第四节 轨道交通项目公益性与经营性的矛盾

轨道交通项目公益性与经营性的矛盾主要体现在政府部门和私人投资者各自利益目标的差异上。代表公共利益的政府部门与追求个人利益最大化的私人投资者参加项目建设的目的是实现各自的利益目标，但是两者之间的根本利益目标并不是完全一样的，政府的目标是想方设法最大限度地追求消费者剩余，投资者在追求自身在项目投资中的利润时，极有可能做出一些阻碍消费者剩余最大化的行为。从哲学意义上看，矛盾即对立统一。在整个项目中，政府和私人投资者既有对立的一面又存在统一的一面。如何打破双方的对立局面，促使双方合作，达到双赢的目的，是政府努力的方向。如图2－17所示，政府作为委托人，私人投资者作为代理人，二者之间形成了明确的委托代理关系：政府追求公益性，主要追求消费者剩余的最大化；私人投资者追求经营性，追求生产者剩余的最大化。而社会总福利是消费者剩余与生产者剩余之和。在社会总福利一定的情况下，生产者剩余和消费者剩余是此消彼长的关系，政府可能过于追求公益性而忽视了私人投资者对生产经营性的需要；同样，私人投资者在追求经营性的过程中，可能会采取机会主义行为，做出对公益性造成破坏的行为，这就构成了双方利益的冲突点，产生了双方的对立。此时，政府作为委托人应该与私人投资者共同签订一项契约。当然，政府在追求公益性的同时也应该兼顾私人投资者的经营性，通过激励性规制使私人投资者在追求经营性的同时被迫追求公益性。政府按照在契约中制定的标准对私人投资者的成果进行检查，如果做得好，就进行奖励；如果做得不好，就实行惩罚。这种机制的建立，对私人投资者产生了良好的激励效果，使政府和私人投资者的利益得到最大限度的统一。私人投资者既追求经营性又追求公益性，使社会总福利增加，成功避免了双方利益的冲突，形成了共赢局面。

图2-17 政府与私人投资者双赢模式

轨道交通项目在具体的投资建设和运营环境方面以及私人投资者进行代理的结果都存在一定的风险。项目的整个生命周期相对比较漫长，而且项目有着很大的不确定性，投资者代理的结果除了受自身努力的影响外，相关环境的影响也是极其重要的，政府和私人投资者之间前期签订的特许经营契约存在不足，并不能对将来的情况做到完美的预测，更不可能制定相应的解决策略，因此就可能增加项目风险，最终导致私人投资者出现行为失控并采取机会主义行为的情况。根据机会主义理论，我们认识到，人本身具有损人利己的倾向，当他有机会时就会采取行为。在现实社会的契约交易中，经常会出现其中一方运用不对称信息做出损害他人的行为，并以此使自己获取更多的利益。虽然具有机会主义倾向的人并非在任何时刻都采取机会主义行为，但是必然有采取机会主义行为的可能，迟早会采取机会主义行为。由于人的行为具有不确定性，并且其行为是不可预测的，很难判断出那些具有机会主义倾向的人何时何地采取何种方式的机会主义行为，因为人的逐利性的存在，机会主义行为在任何时候均可能发生。当人们为了自身的利益，片面追求自身利益最大化时，就会运用不正当的手段为自己谋利，更有甚者以损害他人利益为代价，采取机会主义行为达到自己的目的。

在项目实施过程中，为了更好地维护政府和私人投资者之间的委托代理关系，政府需要进行相应的契约设计，通过契约设计，使私人投资者既能追求自身利益最大化，也能有动力提高社会效益，避免其采取机会主义行为。为了处理好公益性与经营性这对矛盾，需注意以下四个方面的问题。

首先，在项目筛选方面，从政府视角来说，基于当前政府对融资平台以及融资职能剥离的政治背景，政府应客观对待PPP模式，不能过度依赖这一单一模式，在项目的发起和筛选环节，政府应对项目进行综合性评估，既要保证项目的适用性和合规性，也要保证项目通过财政承受能力论证，并且能够取得一定的市场收益；从社会资本视角来说，选择的PPP项目，要能够实现投资回报率的长期稳定。从不同的项目类型来说，对于准经营性项目中PPP模式的选择，要在营利与补偿机制之间达成共识；对于经营性项目中PPP模式的选择，其基础资产要能够采取收费机制，与其他领域的投资相比，要能够实现长期稳定的回报；对于公益性项目中PPP模式的选择，要对政府的财力在当期与未来进行精确评估，保证其财政能力充足。

其次，在伙伴选择方面，政府要充分认清PPP模式的内涵，在保证市场机制发挥作用的同时，也要要求政府和社会资本方依据其所长承担相应的责任，实现对资源的优化配置。从政府视角来说，要从专业能力与融资能力两个方面进行考虑，以规避政府财政风险和提高其专业能力；从社会资本视角来说，应与契约精神较强的政府和财政能力较强的政府合作。

再次，在合同签订方面，项目取得成功的关键是要签订有效的PPP合同。从政府视角来说，无论是风险分担还是利益共享，签订的合同要兼顾公平和效率问题；从社会资本视角来说，签订合同要有动态调节机制，以保证在不同的市场环境中或者项目变动过程中实现社会资本投资的收益率。不同类型项目在签订合同时，对于准经营性项目，应设定相应的弥补机制，避免市场变化导致的投资收益率下降的风险发生，保证社会资本投资的回报率；对于经营性项目，应明确相应条款，避免政府过多干预导致的投资收益率下降的问题发生；对于公益性项目，应明确付费来源，详细约定政府的具体购买机制，制定相应的处罚措施，确保政府能够积极履约。

最后，在合同履行方面，双方都应遵循契约精神。从政府视角来说，政府要切实履行监督职能，确保社会资本方能够较好地履行合约，避免在项目运行过程中资产过度使用导致的特许期满后不能正常转交资产或者资产不能继续使用的问题发生；从社会资本视角来说，应要求政府积极遵循契约精神，确保社会资本能够及时取得正常收入与补贴，实现正常收益。