加快长沙临空经济示范区发展的对策建议

湖南省人民政府发展研究中心调研组

近年来，临空经济作为机场及机场周边地区的一种新型区域经济形态迅速在全球范围内发展壮大，并逐渐成为内陆经济转型发展和提升国际竞争力的重要手段。长沙作为国家“一带一路”倡议的重要内陆节点城市和湖南“一带一部”区域定位的核心区，已经成功获批全国第7个国家级临空经济示范区，大力发展航空偏好型和航空关联型临空经济，将其作为弥补开放短板、建设新增长点、促进全省经济社会发展的战略举措势在必行。

一 长沙临空经济示范区发展现状

长沙临空经济示范区紧邻长沙黄花国际机场，规划总面积140平方公里，包括芙蓉区、雨花区和长沙县三个区（县）所管辖的10个镇（街）。作为湖南临空经济发展的排头兵，长沙临空经济示范区虽拥有得天独厚的区位条件，但其发展仍处于起步阶段。

1．机场实力强劲，发展潜力大

机场服务能力和服务效率较高是临空经济发展的基础。长沙黄花国际机场自2010年起7年中有6年旅客吞吐量居中部第1位；2012年成为国内第5个、中部第1个获得国际三星级认证的国际机场；2015年率先在全国实行“一证通关”“微信值机”服务，打造全国首个“互联网+智慧机场”集群；2016年成为中部地区首个突破2000万旅客吞吐量的机场。目前，机场客运已开通国内外168条航线，通达4大洲120个航点，其中国际地区定期航点25个；已开通全货机航线4条，2017年还将开通3～5条国内外全货机航线，初步形成了覆盖国内外各大中城市的航空运输网络。

2．园区基础配套逐步完善，综保区建设加快推进

区内交通大体成型。建成通车的人民路东延线与黄金大道（S207）南延线构成临空经济示范区“十”字架主干道路网。机场大道及黄金大道（S207）南延线B段、金阳大道长沙县段、机场联络线（S210）南延线等主要道路于2017年内建成通车。区内配套初具规模。水、电、气、网络、通信等设施与道路建设同步规划、设计和建设。临空变电站已确定站址、110千伏线路路径通道；临空污水处理厂已确定厂区选址，完成立项、设计招标工作。长沙黄花综合保税区已实现验收，即将封关运营，现有在谈项目60余个，已签约项目27个，33个公司已办理或正在办理工商注册。

3．较早提出发展临空经济，但园区发展目前仍处于起步阶段

2008年9月湖南省政府下发了《关于成立湖南省临空产业领导小组的通知》，由省委常委、常务副省长担任组长；11月出台《关于支持民航产业发展的意见》，明确提出“推进临空产业发展，加快培育以航空运输业为核心的临空产业集群”。2012年底，长沙县空港城管委会成立，规划建设总面积54.6平方公里的“知识型现代服务业生态城”。2015年6月，湖南省和长沙市政府全力开展国家级临空经济示范区申报工作。虽然湖南省2008年在省级层面就对临空产业予以关注，机场条件也颇具竞争力，但对比国内其他省市临空经济区（航空港）的发展，长沙临空经济示范区在管理层级、交通配套以及项目招商等方面都显得滞后（见表1）。

二 长沙临空经济示范区发展存在的问题

长沙临空经济发展“醒得早、起得晚”，究其原因，主要存在以下四方面的制约。

1．缺乏统筹规划和高位协调，政府主导作用发挥不足

临空经济作为一种新型区域经济体系，其快速发展离不开体制机制的改革创新。临空经济发展涉及海关、商检、外汇、税务、商务、国土、金融、工商、机场、空管等多个部门，顶层制度设计需由国家和省级层面协调和创新，这就决定了临空经济区主管部门必须具备高位协调的能力。全国具有代表性的几大临空经济区主管部门级别均在副厅级及以上，拥有市级经济管理权限，并由省级层面组织规划部署，如河南省建立了航空港经济综合实验区与省直部门直通车制度，并建立了以发展规划、总体规划以及26个专项规划为主体的航空港实验区规划体系。对比之下，湖南尚未建立高层级的工作组织和机制来推进临空经济示范区发展，长沙临空经济示范区发展一直处于由长沙县人民政府代管的状态，仅由长沙县推进示范区建设的能力十分有限，规划编制、协调和争取临空经济的相关政策难度非常大，导致临空经济示范区基础设施建设和项目落地困难重重。

2．没有针对临空经济示范区发展的具体优惠政策，政策扶持力度偏弱

临空经济的发展与政府政策支持密不可分。国内外发展迅速的临空经济区，政府在关税、金融、土地、财税改革方面都赋予其先行先试权，不断创新、优化发展环境，避免临空经济区发展过程中的政策束缚。例如韩国政府允许企业可以在机场园区建设货站设施，最长可以运营50年；上海长宁区政府出台了支持航空服务业的产业政策，在税收、人才、办公用房、项目等方面给予资金支持，以及在金融、科技、制度创新等方面予以配套。目前湖南省临空经济产业相关的优惠政策可操作性不强，省级层面促进临空经济示范区发展的政策措施处于空白状态，导致长沙临空经济示范区比较优势发挥不足，项目审批进度慢、招商引资难。

3．基础设施配套体系存在欠缺，口岸优势未能充分发挥

以机场为核心的立体化综合交通换乘枢纽带来的强大客货集散能力，是临空经济区发展不可或缺的元素，强联通性决定了临空经济区是国际贸易发展的最佳场所，因此各地纷纷在临近空港的区域划定范围建立自由贸易区、综合保税区，让全球企业享受“境内关外”的快速、便捷通关服务和贸易政策。长沙黄花机场目前还未形成协同高效的陆空交通体系，既没有实现货运集装箱与公路、铁路的对接，也没有实现城轨、地铁与机场的连接，而国内外的大型机场已将城轨、地铁甚至高铁直接开进了机场航站楼（见表1），相较之下，长沙黄花机场地空换乘效率明显偏低。此外，长沙黄花机场综合保税区口岸建设相对滞后，目前仅获批进境食用水生物、进境冰鲜水产品两个指定口岸，影响高端制造型企业和国际物流巨头进入，致使湖南省具有空运进出口需求的企业如蓝思科技、衡阳富士康等，其产品不得不经陆路南下，从广州和深圳通关出口。

4．航空物流存在明显短板，产业布局没有形成合力

航空物流是临空经济区的核心竞争力，国内外成功的空港与其兴旺的航空物流相辅相成。近年来长沙黄花机场货运资源增长乏力，保税航油、保税航材等业务缺失导致机场对国际航班的吸引力降低，加之无本土航空公司的现状致使航线自主权受限，国内、国际航线均少于成都、西安、武汉、郑州等内陆城市。2012年货邮吞吐量还落后于长沙黄花机场的郑州新郑机场，在2013年实现快速反超，且河南航空在2014年独立运营后，把郑州作为其重要的货运枢纽和主要货机运营基地，打通了河南与海外的货运往来渠道，航空货运增速连续3年保持全国第一。2016年，长沙黄花机场货邮吞吐量仅为13.03万吨，远低于郑州新郑机场的45.7万吨；货运种类主要为快件、服装、蓝思玻璃面板、机械配件、电子集成线路板等，周边企业航空运输利用率低，全货机航线少，大大影响了境外企业来湘投资。同时，园区内进驻的企业与航空物流关联性不强，尚未形成临空产业集聚合力，产业做大做强难度大。

三 加快长沙临空经济示范区发展的建议

1．加强组织保障，做好顶层设计

为高效推进长沙临空经济示范区建设，建议省政府成立发展临空经济工作领导小组，尽快成立临空经济示范区管委会，参照湘江新区赋予临空经济示范区市级经济管理权限，实行与省直部门政策直通车制度，着力整合区内各类行政资源，理顺内部行政管理体制，破除制约示范区发展的体制机制障碍。在全面衔接省市县和长沙机场相关规划的基础上，高起点编制长沙临空经济示范区规划，科学确定示范区的发展规模、产业布局和功能定位，统筹综合保税区、自贸区规划建设，增强临空经济示范区规划的动态性和指导性。

2．加大扶持力度，出台针对性强、可操作的政策

构建以招商引资、财税金融、用地管理、口岸通关、人才引进等为核心的政策扶持体系。建议量身定制临空经济示范区税收优惠政策，针对入驻的航空偏好型高端产业采取直接财政补贴、税收返还的方式予以培育和扶持。依托湖南省现有产业发展专项资金，设立政府财政资金和社会资本共同参与的长沙临空产业引导基金，按照市场化运作方式，探索出让限定期限收益权、股权投资、担保等多元化产业扶持引进的运作模式，引导社会资本投入临空产业和项目，拓展临空产业发展融资渠道。弹性管理园区发展用地指标，确保基础设施和项目建设用地需要，帮助园区企业以点球突破方式对接国家、省、市级有关部门，完善临空产业所需的外汇支付、跨境结算、异地报关等特殊业务支持功能，并为企业开辟行政审批绿色通道。建立完善的人才引进和成长机制，为对临空产业发展有重大贡献的高层次人才，提供居住、就业、子女就学、出入境等方面便利化条件，并按其贡献程度给予一定金额奖励。

3．突出枢纽建设，完善开放平台体系

通达全球的枢纽机场、便捷的陆空综合交通网络、高效完善的贸易平台是临空经济区发展壮大的必备条件。加快长沙临空经济示范区发展，要突出提升以下三个方面的功能。

一是成立湖南本土航空公司，进一步加密黄花机场航线网络，提升航空运力。一方面，通过基地航空公司提升机场枢纽功能。成立湖南本土航空公司可拥有更多的航线自主权，特别是在开拓全货机航线、加密支线航班、补齐货运短板方面起到关键作用；同时，鼓励中外各大航空公司在长沙设立基地航空公司，在土地、税费方面予以基地航空公司优惠，加大对新开通重要国际国内航线、通航城市、支线航班、中转航线及国际货运航线航班的补贴和扶持力度，增强黄花机场的全球易达性。另一方面，通过升级机场的软硬件设施提高机场运力。加强机场运力技术改造，引入国际领先的航空信息服务企业提升机场运行效率，加快实施机场扩建和货运仓储设施建设，全面增强黄花机场航空客货运国际中转能力。

二是加快完善地面联运交通网络，提升客货集散能力。加快建设黄花机场与铁路、公路的立体交通网络衔接，充分利用长浏城际、长株城际、轨道6号线、轨道11号线以及机场中低速磁悬浮等多种交通方式，强化机场与市区、高铁新城以及周边城市的联系。建议渝长厦高铁线路在黄花机场综合交通枢纽中设立站点，实现长沙空铁联运强强联合；尽快启动城铁S11和地铁6号线建设，便捷城际和市内换乘，真正实现地铁、磁浮、高铁、机场的高效无缝对接，打造具有区域竞争力的陆空综合交通枢纽。

三是强化航空口岸功能，提高贸易便利化程度。建议进一步增强航空口岸功能，尽早建成与沿海相当、与国际接轨的开放口岸体系。积极申报食品、药品、植物种苗、肉类等特种商品口岸，提升指定口岸数量和种类。拓展口岸签证签注、保税航油、保税航材、进出境免税商店等特殊功能。搭建航空审批类公共服务平台，促进企业办事便利化。深化贸易便利化试点，充分发挥临空经济示范区贸易便利化“一站式”服务中心平台功能，推动海关、检验检疫等机构联合入驻，探索开发7 × 24小时作业的快递货运全时运转通关系统，为企业提供“一次申报、一次查验、一次放行”等通关便利化服务。

4．全方位精准务实招商，构建现代临空产业体系

建议给予临空经济示范区最优惠的入园政策，设置严格的园区准入门槛，依托黄花机场客流量优势发展综合枢纽导向型临空经济。在临空经济示范区开展点对点、产业链、专业化招商，锁定世界500强、国内500强企业，重点吸引生产性服务业、贸易产业和通用航空产业等大型跨国企业入驻（见表2）。主动加强与联邦快递（FedEx）、TNT快递运输、康捷空（Expeditors）、泛亚班拿集团（Panalpina Group）、加拿大Onex公司、我国台湾积体电路制造公司、通用飞机租赁（GECAS）、中银航空租赁（BOC Aviation）等大型航空偏好型跨国公司的对接；充分利用长沙建设跨境电子商务试点城市、全国电子商务示范城市的机遇，加强与阿里巴巴、圆通速递、申通物流、兰亭集势、小笨鸟、敦煌网等国内知名电商和物流企业的战略合作，加快推进航空物流与临空产业联动发展；重点发展总部经济、商贸会展、旅游休闲等高端服务业态；抢抓通用航空产业发展先机，发展航空培训、航空维修、航空租赁、航空运动、航空作业、应急救援等通航应用业务，把长沙临空经济示范区打造成最具活力的现代临空产业集聚地、国际知名空港、中部地区对外开放的核心增长级。