3.4 美国不实行增值税制度的原因及启示

美国没有增值税制度，取而代之的是销售税和使用税。增值税和销售税的比较如表3-20所示。

表3-20 中国VAT与美国RST比较

销售税一般适用于货物和服务的零售，而使用税一般适用于在没有缴纳销售税的情况下进入该州的货物。美国税法规定，零售业者可以在商品售价之外标明应纳税额，作为商品的卖价。这表明，虽然税法规定零售业者是纳税人，但实际上税负通常由购买者负担。

美国联邦政府不征收销售税，主要是州级政府和地方政府征收销售税。由于销售税的立法权属于州政府和经州政府授权的地方政府，各税收管辖区内关于销售税的法律存在很大差异。大部分州的销售税是对销售有形动产的交易进行征收，即对有形动产在最终销售环节一次性征收，也有一些州还对指定的劳务和电子财产征税。这与增值税在生产、流通和消费等环节就增值额征税有所不同。

销售税是由州和地方自己的税收征管机关征收的，独立于联邦税务局。但由于各地方销售税的税率不同，各地方税务局在纳税人的税务登记、税收豁免等业务上还是存在联系的。由于销售税是在最终环节征收，为了进行批零划分、避免重复征税，美国采取了发放免税证的办法。如果纳税人自己认为自己不属于最终用户，可以向纳税地点所在地的税务部门申请免税证，在购买货物和服务时向销售方出具。销售方在向税务局报税时，将免税证一并提交给税务局，可以抵缴税款。

与我国增值税的“生产地原则”相比，美国销售税采用了“消费地原则”。在我国，尽管增值税的纳税人是提供商品或服务的单位或个人，但其实际税负是由最终消费地的居民通过购买商品或服务的形式承担，因此从受益原则来看，税收收入应当归于消费者所在地政府。但在现行税制设计下，增值税由地方政府分享的部分，实际上是按照生产者所在地在各地区间分配，这里称为生产地原则。最终消费者所在地政府只能分享到销售给当地消费者这最后一环节增值带来的增值税，而不是消费者承担的全部消费税，这就造成了税收收入归属与税负归属的不一致问题。这种不一致性会扭曲政府和市场参与者的行为：一方面，地方政府为了扩大财源，可能会盲目引资生产企业，片面追求GDP,导致各地工业重复建设严重，经济增长方式难以转变；另一方面，在我国，东部发达地区往往是制造业集中地和商品输出地，而中西部欠发达地区则为商品输入地，现行税制设计易造成东西部地区税收收入分配失衡，这会进一步拉大东西部的经济差距，加剧经济发展不平衡。而美国的零售销售税则采用消费地原则，在最后零售环节依据零售价格对最终使用者征税，其税收收入归属与税负归属均为消费者所在地政府，符合受益原则，避免了税收在地区间的分配不合理。

通过中美比较，可以明确下一步增值税的改革方向，即让增值税回归中性，而改革的重点任务之一是实行消费地原则，改革伊始可先推行统一增值税模式，建立科学规范的区域间横向增值税分配制度，待条件成熟后，再实行可行集成增值税模式，通过增值税划归中央税、降低增值税税率和开征零售税等一系列改革手段，助力供给侧结构性改革，促进地方政府回归本位，减少对生产环节资源配置的扭曲。

美国虽然一直没有实行增值税，但在全球增值税浪潮中，并非在增值税上没有努力。事实上，自美国耶鲁大学托马斯•亚当斯教授于1917年最早提出了具有现代增值税雏形的税收思想开始，美国学界和国会议员一直有人不断提出在美国引进增值税，但最终都没有得到采纳。之所以出现这种状况，原因是多方面的。

第一，推行增值税难以取得美国左右两派政党的政治支持。一方面，美国占主导地位的观点认为（尽管也有学者对这一观点存有不同看法），增值税和其他消费税一样具有累退性，即低收入者的消费占其收入比例都大于高收入者，使承担的税负相对较重，从调节贫富差距方面来看，这既不优于现行的州零售税，更不如所得税，这引起美国强调社会公正和公平的左翼政治势力的反对；另一方面，增值税较强的收入功能，也引起了美国右翼保守政党的担心，因为他们不赞成政府获得更多的收入，越多的财政收入意味着政府干预经济的能力越强，这不利于节制政府的规模，会影响市场经济的自由运行。

第二，除政治风险外，各国实行增值税理想与现实存在反差，也使美国政府有所顾虑。2008年美国政府责任办公室（Government Accountability Office）在一份增值税专题报告中，详细考察了澳大利亚、加拿大、法国和英国增值税制度及运行情况，他们发现，出于各种因素的考虑增值税率通常是多重的而不是单一的，税基也往往允许各类减免扣除，税收“中性”效应已大打折扣，而且各国均不同程度存在税收遵从风险和较高的征纳成本，尤其是税收流失现象不容忽视。

第三，引入增值税会对美国现行税制体系造成较大冲击。美国是一个以直接税为主的国家，如果引入增值税，从现有经验来看，会涉及直接税与间接税此消彼长的敏感问题，会带来美国税制1917年以来最深刻的变革，这会使长期适应以直接税为主体税种的大多数人美国在心理上难以接受。此外，美国州零售税已有80年的历史，且绝大多数州的商品课税都采用零售销售税形式，一旦实行全国统一的增值税，则两者之间的衔接就显得比较困难，不仅会增加征纳双方的费用，还可能导致重复征税。

增值税固然存在“累退性”和“印钞机”这两大弊端，但是正如Aaron（1991）和Burman（2009）所表述的，如果将增值税筹集的大量财政收入固定用于社会保障，那么这两大弊端将同时消失。从美国精神的角度来看，其历来有崇尚机会公平的传统，同时美国社会也不缺乏有效的慈善。因此，不论增值税是否存在“累退性”和“印钞机”的弊端，也不论这两大弊端能否相互抵消，都不足以左右其对增值税的选择。

美国未来究竟是否会采用增值税制度，目前似乎难以做出准确判断。美国经济学家劳伦斯•萨莫曾经认为，美国没有增值税的原因是那些左翼势力认为开征增值税可能会损害穷人的利益；而右翼势力则认为开征增值税将使政府获得太多的收入。因此我们可以推断出恐怕只有当美国右翼势力意识到穷人应该缴纳更多的税收而不是“坐享其成”，而左翼分子意识到政府应该增加更多的社会开支而不是“坐岸观火”的时候，美国才有采用增值税制度的可能性。当然也许美国人认为增值税在制度设计和税收管理上还存在较大改进空间，现有的实践经验还不足于让他们下定改革的决心，需要其他国家更加充分的实践，得出让他们更加满意的经验供其借鉴。就增值税而言，这一次美国也许要成为最后一个“吃螃蟹的人”。