第一节 轨道交通公益性与经营性的界定

一 公益性与经营性的阐述

《建设项目经济评价方法与参数》一书对项目属性进行了划分，依据项目建设运营目的的差异，可以将其分为经营性项目与非经营性项目。在经营性项目中，投资者的主要目的是通过资本投入，实现利益最大化，其经营行为、投资决策均以利益最大化为目标。非经营性项目如公路、市区绿化、公园建造等，这类项目不以营利为目的，其建设与运营维护通常由政府负责。非经营性项目的部分项目也涉及经营活动，有一定的收入来源，但是项目运营主要是为社会提供基础保障，经营收入低于企业实际运营成本，通常需要政府进行财政补贴才能持续运营。经营性是以营利为目标、以投资谋利为行为趋向的，因此可以把经营性理解为社会投资者以营利为目标所产生的生产者剩余。

公益，即公共利益。“公”的含义，一是属于国家或集体的；二是共同、公同（的物品）；三是公平、公正。《牛津现代高级英汉双解词典》对“公”的解释为：公众及其相关的。“利益”可以理解为特定客体受到外部直接认同。在“公益”一词中，“公”即为多数的，“益”为客体价值在主体中的体现。本书将公益性定义为：出于公共整体利益的考虑，一个团体（家庭、个人或厂商）的行为（服务或产品）使公共集体而非私人个体获得利益，自身没有获得相应补偿。学者对于公益性的理解大体相似，项目以政府为主导，公益性与营利性或者经营性相对，学术界对公益性概念认定的共同点有以下几个方面。

（1）公益性概念的主体是基本一致的。国内外学者在公益性认知方面都是以行政主体对公益性进行主导，并且也只有政府部门能够承担起这一项任务。

（2）公共利益最大化是项目建设、运营的根本目标。公共利益得以实现，人民幸福指数提高，社会和谐，才能为国民经济的发展提供稳定的环境，从而促进国民经济又好又快发展。

（3）公益性是相对于经营性而言的。不管在社会哪个部门或者哪个产业，公益性与经营性的协调关系需要调整好，如果出现公益性与经营性发展不协调，对经济的发展将产生巨大的阻力。而公益性的出现是因为某些产业没有利益可寻或者利益不能填补投入资金的空缺，因此没人愿意涉及这些行业，需要政府出面解决。

综上所述，对于公益性的理解，并不是单方面的认定。结合我国的具体情况而言，公益性是在卫生服务、文化传播、经济发展和国民教育等环境中，政府发挥其特有的组织功能，采用财政补贴、税收优惠等政策工具，提高国民集体而非特定个体的利益，满足社会向前发展的需要。参照公共产品的属性，公益性项目亦具有非竞争性和非排他性的特点。

Harris D. C.（2012）对如何避免公共利益损失给出了解决方法。在普通法律世界中，大多数普通法对私人财产的公共监管做了限制，公共利益损失过重时，应得到补偿。他举例说，在加拿大渥太华，街道公共设施不健全，部分产业日常运行时对周边环境造成污染和利益损失，应由谁补偿？公益性与经营性是问题存在的关键，产业正常运行绝大多数是为了实现营利性，生产过程中出现的损害公益性的污染不可避免，但大众的损失必须有人承担。当地政府采取的公益性补偿措施解决了这个争议性问题。

二 公益性的辨析

城市轨道交通与铁路运输具有相同的准公共物品属性，都具有较强的公益性特征，产品和服务的正外部性是其公益性的重要内容，公益性所涉及的范围比正外部性所涉及的范围更大。轨道交通公益性的特征首先表现为轨道交通为了保证消费者剩余，采取低于市场水平的政府定价，其次表现为轨道交通的个人边际效用小于社会边际效用。轨道交通经营性可以理解为社会投资者以营利为目的投资轨道交通项目所产生的企业剩余。

外部性并不是项目主体刻意产生的，而是在其生产经营活动过程中附带产生的。如铁路客运服务，铁路企业提供客运服务，实现人流、物流、信息流等资源在区域单元之间的空间位移，对于铁路企业而言，其目标是满足社会现有的出行需求，并产生诱发的出行需求，提高企业的经营性能力，获得更多的收益。在实现这一目标的过程中，能够产生人口集聚、劳动力布局改变等效果，并未纳入铁路运输供给所直接追求的目标中。图3－1为本书依据轨道交通项目内外部目标所进行的边界划分。

如图3－1所示，小圆为外部效益，大圆为公益性。当轨道交通的公益性出现时，如票价优惠使更多人能够乘坐，相应的外部效益也会出现。由于国防、地区稳定、民族团结等因素属于宏观层面，很难度量，因此不对其进行计算。轨道交通公益性与经营性边界划分的分歧主要有以下两点。一是判断二者区别时所选择的时期不同。部分研究成果将项目建设阶段和运营阶段都纳入研究，而有的研究成果只把项目运营阶段纳入研究，外部效益测量也仅限于运营阶段。二是时间成本、新增运量等计算项，在项目内外部经济效益量化过程中会出现重复计算。其中，第一个问题根据研究的不同需要，可以选择不同的时间来进行计算。对于第二个问题，部分学者提出，轨道交通出行可以提高可达性，降低出行的时间成本，项目运量预测已综合考虑以上影响因素，认为轨道交通的公益性不包含外部效益；一些学者则持相反观点，认为公益性涉及的内容较为宽泛。

轨道交通项目建设期长，投资规模巨大，建成后运营成本高，回收期长，项目收入往往不足以回收全部投资，盈利能力较差。同时，轨道交通作为公用事业项目，应当为公众提供安全、连续、经济的交通服务，不可能采用市场定价方式，项目的收入无法体现项目的成本，因此在兼顾消费者剩余的情况下，项目本身的经营性很低。近年来，我国轨道交通建设规模和速度呈现快速增长态势，依靠政府财政支持的投融资方式已无法满足当下建设运营的资金需求。为此，以政府主导为基础，在合理可行的合作方式下，引入社会投资人资金用于轨道交通投资建设，由国家特许某法人组织负责建造，在运营管理环节授予其特许经营权限。经营过程受到政府严格监管，经营政策是“谁投资、谁受益，政府担保”，私人投资者以获取回报为目的。这种模式被称为公私合作经营模式（PPP），已成为轨道交通投融资改革的主要目标和方向，并得到越来越广泛的应用。

北京地铁4号线是北京市首个采用公私合作经营模式的城市轨道交通项目，地铁4号线以前的北京城市轨道交通项目建设资金均来自中央政府和北京市政府，由隶属于北京市国资委的北京市地铁运营有限公司负责经营，属于非经营性项目。目前北京市地铁运营有限公司负责运营的线路有15条，分别是地铁1号线、2号线、5号线、6号线、7号线、8号线、9号线、10号线、13号线、15号线、八通线、机场线、房山线、昌平线、亦庄线，以上线路运营总里程达460公里，运营车站有273座。此外，北京地铁4号线、16号线和14号线采用公私合作经营模式（包括在建部分），均采取政府投资土建部分、京港地铁有限公司负责机电设备和地铁运营管理部分的形式运营，后者所负责部分为经营性部分。私人投资者是以营利为目的的，若使项目能够持续进行，可经营性系数α应大于等于1。特定项目的可经营系数为V/C，其中C为项目建造成本, V为项目市场价值。V＝H/i，其中H 为项目的收益，i 为市场上可以接受的投资收益率。将V代入定义式，则计算式为：α＝（H/i）/C, α越大，项目的可经营性就越高，在α≥1时，项目才有利可图，社会投资者才愿意进入。

轨道交通系统具有投入资金大、建运时间长、社会效益显著等特点，从项目规划、招标、施工到经营，各阶段都会产生和创造一定的外部效益。如前文所述，外部效益边界存在多种划分方式，在同一个研究体系中，需要采用统一的划分标准与口径。

结合上述研究，本书对轨道交通公益性的定义为：轨道交通在提供运输服务过程中所产生的，给使用对象和利益相关者带来的无法通过运输本身进行补偿的收益的增加。轨道交通公益性边界划分的标准是：以轨道交通本身的属性为内界；以轨道交通经营活动影响区域，即线路所经城市为外界；以轨道交通的运营期为考察期，即从线路开通使用后开始计算，规划期和建设期所产生的效益不计入考察。

三 铁路的公益性

按照线路所在空间划分，轨道交通包括地下铁、地面铁路和高架铁。基于我国轨道交通建设运营的实际情况，铁路公益性领域的研究成果较多，学者普遍认为轨道交通的公益性源于其准公共物品的属性。改革开放以后，中国社会主义市场经济稳步发展，各地区经济的发展离不开货物、人才、信息的流通，铁路运输在其中发挥着重要的作用。2013年3月10日，铁道部实行铁路政企分开，中国铁路总公司成为新的投资运营主体，使铁路公益性与经营性的矛盾愈加明显。

铁路运输服务的公益性首先包含运输服务正外部性，铁路系统使用的不可排他性，导致外部受益而系统内部没有受益；其次包含可排他但未排他的被使用，导致外部受益而系统内部没有获取报酬（张江宇，2004；张超，2009）。徐俊（2009）分析了铁路系统公益性产生的原因，认为铁路系统让公民获得了自由迁徙权和平等权。许文辉（2003）指出，部分铁路项目具有公益性和商业性双重属性，具有公益性说明其产品（或服务）的个人边际效用小于社会边际效用，这样的运输服务市场不应完全采用市场机制，也不应选择纯商业化的运作形式，可将其称为非商业性项目。

有的学者提出，铁路系统的公益性是指铁路使整个社会、区域受益而系统内部没有获得补偿。早在南疆铁路建成运行通车的时候，有关专家学者就提出了铁路公益性与营利性的问题。许明（2003）认为南疆铁路开通运营以后，其社会公益性与企业效益之间的矛盾越来越明显，如果能在这时对这一问题进行行之有效的考察和处理，就能在很大程度上推动我国铁路运输网局的建设，从而带动国民经济发展更上一层楼。

潘振锋（2002）指出，铁路公益性是指国家为了开发国土、实施军事战略部署、助农物资运输、国防、西部大开发、全国各民族共同发展民族繁荣等一系列宏观经济发展价值理论，所采取的非竞争性、非排他性的运营措施。面对经济的飞速发展，铁路运营仍然没有改变客货运价格，导致铁路部门承担责任过大，铁路系统陷入收不抵支、债台高筑的窘境。他认为解决铁路公益性问题的关键在于体制改革，实行政企分开的管理机制，努力实现铁路市场化。他主张实行公司制度，铁路运行责任由公司承担，政府进行间接干预，达到兼顾公益性与经营性的目的。

党振岭（2003）认为，在经济大发展的时代背景下，铁路公益性已经超越了企业的职能范围，如何建立铁路运营体系，让铁路公益性与经营性都能发挥作用，成为当前面临的难题之一。他通过分析我国铁路公益性运输范围和铁路事业发展现状，提出国家应该在财政方面给予补偿。在具体实施方面，可以通过税收优惠、税收抵扣等政策对铁路企业进行外部补偿。铁路企业财政亏损在铁路运行中长期存在，导致该问题出现的直接原因是公益性性质，从国家全局考虑，部分产业在生产运行过程中有承担损失的责任，铁路行业在国家宏观经济发展过程中起着重要的推动作用，自然会承担一定比重的损失。公益性运输超出铁路运输企业的职能范围长时间积累，对于铁路运输业的发展不利，因此，我国有必要建立铁路公益性运输补偿机制。

根据以上学者对铁路运输服务公益性的研究，可以将其总结为：我国铁路运输服务具有显著的公益性属性，其建设与运营为社会经济发展提供了较低的社会成本基础，也为其他产业的生产经营活动创造了良好的运输条件，其系统自身利益受损而社会整体获益。