第一章 导论

第一节 公益性分配是发展的现实需求

我国土地面积大，人口众多，一些主要城市的人口密度逐渐增加。轨道交通作为我国重要的交通基础设施，既是国民经济运行的必要保障，也是肩负社会功能的基本运输方式。

根据我国《中长期铁路网规划》和《铁路“十二五”发展规划》，铁路每年的建设投资规模依然在不断上升。截至2016年底，全国铁路营业里程达到12.4万公里，其中高速铁路2.2万公里，沪昆高铁、云桂铁路、渝万高铁投入运营，中西部铁路营业里程扩充至9.5万公里，占比达到76.6%。2017年，全国铁路投资将保持2016年的规模，预计新线投产2100公里，新增复线铁路2500公里、电气化铁路4000公里。2017年2月4日，国务院印发《全国国土规划纲要（2016～2030年）》，提出要完善铁路网建设，加快发展高速铁路，扩大铁路建设面积，积极发展城际铁路、市郊（域）铁路，完善区域铁路网、交通网，优化城镇密集区交通建设，到2030年，全国铁路营业里程达到20万公里以上。随着新型城镇化规划的落实，铁路等交通基础设施不仅要扩大规模和完善自身结构，而且必须与城市发展形成有效的耦合，其在经济社会发展中的任务依然艰巨。

为充分发挥轨道交通的社会效益和经济效益，解决中国轨道交通融资管理、经营等问题，中国政府采取了一系列措施。中国铁路总公司于2013年3月14日成立，宣示着我国铁路政企分离的实现。国务院于2013年8月颁布的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》指出，地方政府和社会资本可以取得城际铁路的所有权和经营权。一些地方已经做出了一些积极的尝试。2013年8月，四川省政府率先提出组建“纯地方铁路公司”，同时为了响应和创新铁路投融资体制改革，四川省政府将川南铁路作为向社会资本开放的试验田。但社会资本并没有表现出相应的积极性，直到川南铁路公司在2014年7月正式挂牌之时，也没有一家社会资本愿意入股。另外，四川省政府虽然几经周折说服中国铁路总公司入股，但最后也未能成功。为了使项目能够运作起来，四川省政府在等待民资的进入和中国铁路总公司支援的同时，只能牵头让几家国企和市政府先做起来。

蒙中铁路则是另一个铁路改革的案例。全长1817.2公里的蒙中铁路总投资约1927亿元，是一条由蒙西至华中地区的铁路煤运通道，线路经过7个省市。蒙中铁路专门成立了投资公司，主要包括中国铁路总公司下属公司、蒙泰煤业、陕西煤业、神华集团、伊泰集团，其中伊泰集团属于民营企业。蒙中铁路线由于跨过多个其他铁路，中国铁路总公司要实施统一调度，但各个投资方都希望能独立运营。本打算在2014年全线正式开工的蒙中铁路由于经营调度权发生了争议，目前的建设进展并不大。

2014年4月2日，深化铁路投融资体制改革、加快铁路建设的政策措施由国务院常务会议确定，这些政策措施主要包括吸引民间资本进入、设立铁路发展基金、扩大铁路建设资金来源、达到每年2000亿～3000亿元的基金总规模。

2014年9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）。随后，为了规范项目各环节的操作流程，包括项目识别、准备、采购、建设、转移，保证政府和社会资本合作项目的实施质量，财政部于2014年12月4日又发布了《关于印发〈政府和社会资本合作模式操作指南（试行）〉的通知》（财金〔2014〕113号）。这些政策文件的发布意味着我国从探索政府与社会资本合作的阶段正式转入大规模实践公私合作伙伴关系（PPP）的关键时期。

2015年9月，中国铁路总公司出台《关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》，指出各方投资人或其授权的投资人代表可依法成立铁路建设项目合资公司，为了发挥铁路运输企业的专业知识和管理优势，提高铁路运输效率，对于合资铁路项目的运输方式，项目合资公司可委托铁路运输企业进行运输管理，也可选择自己管理自己运营，由中国铁路总公司在列车运行图编制、运输组织等方面予以支持，中国铁路总公司不再对项目享有绝对控股权。

尽管我国财政部已经发布诸多政策文件指导和规范PPP模式的健康发展，但是全国各个地区的经济基础不同，市场经济发展水平参差不齐，再加上法律意识、制度环境各异，地方政府在落实PPP的过程中依然困难重重。以北京市为例，政府与社会资本在城市轨道交通领域的合作呈现以下特征。

其一，社会资本参与程度较小，未能充分调动社会资本的积极性，政府和社会资本合作处于最低级阶段。2014年11月26日，在第十八届京港洽谈会上，北京市政府与北京京港地铁有限公司签订了地铁14号线特许经营协议、16号线意向合作协议。再加上北京地铁4号线和大兴线，此时，北京轨道交通项目实行PPP模式的有4条线。在地铁4号线尝试成功的背景下，预计北京未来会有更多的项目实行PPP模式。然而，一方面，北京城市轨道交通的PPP模式并没有完全摆脱对政府的财政依赖，每年仍然获得北京市政府大量的财政补贴；另一方面，地铁4号线在最为关键的开发方式上没有取得突破，企业并不能获得站点周边土地的开发权。在这种情况下，PPP企业参与程度非常低，政府部门依然承担过多的风险，而社会企业只承担运营与维护的责任。从世界范围来看，北京城市轨道交通的公私合作伙伴关系属于最低级阶段，撬动民间资本的力度并不大。

其二，城市轨道交通PPP项目存在外部效益内部化的体制机制阻碍，面临平衡公益性与经营性的困境。北京人口众多，土地资源匮乏，因此必须进行高密度的城市建设才能容纳新增的人口。近年来，国内外众多学者纷纷通过实证研究表明，城市轨道交通可大幅度提高周边土地的价值，表现出显著的溢出效应，然而目前北京城市轨道交通存在的主要难题是外部效益内部化问题，或者更准确地说是土地的溢价回收问题。目前国际上主要的溢价回收方式有两种：一种是以美国为代表的基于税费的溢价回收模式；另一种是以中国香港为代表的联合开发模式。但在我国内地由于现存的土地拍卖制度和土地与房产相关税收，这两种模式的土地溢价回收都不可能顺利实现，存在制度阻碍。虽然政府部门都在积极试点税收改革，但是在目前的大环境下不太可能针对地铁周边特定范围征收，而联合开发的溢价回收模式在我国内地遇到的最大困难是轨道交通沿途站点的土地收购方式存在法律障碍。轨道交通站点周围的商业综合开发土地按法律规定属于经营性用地，和香港地区直接通过协议出让的方式不同，经营性用地需要通过“招标、拍卖、挂牌”的程序。在目前的拍卖制度下，房地产企业获得站点周边土地开发权的方式都是通过竞争性招标，激烈的竞争必将导致轨道交通沿线土地价格大幅度上升，而轨道交通建设和运营企业由于要将大量的资金用于轨道交通的建设和运营，面对高成本的土地几乎无法参与到招标中，竞标成功的企业须一次性向政府支付土地出让金，与轨道交通的建设和运营没有资金流交集。

其三，参与PPP项目的渠道对社会公众来说是缺乏的，而且难以保证轨道交通的服务质量。统计数据显示，北京市2015年第一季度18条轨道交通线路发生的突发事件有46起，与上年同期相比增长142%。其中，因为电梯和列车门故障引发多起伤亡事件，而列车准点率低、财务支出不明以及出站口和换乘系统设置复杂等问题更是让公众诟病已久。北京地铁每年处理纠纷1000起以上，其中最多的就是因为拥挤引发的乘客争吵和打架，也包括对乘车秩序与服务质量的投诉。从理论上讲，引入社会资本可以提高城市轨道交通系统的效率和服务质量，这也是北京引入港铁的重要原因，然而出于安全因素考虑，北京轨道交通的站点广告和商业开发在很大程度上受到制约，而要获得地铁物业的开发权更是不可能，财务压力导致港铁的服务在内地大幅缩水。具有显著的公共性是城市轨道交通PPP项目提供的产品服务的特点之一，其受众群体主要是社会公众，而在项目的决定过程中，这些主要受众却没有参与权，因此他们对PPP项目提供的产品服务是否符合期望持怀疑态度。

在中央政府力推政府与社会资本合作模式的大背景下，北京城市轨道交通PPP项目在获得巨大发展机遇的同时，也将遭遇撬动社会资本、城市轨道交通外部效益内部化以及城市轨道交通服务质量低下等艰难困境。如何引导企业和社会公众融入PPP项目，找到提高项目运作效率的方法和路径，使轨道交通项目的公益性与经营性实现平衡，成为北京市迫切需要解决的现实问题之一。

目前，如何避免轨道交通财务危机的爆发，融通到更加符合财务安全的大量资金，平衡好经济利益和公共利益之间的关系，成为亟待回答的问题。我国轨道交通的意义已经不仅仅局限于其带来的交通能力改善与宏观经济影响，还体现在其他诸多领域外部效益的创造。我国轨道交通的公益性可以涵盖以下诸多方面：带动区域经济增长、优化产业布局、加速发展旅游商贸、推动城镇综合体建设等。同时，其对我国技术进步、能源节约和生态环境保护的影响也意义深远。因此，不论是对于我国发展社会经济、健全城市规划体系，还是对于轨道交通自身的良性发展来说，轨道交通外部效益分配问题无疑具有更为丰富的内容。

外部性理论认为，外部效益政策的采取，不仅关乎产生外部效益行为者的行为激励，而且关乎与其关联的产业乃至宏观经济的可持续发展以及社会的和谐。可见，本书研究的重要意义在于：一是以新型城镇化和轨道交通土地综合开发等宏观经济与政策背景为依托，以创建可操作性的内部化方案为主要目的，以客观的视角对轨道交通公益性与经营性的边界进行识别，并予以科学计量；二是形成只有通过综合开发将轨道交通发展融入城市经济发展才能实现多赢的基本共识，讨论轨道交通外部效益分配的战略步骤，作为政府部门和投资者理性决策的基础；三是为实现将轨道交通计算效益作为可行性研究重要依据的国家标准做出计量和方案设计，使社会各界投资者提高参与轨道交通建设的积极性，使轨道交通建设持续健康发展，拓宽轨道交通融资的渠道，提供高效率的运输设施，促进国家经济发展和新型城镇化建设。轨道交通公益性与经营性计量与平衡机制的设计，为我国轨道交通的融资和经营创收提供了新的思路，对转变我国轨道交通投融资模式、实现产业健康良性发展有着不可估量的战略意义。