第二节 外部补贴机制设计

外部补贴机制中政府通过税收政策和财政补贴手段，实现轨道交通公益性与经营性的平衡（见图4－2）。轨道交通项目由于公益性与经营性矛盾冲突的存在，在没有政府补贴的情况下不可能实现公益性与经营性的平衡，外部补贴的目的就是要调和这种矛盾，这也是政府经济职能的延续。以明确的财产界限为前提，政府在平衡公共利益时，干预社会投资者追求经济利益的行为，通过财政补贴或税收政策来增加社会投资者的项目运营收入，从而实现项目公益性与经营性的平衡。

合理的轨道交通外部补贴机制，需要满足一定的约束条件并发挥激励作用。制定轨道交通补贴机制时的约束条件有：政府要从社会福利最大化角度出发，在保障资源充分利用的基础上制定合理的轨道交通补贴机制；作为公益性服务的一种，轨道交通企业提供的产品服务的票价不能太高；由于预算有限，轨道交通企业要考虑如何充分利用有限的资金实现基础设施的建设、车辆等固定资产的购买及维修、服务质量的提升、员工薪金的发放等。对轨道交通企业的激励则体现为，如果轨道交通企业可以充分利用补贴获取利润，政府应给予企业相应的资金或其他方面的奖励。

一 轨道交通外部补贴的必要性分析

作为基础设施项目，轨道交通具有准公共物品的属性，项目具有强大的外部效益，其本身的经济属性决定了项目的票价收入不能反映参与项目运营企业的成本，企业很难实现可持续性经营。轨道交通项目需要巨大的资金投入，建设周期长，涉及的技术复杂，是一项影响广泛的系统工程，轨道交通在运营中所提供的服务构成了公共交通服务的必需品。同时，轨道交通在运营中的维护也需要投入大量的资金。因此，轨道交通项目具有公益性与经营性的双重属性。由于轨道交通的票价收入远远小于其运营成本，因此为了使轨道交通项目运营企业能够持续经营，政府很有必要采取补贴政策。具体原因在于以下两个方面：①运营收入对成本的有限覆盖；②利益返还机制的欠缺。从根本上讲，由于轨道交通具有强大的溢出效应，其运营企业不能覆盖运营成本是因为项目本身的外部利益并没有返还给企业，而是由社会公众、站点周围企业和政府享有。有效的利益返还机制的缺失是轨道交通公益性与经营性矛盾无法得到平衡的主要原因。根据庇古理论模型，当项目存在正外部性时，政府应给予企业补贴，税收政策和财政补贴是政府对社会福利进行改进的有效行为。税收政策和补贴政策正是政府对项目的外部效益实现内部化的过程。税收政策和财政补贴政策能否取得实效，关键在于政府的政策设计意图能否在企业层面得以实现。

归根结底，在现行制度下，城市轨道交通的基本经济性决定了政府补贴的需要。设计补贴机制的目的是将补贴作为激励方式，鼓励铁路运输企业提高经营业绩，降低相应成本，提高资源利用率。根据投资回报和铁路运输融资方式的不同特点、不同阶段、不同需求和制约因素，选择适当的激励补贴模式，成为轨道交通在普遍服务条件下的一个重要途径，能够在减少经营费用的同时保持正常运行。

二 轨道交通外部补贴机制设计

城市轨道交通的产品服务定价不完全符合市场规律，为了避免运营商因追逐利益而降低运输服务质量，间接提高社会公众的成本，进而降低政府和社会福利的总体水平，对轨道交通进行合理的成本补偿，维持其正常的运营是必要的。因此，政府要建立补贴激励机制，根据城市轨道交通的经济特点，城市轨道交通补贴的最低要求是确保持续经营，适应轨道交通企业的公众需求。

（一）基于财政补贴的外部补贴机制设计

建立轨道交通补贴机制的目标可以从保障轨道交通公益性、维持轨道交通企业正常运营、提高轨道交通服务质量、提高补贴资金效益四个方面来确定，即建立完善的轨道交通补贴机制的总体目标是通过建立完善的轨道交通补贴机制，保障轨道交通企业获得合理的收入以维持正常运营，促进轨道交通系统不断完善，为轨道交通使用者提供质优、价廉、方便、快捷的城市公共交通服务，体现政府补贴资金的使用效益，促进政府政策目标的实现。

财政补贴政策是政府为实现具体的社会经济发展而提供的财政资金。因此，制定铁路运输财政补贴政策的目的是优化外部效益分配，实现公益性与经营性的平衡。从补贴的角度来看，这意味着轨道交通项目运营企业实际收入增加，企业内部经济形势好转。财政补贴的本质是协调企业需求和公共需求，这是政府经济功能的延续。在政府和微观经济实体有明确的财产限制的前提下，政府将干预微观经济实体的活动，以维护公共利益，从而产生补贴。在政府监督下，实行补贴激励机制，使城市轨道交通运输业务成本得到补偿。

轨道交通财政补贴机制可以根据社会投资者是否参与项目的运营来进行设计。制定轨道交通财政补贴机制的核心在于约束和激励，同时，轨道交通服务的本质是政府委托轨道交通企业为出行者提供相应的服务，因此政府要设计轨道交通补贴机制，确保企业能够正常运行。在制定合理的城市轨道交通补贴机制时，需要考虑相关的约束条件及激励措施，这样才能让轨道交通企业在经营时最大限度地发挥自身潜能，依靠提高自身的服务水平吸引更多出行者。

（二）基于税收政策的外部补贴机制设计

基于税收政策的外部补贴机制包括对轨道交通企业自身的税收优惠政策和轨道交通站点周围企业的税收政策。税收优惠政策是国家通过采取与现行税制基本结构相背离的税收制度给予纳税人的各种优惠性税收待遇，使其税负减轻，进而达到补贴特定企业或行业及其活动的目的，支持经济发展的专项支出。我国税收优惠政策包括减税、免税、延期纳税、退税、加计扣除、加速折旧、减计收入、投资抵免、设置起征点和免征额等14种形式，这14种形式可以分为直接与间接两种优惠方式。

对轨道交通站点周围企业给予税收政策的主要目的是内部化项目的外部效益。轨道交通建设过程中企业能够积极主动地与政府协商获取站场周边土地的开发权，以开发主体的身份投入轨道交通项目和土地商业开发的运作中，并通过回收开发收益来弥补轨道交通项目建设的亏损，实现连续经营。但对于轨道交通沿线企业无法获得开发权的那一部分土地，随着铁路项目的建设和周边土地的开发也会受到正外部性的影响。公共部门的公共投资造成土地价格上升，应由政府按照土地开发者的收益程度来征收。对于这一部分的溢价回收可以通过设立专门税收与费用的方式来实现，如土地价值税、特别征税区、开发影响费等，然后对轨道交通企业进行补贴。

轨道交通外部补贴的路径比较复杂，其中以税、费为依据的分配方案属于间接方案，适合于产权难以界定、市场机制不够健全的情形。基于税费的轨道交通外部补贴机制是以第三方为中介，实现外部效益生成方和外部效益得益方之间的转移支付。推荐的主要方案包括分列税率土地价值税、特别收益估价、税收增额融资、物业税制度下增值效益返还。

通过划分税率和土地增值税，可以实现轨道交通的外部补贴。土地所有者获得土地价值的主要途径有两个：①物业开发，房价高，收获租金高；②土地开发，收获高地价或租金回报。换句话说，需要收回的两个主要的税费来源是物业开发和土地开发。一般财产税结合土地和财产来评估和征税。也就是说，财产的一部分估值是以税基为基础的，另一部分是以作为征税基础的土地价值为依据的。随着区域规划以及区域规划规模和容积率指标的发展，高物业税和高强度开发之间的关系变得难以平衡。因此，如何确保交通设施的及时引进和良好的服务质量，实现高品质的回收利用，又不会影响土地开发商的积极性，解决办法是将一般财产税转换为分列税率的财产税。前者将土地税与房屋税相结合，税率相同；后者采用土地和房地产的双重征税制度。

以特别收益估价实现轨道交通外部补贴。根据收益的不同建立税收评估区（效益评估区，简称BAD），使基础设施和公共服务设施的运行维护成本按照一定比例进行分配，以达到回收投资之目的。“特别收益”（Special Benefit）是相对于“普通收益”（General Benefit）提出的。例如，社区公园的建设将提高周边娱乐环境的质量，提升其价值。从整个城市的角度来看，由于人均闲置面积指数的增加，全市居民都可以享受一般福利。但只有居住在社区公园附近的人才能从他们所谓的“特别收益”中受益。从理论上说，只要公共设施的范围比较狭窄，就可以用特殊的方式来收回投资，如火车站的建设有助于提高周边地区的可达性，有助于吸引人们参与各种经济活动，推动区域复兴。因此，可以通过向特别收益评估区内的特定群体收取有关费用来实现轨道交通外部补贴。

以税收增额融资（Tax Increment Financing, TIF）实现轨道交通外部补贴。税收增额融资，是指地方政府将特定地区因未来建设开发所增加的税收作为现在建设项目的融资担保，先行筹措建设经费，待实施期间内税收实现后，再予以偿还融资借款，即地方政府利用未来租税增额作为融资担保，进行公共投资与建设，借以促进计划地区的民间投资，进而扩张税基产生租税增额的一种公共财务工具。具体做法是：①划定TIF区的范围；②决定TIF实施期间及基年；③决定纳入TIF的税目；④地方政府以新设或既有基金（专户）配合财务运作，逐年将纳入计划的增额租税纳入基金（专户）。这一做法最初在美国运用。可以将铁路站点周边划分为实施税收增额融资政策的区域（Tax Increment Financing District，简称TID区或TIF区）与没有实施税收增额融资政策的区域（简称非TIF区）两大地块。在项目建设初期，原税基被地方政府冻结，基准税和增值税尚未发生。在项目建设期间，增值税转入项目开发区TIF区管理部门。项目结束后，TIF区自动解散，地方政府的增税回归原位。

物业税制度下增值效益返还补贴。物业税是一种间接税，是财产税的分支，主要是对物业征收的一种税。它是抽取现有房地产税，将土地增值税和土地租赁费合并统一征收的物业税，是政府与房地产业主之间的收入分配方式。这种做法的优点是：使物业税的税率易于调节；物业税金额与经济增长有关；当经济增长迅速时，相应的税额将会很高，否则会下降。轨道交通运输设施具体运营过程的增值效益是基于政府项目将使项目周围区域增值，同时也会增加政府的物业增值税，可以作为事前投资投入项目中。轨道交通运输设施针对房地产升值增加了物业税，政府可以将部分收入提取为资金池的一部分。从资金池中使用资金，政府可以提高现有项目的投资比例，从而减少对特许经营权的补贴。在项目中，将增值税加入同一资金池，投资于政府建设项目，形成增值收益循环。