第一章 中国自贸区发展现状和功能定位

一 中国（上海）自由贸易试验区

（一）基本情况

中国（上海）自由贸易试验区（简称“上海自贸区”）是中国内地的第一个自由贸易园区。该试验区成立时，以上海外高桥保税区为核心，辅之以机场保税区和洋山港临港新城，成为中国经济新的试验田，实行政府职能转变以及金融制度、贸易服务、外商投资和税收等领域的多项改革措施，并大力推动上海市转口、离岸业务的发展。依据上海自贸区的总体规划方案，上海自贸区将规划四块功能区域，范围包括上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、上海洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等四个海关特殊监管区域，共计28.78平方公里。自2015年3月1日起，陆家嘴金融片区、金桥开发片区以及张江高科技片区正式被纳入上海自贸区，面积扩大至120.72平方公里。

①上海外高桥保税区：位于上海市东北端，紧邻长江口，是长江水运航道和中国沿海海岸线的交汇点。成立并开始运作于1990年，规划面积为10平方公里，紧靠外高桥港区，是全国第一个保税区，也是截至2013年中国内地15个保税区中经济总量最大的保税区。主要产业有国际贸易、现代物流和高端制造等。②上海外高桥保税物流园区：位于保税区旁，紧靠外高桥港区码头，封关运作面积1.03平方公里。园区于2006年底基本建成，总投资33亿元人民币。设有14万平方米集装堆场和70万平方米的现代化物流仓库，实现集装箱年综合处理能力100万标箱。③上海洋山保税港区：中国内地首个保税港区，启动运营于2005年12月10日，规划面积8.14平方公里，由保税区陆域部分、东海大桥和小洋山岛港口区域三部分组成，其中陆域部分面积6平方公里，主要功能为口岸检查、商务洽谈、加工制造、保税物流、港口增值以及配送、中转、采购等，岛域部分是集装箱深水港码头作业区域，包括洋山深水港一期、二期码头，面积2.14平方公里，是集装箱装卸、中转的功能区域。④上海浦东机场综合保税区：位于浦东国际机场西侧，总面积3.59平方公里。2006年4月，上海市向国务院提出在浦东机场建设空港保税物流园区的申请，直到2009年7月，才获得国务院同意。其功能定位为仓储、国际中转、国际配送、快件中转、研发、加工制造、检测维修、展览、分拨理货、国际贸易，包括转口贸易、国际商务、信息服务等，并将逐步拓展相关功能。⑤陆家嘴金融片区：位于浦东新区黄浦江畔，与外滩隔江相望。面积1.7平方公里，是全国唯一以金融、保险和证券及商贸为主要产业的国家级开发区。⑥金桥开发片区：位于上海浦东新区中部，前身为金桥出口加工区，2013年7月17日改今名，管辖面积为67.79平方公里。⑦张江高科技片区：位于上海市浦东新区中南部，面积75.9平方公里，于1992年7月成立。

（二）上海自贸区的发展定位和优势

国务院通过的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》提及上海自贸区发展的总体目标为：“经过两至三年的改革试验，加快转变政府职能，积极推进服务业扩大开放和外商投资管理体制改革，大力发展总部经济和新型贸易业态，加快探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放，探索建立货物状态分类监管模式，努力形成促进投资和创新的政策支持体系，着力培育国际化和法治化的营商环境，力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径，更好地为全国服务。”上海自贸区建设的主要任务包括：加快政府职能转变、扩大投资领域的开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域的开放创新以及完善法制领域的制度保障等五个方面。

上海作为全国最大的口岸城市，对外开放程度高，经济发展水平领先，具有十分重要的经济地位，这也是我国选择在上海设立第一个中国内地自由贸易试验区的重要原因。上海地处长江三角洲入海口，位于长江东西运输和海上南北运输的交汇点，是中国沿海最为重要的枢纽港。作为全世界著名的深水良港，上海口岸2016年货物吞吐量超过3.8亿吨，集装箱吞吐量超过3188万标箱，连续数年保持世界第一的地位。上海水运口岸货物吞吐量占上海港货物吞吐量（7.0亿吨）的54.3%；水运口岸集装箱吞吐量占上海港集装箱吞吐量（3713.3万标箱）的85.9%。

从对外贸易和投资来看，上海对外贸易极为发达，外商投资企业众多，具有建立自由贸易试验区强大的市场基础。2016年上海口岸进出口货物总值超过6.88万亿元，占全国进出口货物总值（243344.2亿元）的28.3%。上海关区的进出口总额超过5.2万亿元，占全国进出口货物的比重接近1/4。由此可见，上海在中国进出口贸易中具有重要地位，是中国对外贸易发展最为重要的港口和改革开放的窗口。在外商直接投资方面，2016年全年新设外商直接投资项目5153项，比上年下降14.2%；合同金额509.78亿美元，下降13.5%；全年外商直接投资实际到位金额185.14亿美元，增长0.3%。全年第三产业外商直接投资实际到位金额163.35亿美元，增长2.5%，占全市实际利用外资的比重为88.2%。至2016年末，在上海投资的国家和地区达168个；在上海落户的跨国公司地区总部达到580家，投资性公司330家，外资研发中心411家。年内新增跨国公司地区总部45家，其中亚太区总部15家、外资研发中心15家。这体现了在吸引外商直接投资方面上海表现良好，并且具有重要地位，成为其建设和发展自由贸易试验区的重要运行基础。

在上海设立自由贸易试验区的另一重要优势在于上海具有较为成熟和发达的金融市场。上海具有较为健全的证券市场、同业拆借市场、外汇市场、期货市场、黄金市场和产权市场，拥有较为完善的金融市场体系、金融机构体系和金融业务体系，是内地唯一具有比较完善的金融市场系统的城市。2016年上海金融市场交易总额达1364.2万亿元，是2010年的3.5倍。截至2016年9月，在世界交易所联合会（WFE）排名中，上海证券市场股票交易额排名第四；上海黄金交易所黄金现货交易量连续多年位居全球第一。目前，在沪各类外资金融机构总数超过430家，占上海金融机构总数的30%左右。总部设在上海的外资法人银行占内地总数的一半以上。金融市场建设是上海国际金融中心建设的核心。“十二五”时期，上海各金融要素市场加快发展，新的市场平台不断建立，市场规模能级显著提升。2015年底，国务院批准筹建上海保险交易所。上海的金融市场基础设施更加健全，人民币跨境支付系统（CIPS）落户上海，中央国债登记结算公司成立上海分公司。金融市场产品和工具不断丰富，推出了国债期货、同业存单、ETF期权、黄金ETF、外汇期权等一批有重要影响力的金融产品和工具。金融市场规模快速扩大，上海股票、债券、期货、黄金等主要金融市场国际排名显著提升，多个品种交易量位居全球前列，影响力不断扩大。2015年上海金融市场通过股票、债券等实现直接融资总额9.2万亿元，比2010年增长了2.9倍。

在市场做大的同时，上海积极引进、培育各类金融机构，形成了中外资金融机构共同发展的格局。金砖国家新开发银行正式开业，成为首个总部设在上海的国际金融组织。总部型、功能性金融机构集聚取得重要突破，中国银行上海人民币交易业务总部、中国保险投资基金、银联国际有限公司、证通股份有限公司等重要金融机构均已落户上海。截至2015年末，在沪持牌金融机构总数达1478家，比2010年末增加了429家。目前，央行上海总部一半的部门承担了全国性管理职能，有利于其发挥贴近市场、便于沟通的优势，为国际金融中心建设出谋划策。同时，央行先后将外汇交易中心、黄金交易所、中国银联、上海清算所、征信中心、反洗钱中心、清算中心以及内设的金融消费权益保护局设在了上海。这些机构的落沪，起到了良好的示范效应，促进了商业金融机构总部在上海集聚。这些都充分体现了上海金融市场在全国金融体系中不可替代的地位和作用。

（三）上海自贸区的主要相关政策、成就和发展

上海自贸区扩大对外开放的政策主要涉及金融、航运与商贸，专业服务，文化与社会服务领域。

（1）金融、航运与商贸领域。金融领域的政策主要有：允许符合条件的外资金融机构设立外资银行，允许符合条件的民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行。在条件具备时，适时在试验区内试点设立有限牌照银行。在完善监管的同时，允许自贸区内符合条件的中资银行开办离岸业务；试点设立外资专业健康医疗保险机构；对融资租赁公司在试验区内设立的单机、单船子公司不设最低注册资本限制；允许融资租赁公司兼营与主营业务有关的商业保理业务。上海自贸区执行宽进严管的管理思路，在自贸区内，1元钱就可以创办公司且审批手续被大大简化，一般1天就能完成申办材料的审批，但若发生违法行为便将受到诸多限制。在船舶航运方面，上海自贸区亦有一系列开放政策出台，主要包括：中外合资、中外合作国际船舶运输企业的外资股份比例限制被放宽，国务院交通运输主管部门将制定相关的规定对此加以有效管理；中国内地资产的公司可以拥有或控股拥有不悬挂五星红旗的船舶，对外贸进出口集装箱在国内沿海港口和上海港之间的沿海捎带业务执行先行先试。商贸领域政策主要有：允许外资企业经营特定形式的部分增值电信业务，允许外资企业从事游戏游艺设备的生产和销售，通过文化主管部门内容审查的游戏游艺设备可面向国内市场销售。

（2）专业服务领域。允许设立外商投资资信调查公司；允许在试验区内注册的符合条件的中外合资旅行社，从事出境旅游业务（港澳及东南亚地区除外）；外资者可以拥有不超过70%的股权的方式设立中外合资人才中介机构；港澳投资方可以设立独资人才中介机构；外资人才中介机构最低注册资本金要求由30万美元降低至12.5万美元；自贸区内，取消上海市提供服务的外资工程设计（不包括工程勘察）企业的“首次申请资质时对投资者的工程设计业绩”之要求；自贸区内的外商独资建筑企业承揽上海市的中外联合建设项目，取消过去建设项目中外方投资的比例限制。

（3）文化与社会服务领域。取消外资演出经纪机构的股比限制，允许设立外商独资演出经纪机构，为上海市提供服务；允许设立外商独资的娱乐场所，在试验区内提供服务；允许举办中外合作经营性教育培训机构；允许举办中外合作经营性职业技能培训机构；允许设立外商独资医疗机构。

上海自贸区自运行以来，成就斐然，主要体现在以下几个方面。一是两项法制创新。自贸区设立之初，十二届全国人大常委会第四次会议即决定在上海自贸区暂停《中外合资经营企业法》等三部法律的实施，为期三年；2014年7月25日，上海市人大常委会通过了《中国（上海）自由贸易试验区条例》，对负面清单的制定、正面清单的制定、企业事中事后的监管等改革举措和制度创新进行了确认和固化。二是两份负面清单。自贸区设立次日，上海自贸区首份也是新中国首份负面清单公布。由此，中国成为世界上第77个实施负面清单管理的国家。9个月后，第二份负面清单公布，降幅达26.8%，开放度提升17.4%。三是两次废止多项审批。2013年12月21日，国务院正式决定在上海自贸区内取消32项审批制度，2014年9月2日再次取消27项审批制度，使得政府管理改革的广度、力度和深度前所未有。四是两份开放清单。2013年9月29日，上海自贸区发布的6大领域的23项开放举措在2014年6月30日全部落地；2014年7月1日，发布新31条开放举措，开放领域进一步扩大。目前，从制度创新来看，一是要思考如何与“四个中心”建设和全球科创中心建设结合起来，加速建设一批高能级、面向国际的金融、贸易、航运平台和创新平台，把金融创新和科技创新作为上海自贸区的重中之重，认真研究研发资源跨境流动、离岸研发、知识产权保护、数字安全等问题，大力鼓励与科技创新相关的金融资源、金融要素、科技人才在自贸区框架下实现自由流动，建立人民币的定价、交易、清算中心等。二是完善组织架构。扩区之后的上海自贸区管委会已正式推行“双主任制”的领导架构，能够更高效地管理和建设自贸区。三是推动上海自贸区建设与长三角乃至长江经济带发展有机结合。2015年3月28日国务院授权三部委发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中，唯一提到的自由贸易试验区就是上海自贸区。上海自贸区的制度创新成果将在长江经济带复制推广，形成长江经济带协同发展的新格局。

2016年持续推动中国（上海）自由贸易试验区制度创新。开展市场准入负面清单制度试点，深化外商投资、境外投资管理和商事制度改革。至年末，自由贸易试验区“集中登记地”增至61处，已注册企业21400户。推行“企业简易注销登记”，惠及经营者1289户；推出网上预约、预登记服务，试行手机App“掌上预约”。至年末，受理网上预约登记29448件，企业平均等候时间缩短2/3。至年末，区内共有企业79669户，其中内资企业62365户，涉及注册资本41403.62亿元；外资企业17304户，涉及注册资本2436.86亿美元。

深化“三互”（信息互换、监管互认、执法互助）大通关建设改革，建立符合高标准贸易便利化规则的贸易监管制度。探索在通关一体化改革试点中引入“三自一重”（自主报税、自助通关、自动审放、重点稽查）理念，年内受理“三自一重”报关单5155单，货值69.83亿元，征收税款12.04亿元，同比分别增长7.5倍、3.0倍和3.1倍。全年区内外贸进出口总额7836.80亿元，增长5.9%，其中出口额2315.85亿元，增长14.5%。

推出金融综合监管试点等一批实施细则和创新案例，实施自由贸易账户功能拓展等一批改革举措，金融制度创新框架基本形成。上海保险交易所、上海票据交易所、中国信托登记有限责任公司正式开业，自由贸易试验区“国际版”大宗商品交易平台已有7家通过验收。至年底，上海自贸区开设FT账户超过6.34万个，账户收支总额达5.74万亿元。人民币跨境交易规模持续扩大，全年保税区人民币境外借款达40.70亿元，跨境人民币结算总额已达11518亿元，跨境双向人民币资金池业务收支总额累计3520.13亿元。制订实施事中事后监管深化方案，推进市区两级事中事后综合监管平台建设，开通企业信用信息公示系统，形成以政府职能转变为核心的事中事后监管制度构架。

（四）上海自贸区发展面临的主要困境

尽管上海自贸区在运行两年多的时间里取得明显成效，但也出现了改革不如预期的声音，改革压力仍然很大。当前面临的主要还是在推进各项改革举措时遇到的协同性问题。

（1）上海自贸区与地方发展目标相互配合和协调的问题。中国（上海）自由贸易试验区的发展目标不是建一个“小香港”，而是推动制度创新。上海自贸区肩负着推进全国改革和提高开放型经济水平的“试验田”任务，其制度创新与政策体系应具可复制性和可推广性，能够发挥示范、带动、服务全国的积极作用。从这个意义上看，可复制的要求必然与上海地方发展目标具有一定程度的冲突。例如，金融开放是上海自贸区扩大现代服务业开放的有机组成部分，虽然其中有很多内容与上海建设国际金融中心的目标一致，但二者并不完全一致。上海自贸区试图建立一个法治化、与国际规则接轨的金融环境，但现在仍处于起步阶段，未形成制度化、体系化的金融法治体系，基于全国“可复制、可推广”基调，其开放政策并不追求建立过于个性化的区域模式，这可能会限制其改革力度和地方特色形成。作为对比，香港特别注重保持其区位差异性和国际竞争力，并为受贸易保护主义困扰的经济体提供开展金融交易与合作的便利，现已成为高效吸纳全球金融要素的“成本洼地”。上海如果只是作为推动金融改革的试点，然后将相关经验向全国推广，这是没有问题的，但是上海要建成国际金融中心，强调政策的可复制性实际上就是人为设置了阻力。

（2）各项改革举措之间的同步推进与互相配合的问题。上海自贸区的改革涉及领域很广，任何一项改革措施都会牵一发而动全身，其中尤以贸易便利化问题最为突出。缺乏监管的协同性，货物进出要受到很多部门监管，而各监管部门又不统一，海关、商检、外汇、税务等各有一套规定，且各自执行的数据标准格式不一致，相互之间没有信息共享机制，这不仅造成跨部门合作便利化程度大打折扣，而且也增加了开展贸易便利化国际合作的难度。“单一窗口”试点从所涉监管部门以及开展的功能方面来看，也与国际标准相去甚远。另外，与自贸区贸易便利化相关的法律尚属空白，海关管理、口岸管理、边境防护等只能靠经验进行，并无立法保障。

（3）区内与区外改革的协同性问题。由于国内市场经济体制仍不完善，自贸区内改革与区外改革的协同性问题非常突出，尤其体现在金融开放政策和商事登记制度的实施上。国际上设自贸区的国家在利率、汇率、资本账户管理和本币的可自由兑换方面本身就是市场化的，因此基本不存在金融制度变革需求。上海自贸区则不然，除了非金融领域的改革外，其最艰巨的任务就是对对经济全局最具冲击力和颠覆性影响力的金融制度进行改革。在国内金融体系改革尚未完成的情况下，当自贸区内与“区外境内”中国其他地区存在利息差、汇率差时，就会引起大量的套利活动，而监管当局要管理这种套利活动将是非常困难的。因此，自贸区的金融改革实际上还是要受到区外的相关金融改革牵制。再有，如果要在自贸区建成人民币产品的创新、交易、定价、清算中心，也同样会受到利率汇率决定体制、资本项目开放、交易清算系统等诸多因素的限制。

（4）政府主导与市场需求的协同性问题。自贸区改革要释放的最大红利来自市场，但由于改革的主导者仍是政府自身，所以存在为改革而改革现象，市场、需求和问题导向仍显不足。从目前自贸区出台的很多制度改革举措来看，大部分政策实际上早就已经在区内实施了，现在只是把这些东西形成了成文的规定，并没有太多的创新性。同时，有些政策在出台前相关部门并没有对企业真实需求进行摸底，导致政策流于形式。以海关出台的23项便利措施为例，其中最成功的当属“先进区后报关”措施。这一措施看似可以节约企业通关时间，但实际操作结果和以前还是一样，因为它没有省去进境备案的报关程序，对企业而言没有节约通关时间。而且这个政策最初出台时，仅仅是海关允许这么操作，商检（检验检疫）是不允许的，这样就导致两个政府部门的监管是脱节的，对企业来说它们体会不到任何好处。这一政策在外高桥保税区最初有54家企业做试点，但到目前为止，还在用的企业数量已不超过两位数。目前，对境外直接进入上海自贸区的一线进境保税货物，海关不再验核检验检疫部门签发的《入境货物通关单》，但对从上海以外各口岸进境并转关至自贸区的进境保税货物、其他法定检验检疫货物，还保留原先的做法，这显然也不利于节约通关时间。