第一大基石 公共教育

第一章 美国公共教育的普及和发展

从历史上看，美国是一个年轻的国家。从1776年独立建国算起，美国的历史仅有200多年，加上100多年的殖民地时期，也不过300多年。美国由贫穷落后，荒无人烟的殖民地国家变成了繁荣富强，综合国力长期稳居世界第一的现代化强国。教育在美国实现现代化和经济腾飞的过程中发挥的重要作用是有目共睹的。从1852年到1919年，美国仅花了六七十年就基本上普及了初等公共义务教育，第二次世界大战之后又更进一步，义务教育的年限已经达到了12年甚至覆盖高等教育。增加对美国公共教育普及的了解，学习其发展过程中的成功经验和避开其遭遇到的困境，对于中国的公共教育的普及和发展是大有裨益的。

第一节 初等公共教育的普及和发展方向

美国建国伊始，开国元勋之一，托马斯·杰弗逊（Thomas Jefferson）就致力于公共教育的普及。他于1779年的弗吉尼亚议会上提出了《知识普及法案》（Bill for the More General Diffusion of Knowledge）。在他的推动下，美国于19世纪30年代产生了声势浩大而且影响广远的振兴教育运动，即公共教育运动。古德莱德在《美国教育史》一书中说：“从学术角度给公共教育下一个定义，对于现代的苏格拉底来说，是极为困难的。不过，一般认为，它是由政府设立免费学校，实施所有公民皆应享受免费的和非教派的普通教育。从这个定义来讲，美国的公共教育运动就是义务教育普及运动”。

在公共教育运动的推动下，美国教育形成了公立的，普及的，免费的，有教无类的基本宗旨。美国的联邦政府把中小学教育体系的管理权下放到了各个州和当地的学区，由当地的财产税，各州税收和联邦资金共同资助。在这种联合资助下，美国的教育从精英的特权转变成了每个人都拥有的权力，每一代美国人都能达到远超过前一代人的教育水平。在20世纪初，美国只有6%的青少年能从高中毕业，而到了20世纪末，这项比例上升到了85%。哈佛大学教授克劳迪娅·戈尔丁（Claudia Goldin）和劳伦斯·卡茨（Lawrence Katz）在《教育和科技竞赛》一书中指出，正是由于“美国对教育的大规模投资产生的巨大效益：它不仅缩小了收入差距，而且使得美国的工人科研更有信心迎接各种新技术的挑战。”

美国不同其他主要工业国家的是其地方分权管理模式，这种管理模式极大地推动了义务教育的普及。美国1804年通过的宪法修正案中明确规定：“本宪法未授予合众国，也未禁止各州行驶的权力，保留给各州行使，或保留给各州人民行使之。”即管理教育的权限只保留给州政府，联邦政府没有责任和权力去干预各州的教育事务。因此，美国各州义务教育的规定不一样，实行义务教育的时间有先有后，年限有长有短。美国马萨诸塞州于1852年颁布义务教育法令后，至1889年有25个州制定了义务教育法令，至1820年美国各州都实行了义务教育。以入学年龄而言，6岁入学的有3个州；7岁入学的有28个州；8岁入学的有17个州；9岁入学的有1个州。以义务教育年限而言，8年（8～16岁）的有4个州；9年（7～16岁或8～17岁）的有30个州；10年（6～16岁或7～17岁）的有10个州；11年（7～18岁或6～17岁）的有5个州；12年（6～18岁）的有3个州。以每年上课时间而言，3个月的有3个州，4个月的有2个州，5个月的有1个州，6个月的有6个州，7个月的有11个州，8个月的有19个州，9个月的有3个州。

但是，这个规定过于着重中小学教育普及的广度而一定程度上忽视了中小学教育的质量，为此，近60年来，美国联邦政府在初等义务教育高度普及的基础上，急切希望进一步提高初等教育的水平，历代美国政府和总统一再发表宣言，强调中小学教育的重要，还发动过多次的全国性教育讨论，制定了一个又一个教育改革方案，却因为联邦教育部权力的局限而收效甚微。对于美国来说，尽管其较为完善的高等教育对此缺陷有所弥补，但是采取更为有效的措施来提高初中等教育水平是势在必行的。

第二节 高等教育的普及

一．高等教育的初步发展——《西北部法令》和《莫里尔法案》

美国发动内战（1861—1865年）前，美国高等农业教育尚处于萌芽状态。1822年，缅因州建立了一所专门培养农业人才的专科学校，加德纳学院（Gardner College），这是美国的第一所农业学校；1824年康涅狄克州在德比地方也创立了一所农业学校，从此，高等农业教育才逐步建立起来。1785年，美国联邦政府通过了关于西部土地测量和出售的法令（Land Ordinance of 1785），将阿巴拉契亚山以西的土地划分成许多镇区，每个镇区保留4个地块归联邦政府使用，其中的16个地块为兴办学校之用。1787年又颁布土地法，主要涉及俄亥俄河以北的当时所谓西北地区土地的处理，所以又称《西北部法令》（Northwest Ordinance），明确规定拨给供公立高等学校使用的土地，这是美国高等教育史上第一部高等学校赠地法令。

亚伯拉罕·林肯（Abraham Lincoln）之所以著名是因为他领导美国经受住了内战的考验，但是他对于美国高等教育发展的重视同样给美国带来了深远的影响。凡论及美国高等教育发展时，几乎所有美国史书都必提到《莫里尔法案》。这项法案创建了一套向大学赠送土地的制度，促成了从佐治亚州到加利福尼亚州，从明尼苏达州到德克萨斯州的高等教育机构的发展。

1776年的美国独立战争结束了英国的殖民统治。但是，在此后长达一个多世纪的时间里，美国高等教育基本上仍照搬欧洲的经典教育模式，高等学校主要面向富家子弟，精力主要集中在法律、医学及自然科学等纯学术问题上。1850年，美国有120所学院，其中有47所法学院和42所神学院，却没有农学院。而当时美国的农业人口占到九成以上，是一个亟待发展的农业大国。因此，只有在解决了农业问题之后，才能考虑划出大片土地建造厂房、高速公路、超级市场、国家公园；才有可能将美国的劳动力转向其他产业。为了推进农业现代化的进程，美国的许多州酝酿成立高等农业院校，但是基本上都存在资金短缺的问题。直到1857年，议员莫里尔提出《赠予州和属地公有土地以建立农工学院》的法案，后来称为《莫里尔法案》。莫里尔主张从联邦拥有的大量公有土地中，按每州在参众两院席位拨给每席3万英亩土地，以拍卖筹得的资金，在各州建立一所开设农业、机械矿业科目的州立学院。这项法案在参议院和众议院通过后于1859年被布坎南总统否决。亚伯拉罕·林肯上台后，这项提案于1861年再次由国会两院通过，次年由林肯总统签署生效，这就是著名的《莫里尔联邦赠地法案》（The Morrill Federal Land-Grant Act）。

这个法案有两个主要目的：第一就是培养有实用知识的人才以适应当时农业和工业现代化的发展需要；第二是推动高等教育平民化，让更多的年轻人受到更高等的教育。1862年的《赠地法案》共赠出1740多万英亩土地，相当于6万多平方公里。相对于同年的《宅地法案》拿出的2.34亿英亩和后来赠给铁路建设的1.81亿英亩土地相比，实在微不足道，可是却意义深远。当时各州根据实际情况对接受的土地处理方式各不相同，有15个州在原有州立大学的内部增设农工学院并把增地直接交给它们；有28个州以所获土地为基础，独立设置新农工学院；有的州把卖地款项交给已有一所或者几所学校以便它们加授农工课程，还有的州甚至将赠地和私人捐款结合起来从而建立了新的大学，例如康奈尔大学。

这项法案在很长一段时间里，没有引起人们的足够重视和关注，但是现在，它被认为是美国高等教育历史上最重要的法律之一。在教育上的投资也许短期内见效不大，可是长远来说，却带给国家经济和文化发展最根本最深远的影响。《莫里尔法案》除了建立和扶持了一大批公立大学外，更重要的是使农工知识上升为可以在高等学府讲授的科目，从而使美国的高等教育发生根本上的转变。这些农工学院注重联系实际，开设农工类专业科目，旨在培养现代化农业和工业所需的高水平人才。它们鼓励学生寒暑假从事农业生产，还为农民举办讲习班。这项法案还在一定程度上提高了高等学府对女性的开放程度，由于此时家政也成为一种专业，引起高校的重视，又由于这些专业的生产活动与女性有很大联系，农工学院就开始打破大学传统招收女生入学。

1887年美国联邦政府通过《孵育法案》（Hatch Act），规定联邦政府每年给各州1.5万美元，供建立农业试验站之用，这是美国首次以直接拨款的方式资助高等教育。

1890年国会通过第二次《莫里尔赠款法案》，由哈里森总统批准施行，以实际资金的形式对各农工学院继续补助，并明确资助用途，用于培养农工技术人才和教师。第二次莫里尔法案规定给每州的赠地学院1.5万美元，并逐年递增1000美元，至2.5万美元为止，它还特别规定南部17州需为黑人设置水平相同的农工学院，不然就会中止补助。这次法案推出并施行后，实际建立了15所黑人高校，到19世纪末这类学校的数目上升为69所，此后美国的领地及印第安部落学院等也成为“赠地大学”，因此赠地大学总数目达到107所，康奈尔大学、麻省理工学院、加州大学、伊利诺斯大学等著名高等学府都是蒙受赠地法案的恩惠而创建发展起来的。它们对原单科学院开设的各种实用技术学科给予学术上正式的承认，使实施职业技术教育成为美国高等教育的一项职责，农工技术教育的加速发展在一定程度上解决了美国现代化过程中技术人才短缺的问题。又由于赠地大学提供了一种耗资少、收费低廉的高等教育形式，美国的高等教育开始向低收入家庭的青年敞开大门，从而走上平民化道路，与欧洲传统的贵族式高等教育分道扬镳，为美国提供了大量社会生产建设所需的人才，为美国工农业的发展和经济的腾飞做出了巨大的贡献。

二．高等教育的普及——社区学院的扩展

美国的两年制初级学院最初出现于芝加哥大学。1892年任芝加哥大学校长的哈伯提出，把大学一二年级和三四年级分为两部分，使“那些天生不适合的学生在二年级结束时，可以自然地、不失体面地停止学习”（William L. Deegan etc, 1985）。1899年9月30日，芝加哥大学董事会根据哈伯校长的建议决定设置副学士学位，随之第一所私立两年制学院在美国建立。第一所公立的两年制学院于1901年在伊利诺伊州的乔利艾特地区建立。这一时期，初级学院的使命是为那些在学术上、经济上或心理上未做好到大学学习准备的高中毕业生提供学习机会，同时选拔其中的优秀者输送到大学高年级。到1915年全美已有74所独立设置的初级学院。它虽然还处在萌芽阶段，但意义却是深远的。由于初级学院的建立，美国创建了由大学、学院和两年制学院构成的三级高等教育结构，形成了由副学士、学士、硕士和博士构成的完整的四级学位制度。这个制度值得中国参考，中国的高等教育尽管一再扩招，其实仍然是千军万马过独木桥，除了一本之外，二本、三本并不能达到高等教育的标准，很多学生不过是在混学位，并没能学到未来就业所需的技能，而且毕业后很多公司也不大认可他们的学位，基本上还不如专科学校。这就是中国学位制度的缺陷所在。

美国在第二次世界大战以后，科学技术的迅速发展，经济结构的变化，以及政治上的民主化都向传统的以四年制本科学院为主体的高等教育结构提出了挑战，激发了美国进行高等教育结构改革。

美国在第二次世界大战以后，科学技术的迅速发展，经济结构的变化，以及政治上的民主化都向传统的以四年制本科学院为主体的高等教育结构提出了挑战，激发了美国进行高等教育结构改革。改革的一个方向是加速发展公立的两年制学院——社区学院。这一方向旨在大量培养技术工人、初中级技术人员和服务业所需的各种人才。

自1947年杜鲁门总统高等教育委员会提出大力发展社区学院以来，社区学院不断扩展，到70年代中，社区学院的学生达到全美高等学校在校生总数的1/3。特别是在60年代后期，平均每周就有一所新的社区学院建立。由于社区学院采取开放招生的政策，并且不收或仅收极低的学费，因此吸引了大量过去不可能有机会步入大学校门的青年接受高等教育，为美国高等教育的大众化和普及化做出了极大的贡献。这样，大力发展社区学院这一举措既满足了经济发展对准专业人员和技术人员的需要，又进一步普及了高等教育。正如当代美国著名的高等教育学家克尔所指出的：“社区学院运动开创了向学习社会的伟大转变，在这样的社会中，每个人只要愿意，就能在几乎任何地方学习几乎任何科目。”

第三节 高等教育的发展成就

一．高等教育水平的提升——机制改革与发展

美国在大力发展社区学院，推进高等教育普及的同时，并未忽略而是积极建设研究型大学，努力提高高等教育水平。

随着1876年约翰·霍普金斯大学的建立，美国研究型大学开始了其发展的历程。到19世纪末20世纪初，美国已有20所左右的研究型大学。1900年美国大学联合会的建立标志着美国已形成了一个研究型大学的群体。但自此以后直到第二次世界大战研究型大学在质量与数量上都没有实质性的发展。在战争期间，研究型大学的科研大大加强了，尤其在1957年苏联卫星成功发射之后，研究型大学又有了长足的发展，一些主要的州立大学进入了研究型大学的行列。

如果说今天西方主要工业化国家都有一两所世界一流大学的话，那么美国这种大学则更多些，保守地说也有十几所。这些大学对国家、社会、经济和科学技术的发展起着重大战略作用。它们的发展和改革影响着整个高等教育制度的发展与改革，它们是国家培养高级人才的战略基地和国家的主要创新基地。据统计，美国的主要学术刊物中，近四成的论文是由其12所研究型大学的教师撰写的。

20世纪美国高等教育发展速度是空前的，普及程度是世界最高的。它不仅培养出了许多世界一流的科学家，而且也培养出了国民经济发展所必需的各级各类专业人才。

美国取得的这些成绩与其不断调整和完善高等教育改革与发展的机制分不开的。

1．利用市场竞争机制的优势，推动美国高等教育发展

美国人民在开拓美洲新大陆和创建新国家时形成的崇尚竞争、开拓和珍爱民主自由的价值观念，以及美国自由市场经济的充分发展，使美国高等教育形成了自治与竞争的特点。

由于美国高等教育分权的领导体制和高等学校自治的传统，任何一个地区、任何一个团体和组织或个人都可申请建立高等学校，这样的体制大大地促进了美国高等教育的发展。从美国独立战争到南北战争期间，建立了700所院校。到1910年，美国高等院校已达近千所。美国高等学校这种由自治而产生的活力一直保持至今，从1960年到1980年，美国四年制院校的数量从1451所上升到1810所。到20世纪90年代，一批非传统性大学，如电子大学、空中大学、企业办大学和颁授学位的营利性大学等，适应科技革命的挑战应运而生。

美国高等学校不管是公立的还是私立的，都有权作出聘任、晋升和解聘教师的决定，无需经政府审批。私立院校可以自己确定招生标准和数额，公立院校最起码在其研究生院和专业学院有着类似的权力。美国高校还可以自行制定课程计划、授课内容和学位标准。私立院校完全可以自主决定经费的使用和分配，公立院校在经费的使用上也有相当的自主权。总之，美国的高等学校在行政、财政和学术等各方面都有相当大的自治权，他们的董事会或管理委员会选聘校长，确定学校的目标和发展方向等大政方针，校长是最高行政负责人，对董事会负责，而教授对学术问题有直接责任。

美国高等学校不管是公立的还是私立的，都有权作出聘任、晋升和解聘教师的决定，无需经政府审批。私立院校可以自己确定招生标准和数额，公立院校最起码在其研究生院和专业学院有着类似的权力。美国高校还可以自行制定课程计划、授课内容和学位标准。私立院校完全可以自主决定经费的使用和分配，公立院校在经费的使用上也有相当的自主权。

这种自治的体制创造了极为自由的竞争环境以及由此产生了蓬勃的创新活力。相比之下，中国高等教育研究课题和经费审拨则基本掌控在政府手中，虽然达到了规范化的目的，但是在一定程度上也限制了研究型人才的活跃方向。

2．政府干预机制的完善

联邦政府真正有效地干预高等教育始于前面所提及的《土地赠与法》，但是此后很长一段时间，美国联邦政府对高等教育的干预没有能够实现制度化，基本上还是不连贯的、零散的。

20世纪50—70年代中美国大力发展高等教育，联邦政府加大了干预高等教育的力度。在这一时期，联邦政府通过了《国防教育法》，大力向高等教育拨款，克服了苏联卫星上天在美国造成的危机；通过《高等教育法》，为学生提供奖助学金和学习贷金，实现了高等教育的大众化。

值得一提的是，美国高等教育是在国际竞争中急速发展并取得了世界瞩目的成就。在20世纪初与欧洲殖民大国竞争，在第二次世界大战以后与苏联争霸世界，而今天，则要与欧洲以及中、日、韩争夺世界市场。这些在竞争中求生存、求发展的历史对美国高等教育的发展有着重大影响。美国联邦政府总是把教育与国家安危联系在一起，在20世纪50年代末就是紧紧扣着国家安危这个题目做文章，进入20世纪80年代后更直接提出了“国家在危险中——迫切需要教育改革”。这样就使公众产生危机感，统一全国人民的认识，尊重知识，重视教育，从而支持联邦政府拿出更多的经费来发展教育。同时，这样也有利于克服高等院校对联邦干预的抵制，使联邦政府能够顺利地实现干预目标。美国政府的干预也成功实现高等教育的民主化。首先，联邦政府通过立法大量设置奖助学金和贷学金，促进高等教育的民主化。例如，1944年通过《军人权利法》，为复员军人设置奖学金，使大量复员军人进入高等学校；以后又通过了《国防教育法》和《高等教育法》，设置了“国防学习贷金”“保证学习贷金”和“佩尔助学金”，使大学生人数直线上升。其次，联邦通过法庭裁决，强制高等学校在招生和教职工聘用方面遵从联邦法规，不得搞种族、性别和年龄歧视，使少数种族和妇女等有了更多就学和在高等学校就业的机会。可以说，在实现高等教育民主化的进程中，美国联邦政府起了相当大的作用。

当然，联邦政府的干预也给美国的高等教育发展带来了一些问题。例如，在联邦加强干预的时候，如果政府官员作出了错误的判断，错误的影响所及可能遍及全国，并且可能持续久远；联邦政府的干预可能会使大学的领导和教授陷于政府的官僚主义之中，而不能把主要精力用于大学的主要工作——教学和科研中去；联邦政府在干预的时候，无论多么小心，多么珍视高等学校的自治，都不可避免地会削弱这种自治。政府干预的这些弊端不应该简单归咎于政府官员，应该说是政府干预过程中的内在问题，是体制的问题，是政府干预的局限性的表现。即使在有极强竞争、分权和大学自治传统的美国，上述这些问题也时常出现。而在中国，这些问题要严重得多，政府干预该如何掌握住一个合适的度，这是一个需要中国的领导人不断探索，充分联系实际才有可能解决的难题。

应该说，美国经过一个多世纪的实践，已经取得了相当成功的经验，那就是在国家危机时进行干预能取得较理想的成效，能够使高等教育产生一次飞跃，而较少受到高等学校的抵制；通过立法拨款和科研拨款进行干预，国家可以在宏观上控制高等教育的发展，实现国家的战略目标，而较少地干预高等学校在学术问题上的自治。这恐怕是美国能够较其他国家更快地发展高等教育，同时保证高等学校自治的重要原因之一。总之，在20世纪，美国找到并完善了促进高等教育发展的机制，即以市场竞争为基础，政府在适当的时机以合理的形式进行干预。

二．高等教育的全面发展——多层次与多样化

与初、中等教育不同的是，美国在高等教育发展中较好地同步解决了普及与提高的问题。美国与其他西方发达国家相比属高等教育后发展的国家，但是今天其高中毕业生中的75%都能进入高等学校，同时它还拥有最多的世界一流大学，培养出了大量精英人才，领导着美国科技、经济和社会的发展。如何在普及的前提下保证水平的同步提高和全面发展，这是世界各国都会遇到的难题。美国的解决方案，就是建立和发展多层次和多样化的高等教育制度。如今，多层次和多样化已成为美国高等教育的鲜明特色。

多层次：正如第二节所说，在一系列措施和调整下，社区大学进一步扩展，研究性大学水平不断提高，美国高等教育多层次的结构逐步地建立并完善，学生构成趋于合理。到20世纪末，研究生与二年制学院学生占在校大学生总数的46%，这个比例基本上适应了美国经济结构的转化和生产方式的变化对人才的需求。同时，这样的高等教育结构也满足了美国人民对高等教育不断扩大的需求，几乎人人都有机会进入这个结构并在其中实现自己的潜力。

多样化：兼收并蓄各国之长，发展本国特色。美国历来把学习外国先进经验作为发展本国高等教育，培养高级人才的战略措施。从一定的意义上说，没有美国对外国高等教育制度的借鉴，就没有今日的美国高等教育。美国高等教育在创建初期主要学习了英格兰大学的模式，时至今日，在美国高等教育实践中仍能找到英格兰大学的痕迹，例如文理教育、住读要求和注意学生的个性发展等。在18世纪，美国学习了苏格兰爱丁堡大学重视医学和自然科学的传统，开始教授实用学科。法国的启蒙运动对美国高等教育也产生了巨大的影响，使美国的教师和学生追求思想的解放，反对宗教的束缚，为美国高等教育的民主化奠定了部分理论基础。在19世纪，美国主要学习了德国大学重视科研和研究生教育的经验。在美国当代高等教育中，除研究生教育和科研以外，还有一些重要方面也源于德国大学，例如教学自由、按照学科组织教师和课程、对学生论文的要求、实验课和讨论课的开设，以及大学图书馆和博物馆的设立等。

17—19世纪是美国高等教育创业和奠基的时代，美国熔英格兰、苏格兰、法国和德国大学的经验于一炉，在此基础上不断创新，不断适应美国政治经济的发展，终于形成了独具特色的美国高等教育制度。

美国在建立了自己的高等教育制度，并主要依靠自己的力量培养高级人才以后，并没有闭关自傲，而是继续执行开放政策，不断学习外国经验，大量引入高级人才。特别是在20世纪30年代以后，由于欧洲法西斯主义猖獗，大量科学家移居美国，例如爱因斯坦和费米等，就为美国核科学的发展做出了无与伦比的贡献。第二次世界大战以后，随着世界科学中心转移到美国，更多的科学家被吸引到美国。

除此之外，美国还极为重视国际学术交流。例如1981—1982年有1300多名外国学者到加州大学访问，1993—1994年，美国高等学校共吸收了近60000名外国访问学者。今天，在世界任何角落举行的任何学科的学术讨论会，几乎都有美国教授参加，在美国本土举行的学术讨论会基本上都是对世界开放的。美国教授们正是在这种开放的环境中，激发了才思，不断在科学领域作出重大发现。

回眸过去的一个世纪，美国高等教育的发展给人留下了深刻的印象，美国给世界高等教育打下的烙印比任何国家都要深，其高等教育的自治体制和其兼收并蓄的特点都值得世界各国借鉴和学习的。