大幅度提高湖南 R&D经费在 GDP中的占比的思路与对策研究

湖南省人民政府发展研究中心调研组

加大研发投入是提高自主创新能力的重要保障。R&D经费占地区GDP的比重（简称R&D投入强度）是衡量一个地区自主创新水平的核心指标。“十二五”以来，通过一系列政策引导和资金支持，全社会创新意识明显增强。2016年，全省R&D投入强度达到1.58%，比上年提高0.15个百分点，但离创新型湖南设定的2%的目标仍有较大差距。

一 湖南R&D经费投入比较

1．R&D经费投入总量偏少、强度偏低

如表1所示，与全国平均水平相比，湖南省R&D投入总量偏少，强度偏低。从投入总量来看，尽管“十二五”期间湖南省 R&D 经费投入从2011年的233.22亿元增加到2015年的412.67亿元，年均增长12.1%，排全国第11位，但仍与湖南省GDP排名不相符。

从投入强度来看，“十二五”期间湖南省 R&D 投入强度从2011年的1.19 %提高到2015年的1.43 %，排全国第15位，较之2.07 %的全国平均水平也低了0.64个百分点，在中部六省中仍明显低于安徽、湖北，见表2。

2．R&D投入中政府资金投入严重不足

从R&D经费投入来源看，湖南省政府资金投入不足。2015年，全省R&D经费投入中政府资金为50.89亿元。绝对额仅为北京的6.43%、上海的14.93%、浙江的67.59%、广东的34.89%。政府资金占 R&D 投入的比重为12.31%，低于全国平均水平21.26%近9个百分点，分别比北京、上海低44.87个、24.08个百分点；比湖北、安徽、江西、山西分别低5.9个、7.68个、2.67个、6个百分点，投入严重不足。

同时，作为衡量R&D投入的重要指标——地方财政科技经费支出占当年财政支出的比重，湖南省在“十二五”期间也是不升反降，见图1。2015年，湖南省比重为1.16%，比全国平均水平3.98%低2.82个百分点，比江苏、浙江、广东分别低2.68个、2.61个、3.28个百分点；在中部六省中，比湖北、安徽、江西、河南分别低1.41个、1.66个、0.53个、0.06个百分点。从总额看，湖南省地方财政科技经费支出总额仅为广东的11%、北京的23%、上海的24%、浙江的26%；中部六省中，仅为湖北的42%、安徽的45%、河南的79%、江西的88%。

3．企业R&D投入积极性不高

研发投入不高。2015年，全省规模以上工业企业研发支出占主营业务收入的比例为0.99%，与国际上认可的2%基本生存、5%以上才具有竞争力的法则对照相去甚远。即使是湖南省研发投入较多的化学原料和化学制品制造业、通用设备制造业以及电气机械和器材制造业，投入强度都比全国同行业平均水平低2.1个、2.1个、1.8个百分点。食品加工、纺织服装、服饰业等劳动密集型产业，研发投入强度远低于全省平均水平。

有研发支出的企业占比过低。2015年湖南省规模以上工业企业中，设有研发机构的仅占10.7%，开展R&D活动的仅占19.5%，全省开展R&D活动的企业中有近1/2的企业开展R&D活动的稳定性和持续性无技术研发机构做支撑（见图2）；开展R&D活动企业的数量仅为广东的33.7%、浙江的20%。从企业规模看，66.4%的大型企业、33%的中型企业有R&D活动，仅16%的小型企业开展了R&D活动。

二 湖南R&D投入强度不高的主要原因

1．政府科技投入市场导向作用不强

一是政府投入模式单一，不能激发企业投资热情。湖南省科技项目大多采取的前补助方式不能完全满足企业科研发展需要，市场需要具有普惠性和具有反哺机制的投入方式，而此类财政投入，如普惠性补助、事后奖励等补助方式创新较少。运用财政科技投入与金融支持协同创新较少，股权投资、基金投入、债券投资等市场化运作经验不足、成功模式不多、规模总量不大。二是杠杆资金规模与科技创新的实际需求缺口较大。全省确立了“十二大重点产业”“二十个新兴优势产业链”，但是并没有设立配套的扶持资金，现有的基金分散到每个产业中，社会资金、金融资本流入科技创新领域的重点分散，不能起到明显的引导作用。

2．企业加大R&D投入的技术创新环境不优

湖南省多数产业园区大项目少、行业龙头企业少，尚未形成完善的产业链集群，创新引导能力弱，创新集聚效应难以显现。如，雨花经开区作为省内唯一的工业机器人产业集聚区，工业集中度达99.5%，但缺乏拥有机器人模块化设计、深度学习、语音识别等技术支持企业，企业难以在本地找到合作方，只能自行研发或到省外寻求合作单位，研发风险较高。同时，全省多数高新园区成果转化能力不足，企业科研成果转化缺乏畅通的转化平台和强有力的政策引导。

3．企业加大R&D投入的政策环境不优

税收优惠方面：据省国税数据显示，2015年全省规模以上工业企业中，仍有2/3有研发投入的企业未享受研发加计扣除政策优惠。有的企业因不了解国家有关优惠政策，没有积极争取；有的企业因对研发活动识别不准确、研发项目管理不到位而无法满足税收优惠政策的要求；部分税收来源不多的地方税务部门对税收优惠政策抱有消极态度，主动为企业服务意识不强。金融政策方面：金融要素与科技创新发展错配严重，现行的以银行信贷为主的金融服务手段和模式无法解决自主创新型中小企业的资金可得性问题。政府采购政策方面：政府采购中对本土科技企业产品的采购规模较小、引导指向性不够。同时，企业知识产权保护诉求较高，如湖南华菱线缆集团、湖南迅达集团等行业龙头企业R&D投入力度大，但市场非标产品、假冒伪劣产品“横行”，妨碍了企业竞争力和研发投入的积极性。

4．企业自身研发投入积极性不高

观念落后和创新谨慎也是企业研发投入积极性不高的重要原因之一。部分企业家对技术创新投资相对谨慎，习惯于现有生产模式。调研发现，多数企业尚未定期制定研发计划，研发投入持续增长机制缺乏，企业投资以扩大生产规模、获取短线利润为主，对企业的长远发展考虑不足。2015年，全省有近1/2的有R&D活动的规模以上工业企业无技术研发机构，无法开展高层次的研发和创新活动；多数中小科技型企业因资金缺乏无力购买试验仪器等科研设备，即使引进技术和项目也难以达到消化吸收再创新的目的。多数企业对科技人员缺乏有效的创新激励机制，难以吸引创新人才，生产一线专业技术人才外流现象较严重。

三 大幅提高湖南R&D投入强度的建议

1．建立健全财政R&D投入稳定增长机制

财政资金是R&D经费投入的重要来源。一是要建立健全财政资金投入R&D经费的稳定增长机制。明确政府财政科技经费支出占当年财政经费支出的比重逐年提高，明确政府资金投入R&D经费增长速度必须高于GDP的增长速度。二是要强化政府资金R&D支出的绩效考核。将财政资金R&D经费增长率作为一项重要指标，列入各市州绩效考核指标，并定期监督检查落实情况。三是加强省市县三级科技项目联动，引导地市财政科技投入。以扶持企业技术创新为导向，鼓励各市州县整合财政科研资金，完善补助机制，集中力量办大事。

2．创新财政科技资金投入方式

要厘清市场和政府投入边界，在保证市场失灵领域的公益性、基础性研发投入无偿资助的基础上，创新财政科技资金投入方式。继续推行企业研发费后补助、高新技术企业培育补助、创新券后补助等现有补助方式，探索普惠性专项资金新模式，鼓励企业建立研发准备金制度。对重大关键技术研发、成果转化及产业化、市场化阶段的创新项目，设立科技企业专项扶持基金、科技信贷风险补偿资金等专项资金，利用市场化机制筛选项目、评价技术、转化成果，探索以科技金融为主的引导性投入方式，带动风投、创投等社会和金融资本共同投入科技产业。适时探索产业基金+PPP模式，提高R&D投入。对政府产业基金或市场化产业基金，鼓励其投资收益以PPP的方式用于研发投入，并围绕湖南省新兴优势产业链、创新链，推动资金向产业链核心关键技术集中，提高战略性新兴产业竞争力。促进财政资金与金融资金的融合，提高金融资本在R&D投入中的比重。

3．建立健全企业R&D投入正向激励机制

一是加强国家税收政策宣传。对研发加计扣除等国家税收政策进行大范围宣讲，公开和规范税收优惠政策的申请、减免、备案和管理程序，不定期开展R&D投入税收优惠政策督查，对执行不力的税务部门实行问责。加强与财政、科技、税务等部门的沟通，对有研发投入但未享受优惠政策的企业实行上门服务。适当放宽中小科技型企业认定标准，让更多的企业享受175%的所得税抵扣优惠。二是建立科技项目信息共享平台。整合各部门科研经费，使各部门科研经费在一个平台上运行，实现各计划决策部门对各年度、各类别项目申报、立项等数据信息的互访，防止同一项目多头支持。拓展“税银”合作广度和深度，建立全省科技型中小微企业融资需求库，确定一批年度具有自主知识产权的科技成果和产业化项目进入融资需求平台，以贷款贴息、知识产权质押、投贷联动等方式带动金融资本对科技型中小微企业的资金扶持。三是建立由科技、财政、经信、发改、税务等部门组成的联席会议制度，共同研究确定后补助扶持重点，共享项目申报、论证、立项等信息。加强项目执行考核，对年度任务执行较好的项目，在下一年度实行优先扶持。四是落实促进科技型企业发展的政府采购政策，修订《湖南省科学技术进步条例》，对新技术、新产品、新成果的政府采购做出明确规定。推动实施创新产品和服务远期约定政府购买制度，及时发布自主创新产品和服务清单。扩大公开招标采购比例，细分采购项目、缩小标的规模，在同等条件下，优先采购本地科技型企业的产品和服务。

4．鼓励成立行业性科技创新联盟

积极支持企业自发组织成立行业科技创新联盟。鼓励企业以项目众筹等方式在联盟中开展联合攻关，创新联盟既可负责组织企业关键共性技术的重点科技项目联合攻关，也可对外招标。政府可以给予创新联盟一定的资金和政策支持，形成政府直接补助市场和项目平台的机制。对于承担国家或省级重大关键技术研发、成果转化及产业化、市场化阶段的创新联盟项目，采取最优惠的所得税加计扣除等政策。充分发挥联盟的桥梁作用，引导一批生产基地在湖南、研发中心在外地的科技创新型企业，将研发中心迁移到湖南来。如株洲麦格米特，要想方设法将这类企业的研发总部“挪”到湖南来。同时，联盟要做好企业与国家、省级科技项目对接引导工作，为企业申报科技项目提供智力支持。