北城所属在城六十三铺，共计人户八千七百三十名，甲长八百七十三名报闻。仍着该城严加稽察，毋致疏懈”。
天启二年正月，“上命各衙门作速议行，殿工暂停，保甲法著五城御史严行稽查，毋致容隐”。京城五方杂处，勋贵、官僚、富豪、吏役聚居，这些人无疑是保甲制实施的一大障碍。天启初年，即有朝臣提议对各衙门吏役强化管控。“御史董羽宸言：在京官房起于各衙门，在京人役偶寓不已，私相授受，有顶首，有租赁，纷纷盘踞。况保甲法行，方搜剔于宫观，而官署为穴作奸犯科，保伍不察，兵番不问，水火盗贼又其小耳。宜严查各官房，有不系在官及应得拨给者尽行驱逐。命一体申饬。”当年四月，担任都察院右佥都御史协理京营戎政的余懋衡上疏朝廷，提出：“欲缉奸细，无如保甲，都察院宜行五城御史，速督兵马司坊官，于都重二城内，挨街挨巷挨门，以二十家为一甲，十甲为一保，编成保甲籍，一样二本，一藏巡视衙门，一藏该司坊。此坊末保与彼坊首保接；此城末保与彼城首保接。不分戚□勋爵、京官、内外乡绅举贡生员、土著流寓商贾家下男下［丁］，但十六岁以上，尽数书名，并书生理，左右邻居互相觉察。遇有踪迹可疑之人，邻告于甲，告于保，即时盘诘，不许容瞒。其寺观庵堂及水户家，尤奸宄出没之所，严率兵番倍加体访，但得奴贼真奸细一名，研审的确，赏银四十两，其银望皇上准于该城房号银内支给，题明开销。”Z见，保甲规程越发趋向严密，力图将京城官民全数纳入保甲制中。
从《明实录》等史料中不难发现，天启年间京城保甲法屡为朝臣议及。天启三年，礼科左给事中魏大中言：“……臣以为近来四郊多垒，法纪陵夷，夹道填衢，五方庞杂，营军禁旅雇请替身，地广人稠，易为奸薮。其自正阳门以南与坛宫之侧，宜令该城以保甲之法编为籍，甲十家，家几人，冬至以前无寓人于其室。……上然之。”另，户科给事中朱钦相上疏言：“……京师金瓯铁壁，万无足虑，所可虑者年来法纪陵夷，人心蠢动，恐一有警报，穷民把棍，悍卒骄兵便相煽为乱耳。宜蚤令五城御史申明保甲，于各胡衕巷口置立木栅，蚤晚启闭，即择本巷中殷实良民及仕宦之寓居者共为守望，互相讥察。”天启五年，“御史余城巡城事竣条陈七事……一核保甲之实。五城有房人家大半青衿、武弁、豪右、贵族，一闻挂名保甲，抵死不肯承应，若断在必行，惟祈圣明申饬……得旨：嘉其有禆城务，宜着实举行”。天启六年，“顺天府尹沈演疏陈绸缪三辅十事……一、申严保甲以稽查奸细为第一义，面生可疑、踪迹诡秘，即行根究，一家不举，十家连坐如尝［常］法。但要着实举行，无疏无扰”。这些提议除了一再强调要通过保甲制加强户口管控、检举不法行为之外，还呼吁将勋贵、官僚等户口纳入保甲体系并责成其担负检举不法行为与防御守望的职责，这也从侧面反映出，这一时期保甲法尽管在京城长期施行，但举步维艰，成效有限，勋贵、官僚等阶层的消极应对和持续抵制显然是其成效受限的重要原因。
3．崇祯年间约保制在京城的实行
崇祯年间清军五次入关，席卷直鲁，兵临北京城下，如入无人之境。雪上加霜的是，华北各地旱灾、蝗灾、瘟疫一起来袭，官府疏于赈灾而急于科敛，导致民变蜂起。在清军和义军的双重打击下，明王朝可谓沉疴已极，摇摇欲坠。而明思宗和少数大臣则殚精竭虑于重整河山，恢复统治秩序。在这一时代背景下，刘宗周于崇祯年间两度在京师推行融合乡约的保甲制，也称约保制。
（1）崇祯初年京师约保制的推行
崇祯二年十一月，刑部尚书乔允升上疏，提请：“五城御史及马兵司官编立保甲，保长、巡逻营将官军务分信地，往来缉捕，但有乘机抢夺，如放火偷盗之类，即以军法从事。”次年二月，顺天府尹刘宗周上陈地方善后事宜，其中提议通行保甲法：“夫保甲之法未有不行于平日，而可骤得其效者。谓宜饬所在地方官于前日所已行者再加申饬，要于可久。使十家为甲，十甲为保，十保为乡，乡择贤者一人为长，以约束其众，朔望读法，诵高皇帝大训，修孝弟忠信之教。一切讹访贿盗不得相容，犯者连坐。行之既久，化行俗美，国家有道之长恒必由之，即一时有儆而奸细盗贼固可按籍问已。”明思宗“以此奏俱属要务，命所司亟议行”。四月，刘宗周再度上疏请求实行保甲法，他说：“方今自京师至三辅所在戒严，通天下郡县皆有风鹤之警，征兵括饷殆无虚日，生民之不得其所者十家而九，有司又不知所以抚循之势，必尽驱而为盗。于斯时也诚使保甲一行，则臣前疏所为流亡之招抚，道路之清除，民兵之训练，纪纲之饬，法度之修，与夫吏治之循良皆可次第得之。臣谨仿先儒（即王守仁——引者注）遗意，辑为保甲事宜，且冠以高皇帝教民榜文十条皆有合于保甲之意者总为一编，名《保民训要》，以志我皇上怀保之德，祈天语特加申饬，自五城御史以至州县有司各务着实遵行。”获朝廷批准，保甲法即于顺天府属各州县全面推行。
刘宗周的保甲法分为“保甲之籍”“保甲之政”“保甲之教”“保甲之礼”“保甲之养”“保甲之备”及“保甲之禁”几大部分，内容具体细致，别具特色。
所谓“保甲之籍”，就是建立严格的户口管理和保甲层级，将民众无论“土著”抑或“流寓”悉数纳入保甲体系中，查明职业，对于“妖道”“游僧”“合班梨园”“土娼”“奸细”厉行取缔，对于“流乞”实施收容遣送。规定“十户为甲，甲有长。各户互相亲识，以听命于甲长”，“十甲为保，保有长。各甲互相亲识，以听命于保长”，“十保为乡，乡有长。各保互相亲识，以听命于乡长”，“聚乡为坊，坊有官。各乡互相亲识，以听命于坊官”，“五坊为城，城有司。各坊互相亲识，以听命于司官。五城为畿，畿有天子之守臣与院臣。各城互相亲识，以听命于守臣、院臣。城外为郊，郊外为都鄙，各有长。各长递相亲识，分隶于国中之亲长，听命于州、县官”，从而在京城内构建了“城—坊—乡—保—甲”五层级的保甲防御体系，由“司官—坊官—乡长—保长—甲长”层层统辖。
“保甲之政”，包括保甲组织的职责和保甲头目的任免。保甲的职责为“火烛相戒”“盗贼相御”“忧患相恤”“喜庆相贺”“德业相劝”与“过恶相规”，“凡一户有事，九户趋之；一甲有事，九甲趋之；一保有事，九保趋之；一乡有事，各乡趋之。小事听乡长处分，大事闻于官。匿不以闻者，罪坐其长废之。若因而生事，取户甲一钱者，即以赃论”。关于保甲头目的任免，规定“能举一甲之政者，署为甲长。其不能者，保长闻于乡而废之”，其他各级保甲头目的任免亦依此类推。
“保甲之教”与“保甲之礼”指的是刘宗周的保甲法融入了大量乡约教化内容，将保甲制打击和防范不法行为的固有功能与乡约制的教化功能合二为一，相辅相成，达到一举两得的目的。刘宗周规定保甲头目须负责宣讲和传达明太祖“孝顺父母，尊敬长上，和睦乡里，教训子孙，各安生理，毋作非为”的“圣谕六条”，“每日各甲一申饬”，“每旬日各保一申饬”，“每朔望日各乡会司府一申饬”，均“简其不肖者教之”。
“乡”这一层级在乡约的推行中至关重要。“每乡立乡约所于便处，悬《圣谕》其上。逢朔望，约长率保甲各长恭候本府官至，肃拜《圣谕》。四拜礼毕，各行参谒官府，西向坐乡长，正途士出身者东向坐，以下皆拱立，听开讲。讲毕，乡长仍报一乡善恶事迹。礼毕而散。”“凡乡，用木铎于道路徇于道路，口宣六义，以火夫司之，或残疾失养之人代之。凡乡，旌善有录，记过有录，月朔会于众而宣之。凡乡，终岁无讼者，旌其乡曰‘仁里’，乡长记录；早完官税者，旌其乡曰‘义里’，乡长记录。凡乡，立乡学，举乡师教其弟子《诗》、《书》、礼、乐、射、御、书、数，达于成德。”此外，对于扬善抑恶、乡饮礼的推行、民众的行为规范等，均做了规定。
“保甲之养”，规定了保甲在防灾赈灾中的职责。“每甲推一二户，预蓄杂粮一年、煤刍一年。遇歉，则以时价分卖于本甲。每保推一二户，预蓄杂粮二年、煤刍二年。遇歉，则以时价分卖于本保。每乡推一二户，预蓄杂粮三年、煤刍三年。遇歉，则以时价分卖于本乡。每坊司以赎锾买米积煤，至冬月，米给粥厂济贫，煤以备不时之需。”“凡鳏、寡、孤、独及有残疾不能自养者，乡长报名入养济院。”
以往京师所行保甲法并不涉及武装动员，与之不同的是，刘宗周十分重视保甲武装。他提出的“保甲之备”，是指保甲组织在器械、物资和人员上的配备，以便有效应对盗匪等紧急情况。在器械物资方面，“每户备兵器一件、木棍一条，贫者止备木棍。每甲备锣一面，每保备牛三只、骡三头，每乡备马四匹、弓矢二十副（京城内不必备牛，各州县亦然。驴随用。随户所有，不足者补备）”。在人员方面，“每甲选健丁三名，每保选艺士二名，每乡选韬略士一名。凡地方有警，每甲养健丁三名，日口粮三分；每保养艺士二名，粮倍之；每乡养韬略士一名，粮又倍之。递相部署，受命于司城以居守。器械、马匹，惟其所用。事已复初。各村里，仍听自相团练”。刘宗周还特别强调保甲的夜巡职责，“每乡遇夜，轮一火夫鸣锣直［值］更，口宣火烛六义以为常”。
此外须指出，“保甲之礼”中有关乡射礼的规定，蕴含全民武备的寓意，“每月朔望，士习射于学宫，齐民习射于别圃，庶人在官者习射于公署。皆令能者教不能，而官与长提督之，如乡社礼，赏罚行焉。郊外则行以农隙”。同时，亦是将保甲训练与传统礼仪结合起来。
“保甲之禁”，指的是保甲组织需要严加取缔的各种不法行为，既有属于传统保甲固有的“不许容留面生”“不许窝藏赌盗”等，也有属于乡约教化范畴的“不许停丧娶妻”“不许同姓为婚”“不许教唆词讼”等，“凡一户犯禁，九户举之。一甲容奸，九甲举之。一保容奸，九保举之。一乡容奸，各乡举之。司坊容奸，上官举之”，保甲组织负有内部互相监督之责。
刘宗周保甲法的最大特色是将保甲与乡约紧密结合起来，规定细致。史载，此次刘宗周“严行保甲之法，人心稍安”，取得一定成效。但次年其离任后，约保制随之荒废。其再度实施是在十余年后，而实施者仍然是刘宗周。
（2）崇祯末年京师约保制的再度实施
崇祯十五年十一月十一日，升任左都御史的刘宗周上疏，提请：“群京师之众，五方杂处之民，尽收之相保之中……先行所属，并通行直省各地方一体遵依。”明思宗御批：“至讲明乡约、保甲，尤得安民要领，并一应禁奸除恶等事，通着严加申饬，殚力举行。”朝廷即下旨命令京师五城御史并真（定）、顺（天）、山东、河南各巡按御史督令所辖州县严行保甲法：“虏躏内地，诘奸保甲最属弭患首图，着城捕及府县各官恪遵屡旨，严惩力行。但不许纵容奸棍乘机索扰，违者立以军法捆打治罪。有能首奸细得实的，与斩壮级同赏，藏匿者与奸细同罪，保甲容隐不举并行连坐。”保甲法在京师以及华北各地广泛推行。
此次刘宗周在京城推行的保甲制，仍旧“将乡约、保甲二事通为一事”，就其职能来看，其实质可谓通过乡约的载体形式，在向民众宣扬礼教的同时，贯彻保甲制。条规中除了定期举行仪式、宣扬教化、扬善惩恶等乡约固有内容外，对保甲制的实施做了细致规定，较多地沿用崇祯初年京师约保制的内容，但也有不少变化调整。在“约制”方面，规定“一家定户，十家为甲，甲有长；十甲为保，保有长，皆以才充。十保为乡，乡有约正，特以德充，或以爵、以齿；有约副，兼以才充。合乡为坊，坊有官；合坊为城，城有城御史。城御史治其坊，坊治其乡，乡治其保，保治其甲，甲治其户。户有户籍，登其民数，而递总于官。凡寺观另编为甲，而同统于保。其小庵刹，即联入四民中”。刘宗周承接并完善了崇祯初年实行的“城—坊—乡—保—甲”五层级的防御体系，以“城御史—坊长—乡约正、副—保长—甲长”层层统辖，而在“乡”一级突出乡约的固有职能，以约正、约副取代原来的乡长。约正、约副等人除乡约职责外，在保甲体系中亦有其相应职责，强调失职连坐的法律后果，“一户有事，一甲举之；一甲有事，一保举之；一保有事，一乡举之；一乡有事，坊官举之；一坊有事，城御史举之。匿而不举，及举不以实者，罚其纵恶者连坐”。
明末各地武装反抗力量风起云涌，故此次刘宗周的保甲法，特别强调保甲的职责除查举不法行为外，以抵御盗匪之责为重，“一户有警，一甲群起救；一甲有警，一保群起救；一保有警，一乡群起救；一乡有警，官司群起救。至通城有警，则甲守其甲，保守其保，乡守其乡，各坐信地以听命于官。夜行无出乡，出乡者各以盗贼论。其讹言者，以军法论”。此外，刘宗周还进一步完善日常巡查机制，“另木铎一事，以老而贫乏者掌之。月行三巡，本乡各施以钱一文。每胡同口有栅，栅有守，轮以甲长二人。每夜有更夫五人，充以乞者”。朝廷对于此份乡约保甲规条颇为重视，“这所奏乡约、保甲事宜，有裨风纪，兼资防御，着严饬城坊官设诚举行”。
崇祯十五年冬，李邦华取代刘宗周担任左都御史，鉴于“京师五方杂处，奸盗丛滋，迁徙无定，踪迹诡秘，保甲尤不得不严”，继续推行刘宗周的约保制，强调保甲的治安维护功能：“前宪臣奏行有式，居尝则察面生，禁夜聚，出问其归，止问其来，令奸无所容。有警则勤号召，备干椆，救火勿抢，追贼勿缓，令盗不得逸，凡此皆保甲事也。”李邦华对约保制长官的选任方式做了更为详细的规定：“必先择公直无私者为约正、才能通达者为约副，隆以礼貌，重以事权，则一约几保，谁堪保长，属约正副举之；一保几甲，谁堪甲长，属保长举之，上下相维，如臂使指。”“欲保甲得人必目乡约，始日者皇上谕臣等举行乡约，此不徒为醇美风俗之首务，亦即为讦奸消宄之良图。臣已传五城御史先以全副精神访择高年有德、众所共推者为约正，然后令约正择保长，保长择甲长，彼同井而居，以类相求言不失实，或举非其人，罪必连坐。”
随着农民起义军逼近京师，局势日益严峻，保甲制也越发周密严格，“每甲所统多不过十余户，户内丁口面面相识，每五日一报保长有无新增，有则必究所由来，核其作何生业。倘倏来倏去踪迹不定，即报保长、约正审实闻官，勿纵其逃逸。僧寺道院一体施行。如保甲互为容隐，偶被捕获，居停之家及保甲一同论罪，如此则奸细无从容矣”。此外，为防范打击夜间不法行为，李邦华特别规定保甲的夜巡职责：“防奸不在昼而在夜，此后保甲督率同甲之人分班夜巡，梆铃无间，至于深巷僻径尤宜严加密察。一切栅栏蚤闭晏启，不如约者加等治罪。”此时距离京师为大顺军攻破已不足年余，这一次推行保甲，也可谓明代保甲制在京城的绝唱。
二 留都南京的保甲实施
1．南京畿辅地区保甲制的推行
南京应天府部分地区在嘉靖年间即设立保甲制。嘉靖十八年南京兵部尚书湛若水条陈留守南京十事，其中有两条与保甲相关：一是“急无告以弘惠泽。谓鳏寡孤独责令保甲轮养，如或养赡不及，收入养济院照例处给，无令沮抑侵渔”；二是“编保甲以□人情。谓南京地旷且远，宜制保甲之法以便讥察，各随街巷，不论多少，仍令里中自为乡会，务成雍睦之俗”。其所撰的《圣训约》，对于当时南京所推行的保甲制的具体形制与职能描述如下：
照得往年总督两广新建伯王阳明公立保甲法，予在南京参赞亦尝行之，皆仿朱文公之意，或十家（二十五家）为一甲，甲内互相保察，互相亲睦，务相勉为善，不许为非。甲内一人为非，九家（二十四家）举呈乡正，闻官究治。若九家（二十四家）不呈，则罪必连坐。若小有言语，则同甲之人互相和解，不复斗讼，则风俗亦由之而淳厚矣。予南京参赞奏编保甲以联人情一节有云：每二十五家编为一甲，共立粉牌一面，备书二十五家姓名、户籍、丁口及某为士、某为农、某为工、某为商。其牌轮流收管。收牌之人，每日询访二十四家出入动静。如某家行某事善，则率二十四家共赞成之；某家行某事不善，则率二十四家共阻止之；或懒惰不务生理，及因争田地相攘闹斗讼，则率二十四家共解释之，不听则必继之以泣，务致欢乐如初可也。凡二十五家，出入相友，守望相助，疾病相扶持，二十五家之人，宛如一家父子兄弟之爱，则百姓睦矣。其有肆为不善、游手好闲者及赌博者，与夫不务同心联属者，二十四家故纵不肯即时举正者，乡正呈官连坐责罚之。
由史料来看，湛若水在南京实施的保甲法借鉴了此前王守仁的做法，而最大的不同则在于湛若水将每甲所辖人户定为25户，而非一般通行的第10家为1甲。然而，鉴于明代保甲制有极强应时性的特点，湛若水的保甲法并未得到长期有效的实施。
嘉靖中后期，南直隶倭患侵扰极其严重，保甲法再度受到重视。嘉靖二十九年出任应天府六合知县的董邦政，鉴于盗匪猖獗，厉行保甲。“保甲之设亦古人守望相助之意，屡经操巡两院出巡明示，但有司不肯奉行耳。此法一行，真可息寇。六合小邑在京卫所屯田三十有六，民寡军多，往者保甲之法不立，水陆之寇多匿军屯，本职近者力行之。一月之间得强窃盗拐带四十余人，地方以宁，此其明效也。”其后，“卷查嘉靖三十三年六月初二日奉本部送准兵部咨为恳乞天恩督责将官恪守地方剿灭倭夷以安民生事，该兵部具题……除近海郡县无城池者急图筑凿，不可一日缓。至于大小村镇，省令民间修堡寨、掘坑堑，团练保甲，择有身家智力者二三人为领袖，先行给与冠带，以为激劝。家自为兵，协力拒守，有功之日一例升赏等因题，奉钦依咨部钦遵查照施行。嘉靖三十四年五月二十五日该本部查奉前例，委官会同巡城御史提调南京五城兵马及行应天府坐委上、江二县掌印官，备将京城罗城之外关厢居民查编保甲，择其才能服众者立为乡长，给与冠带，使之管领，置备器械、旗鼓、铳炮，演习武艺，团练防御。一遇有警，同赴要害地方设法守把，并力截杀。”可见，当时南京畿辅地区业已实施保甲法。
2．南京城内保甲制的实施——以《留台城约》为核心
与北京城类似，直到万历中期，南京城内并未普遍持续地推行保甲制，这一点可由万历三十四年前后南京御史孙居相的《地方火灾疏》中提到国子监一带“原无十家牌甲”，而防火救火仅依靠总甲、火夫等人可以看出。
根据史料，南京城内开始普遍而持续地推行保甲制，应当在万历后期至天启初年。《留台城约》是反映晚明南京城内保甲制施行的核心史料。《留台城约》中的“保约”部分共9条，其中4条为保甲，其余为乡约，乡约保甲各有系统，并无直接联系，这一点与刘宗周在京师所行的乡约保甲法不同。
尽管保甲条规仅有四条，但内容完整、系统严密。在保甲体系方面，每10家为1甲，“每十家置甲牌一面，牌开十户，每户男子几丁，某某若干岁，所务何项生理，妇女几口，俱要备细开载”，设甲长一人，“就十家中公举行止端正者充为甲长，其牌即悬挂甲长之门，以便稽查”。“十甲为保，就十甲中公举行止最端正，更饶胆智者二名为保正、副，置保牌一面，以千字文号序编，从城达乡，勿致遗漏。牌内书本保十甲长姓名，悬挂保正、副之门，以便稽查。”“保正、副责任最重，必为百家推服者方可充当，给札照吏典例优免，以见委任。”
保甲的职能，与其他地方大体类同，一为强化户口管理，查举内部不法行为，“如十家中有出外者，即要开报到某处，作何生理，回日仍报某人回讫。其亲戚有来住宿者，即报某亲为某事于某日到留宿，去日仍报某日去讫，有不赴报者即系为非作歹，甲长即时报官，以凭拿究。其有容留来历不明之人者，甲长及左右邻更须盘诘报官，以凭究处，违者一体连坐。如有赌博偷窃与崇尚邪教、夜聚晓散者，同甲即时举首，不得容隐以致连坐”。二是防御外来侵扰或灾患，“如有火盗生发，保长呼甲长，甲长呼十家，不分雨夜，并力救援。有能登时擒获盗贼者，即支房号钱从重奖赏”。
鉴于南京城五方杂处，流寓人口众多，《留台城约》的“保约”特别对流动人口的管控做了规定：“保甲内多有佃房，一门出入，内住多家，或一人赁房，数人同住，及至填牌，止用一人出名。此等去住无常，生理莫辨，中多藏匿奸赌盗拐，事发贻累地方。今后保正副、甲长各查佃房内丁口生理，另立一牌，总甲带同到城验发，为首一名悬挂。本城另造佃房一册者，房主各造店历，遇有新到别迁，务取保正副、甲长、总甲给状到官，方准写入店历听查，如违连究勿贷。”
南京城内原设总甲组织维护治安，承担防火、防盗巡逻等职责，自设立保甲后，保甲法与总甲制并存，保甲长和总甲各司其职，协同维护治安，这一点由上文即可看出。此外“见今各处街巷业已设有栅栏练锁并木梆一具，各城仍同各保甲长务不时查阅，有毁坏者即便动支房号官钱修戢坚固。其栅栏着该铺总甲专司启闭，戌末闭，卯初启”，亦反映了这一点。
晚明时人范凤翼曾提议在南北京城推行保甲，针对都城流寓人口往来频繁，保甲难行的论调，他指出：“或曰都城寥廓，五方杂处，非同州县，编甲似难，则两京十三省何尝不编里甲，较若画一乎？里甲人户多有散之四方，里甲易至侵隐；编甲之民萃处一处，鳞次栉比，其呼唤易集，其贫富易知，其奸弊易察。都城虽大，五城以五大州县视之，何事不可做？若五城一体举行而无成效者，吾不信也。”而保甲法实施之后，其最大的问题乃是来自勋贵、官僚阶层的抵制。北京如此，南京亦然。天启年间，“南京广东道御史王允成疏陈留都要务……宜严行保甲之法，专责五城御史，有大奸大恶，虽公侯驸马之家径行锁拏”。然而在封建等级社会中，权贵阶层以权谋私破坏法制的弊端，本质上而言是难以克服的。在权贵云集的两京地区，尽管官员屡上提议，朝廷屡下饬文，但保甲制实施的效果有限且难以持久，自然就不足为怪了。
作者：薛理禹，上海师范大学人文与传播学院