第一节 依法行政的基本内涵

依法行政有其深刻的内涵，只有全面理解和把握依法行政的基本内涵，才能更加全面、有效地推进依法行政，实现建设法治政府的目标。

一、依法行政的含义

行政权必须受到法律的约束是现代法治的必然要求。尽管各国在推进法治发展的进程中，对“依法行政”的表述各不相同，但在具体运行过程中，依法行政在实质上都已成为各国政府所普遍遵循的基本准则。

所谓依法行政，就是各级政府及其公务人员在宪法和法律赋予的权力和职责范围内，通过法定方式和途径，运用适当的方法，严格依照法定程序，管理国家事务和社会事务，做到既不失职，又不越位；既要防止和避免行政权力的滥用，保障公民、法人或其他组织的合法权益，又要强化管理手段，提高行政效率，维护公共利益和社会秩序。在这一概念中蕴含着法律高于政府、权利与权力的平衡制约、实质正义与程序正义、守法的普遍性等一系列法治要素。

依法行政作为一种法治化状态，蕴含着多层面的要求，需要从以下几个方面来深刻认识和把握其内涵。

（一）依法行政中的“法”

依法行政所依之法，首先，必须是体现国家和人民整体意志，反映社会进步和发展规律的法，而不是长官意志、个人意志、少数利益集团意志的反映。其次，依法行政所依之法应主要限定在宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章，以及民族自治地方的自治条例和单行条例。其他政策办法不能作为依法行政的法律依据，更不允许以红头文件对抗国家的法律法规。再次，从法律要素上看，依法行政所依之法不仅应包括法律法规，还应包括法律原则及立法目的和法律条文背后所隐含的法律精神、法律价值。由于行政法律规范的不完善，有些规定比较模糊或滞后，有些社会事务无法可循。政府在依法行政过程中，应当依据法律，并结合法律的精神和原则，凡是对公民、法人或其他组织有利的事项，即使无直接法律可依，也应积极作出相应的行政行为，而不能机械地执行法律，进行教条般的依法行政，或固守“法无明文规定皆禁止”的规则，消极地不作为。

（二）依法行政中的“主体”

在行政法治实践中，依法行政主要是针对政府及其公务人员提出的要求，而非对公民、法人或其他组织提出的要求。“依法行政主体不是指行政法律关系中整体的权利义务主体，而仅仅指公共行政事务的承担者，从行政法治角度而言，凡承担公共行政事务的主体，都必须依法行政，都是依法行政主体。”因此，依法行政的主体主要是指以下几方面。

1．政府

根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国国务院组织法》（以下简称《国务院组织法》）和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）的规定，政府主要包括中央人民政府和地方人民政府两部分。

（1）中央人民政府（国务院）。根据《国务院组织法》和2008年第十一届全国人民代表大会第一次会议审议批准的《国务院机构改革方案》，国务院的组织机构包括：办公机构、职能机构（部、委、行、署）、直属机构、办事机构、部委归口管理的国家局、直属事业单位、非常设机构、特设机构。

（2）地方人民政府。根据《地方组织法》规定，地方人民政府主要包括：地方各级人民政府及其职能部门，以及派出机关与派出机构。

2．法律法规授权的组织

法律法规授权组织，是指根据法律、法规的授权，以自己的名义行使特定行政职权，并且独立承担由此产生的法律后果的社会组织。一个组织一旦获得授权，在行使所授职权时，就会享有与政府相同的行政主体资格，该组织以自己的名义行使法律、法规所授职权，并由其自身对外承担法律责任。被授权组织在执行其本身固有的职能时，不享有行政职权，不具有行政主体地位。一般而言，此类组织主要包括：一是具有行政职能的事业单位，如证监会、保监会等；二是自治组织，如居委会、村委会、消费者协会等；三是行政性公司，如烟草总公司等。

3．政府委托的其他组织或个人

随着行政权力的不断扩张，行政职能大量增加，政府有时无法应对一些纷繁复杂的社会关系，有些行政职能由社会组织或个人行使比政府行使更适合，行政职能社会化成了一种趋势。在此基础上产生的行政委托的组织或个人也成为依法行政的主体。但政府的委托须有法律规定，或符合法律精神。受委托的组织或个人须在委托的职权范围内行使行政职权，以委托的政府名义实施行政职能，否则法律后果由委托的政府承担。

4．公务人员

公共行政虽然主要由政府和其他公务组织进行组织和管理，但各种公务活动的开展、管理职能的履行仍要靠个体的公务人员来承担。“虽然公务人员是代表其所在的行政机关或其他公务组织对外行使职权或提供服务，并且其行为的后果由其所在的组织负责。但公务人员作为公共事务的担当者，也要遵守法律，是依法行政的主体。”

（三）依法行政中的“行政”

行政有私行政和公共行政之分，私行政是政府之外的一般社会组织对其内部事务的管理，公共行政则主要是政府对公共事务的组织和管理。依法行政中的“行政”是指“公共行政，即政府、法律规范授权的社会组织、政府委托的其他组织或个人，为了实现国家职能和公共利益，依照法律规定的职权和程序对一定范围内的社会事务进行组织和管理的活动。”而如何确定“公共利益”和“一定范围”便成为准确把握公共行政的关键。目前，我国法律都没有对“公共利益”“一定范围”作出明确、全面的界定。在这里，关键是如何调整行政权力和私权利之间的关系，确定二者间的界限。众所周知，依法行政的本质就是平衡行政权和私权的关系。在行政实践中，行政权呈无限扩张趋势，并处于主导、优势地位，具有强制性，则私权随时有被行政权侵扰的可能与现实危险。依法行政必须围绕行政权与私权的分配、行使、监督、救济而展开。在依法行政过程中，应树立私权至上的价值理念，在制度安排上，寻求行政权与私权之间的平衡，将行政权的范围和运作方式控制在合理合法的范围之内。凡是私权绝对自由的范围，就是政府的禁地，它的边界就是“一定范围”的绝对警戒线，仅仅在私权相对自由范围内，并且指涉及公共利益，政府才享有干预的权力。

（四）依法行政中“行政”和“法”的关系

依法行政中“行政”和“法”的内在逻辑关系是：法优先于行政，法高于行政；行政必须有法，无法律即无行政；行政必须服从于法，即法是第一性的，行政是第二性的。行政作为国家意志的执行工具，其主要功能就是执行国家权力机关制定的法律。法律之所以能成为对行政权力进行控制的手段，不仅在于行政权力是由法律赋予和派生出来的，以及法律是衡量政府行政行为是否合法的尺度，而关键在于立法权与行政权的本质属性不同。实践证明，法律独具的至高无上的强制力和权威性，是约束行政权力任意专断的最有效的手段。

（五）依法行政中应实现的“目的”

依法行政源自“国家尊重和保障人权”。因此，依法行政的主要目的就是要维护和保障公民、法人或其他组织的权利，实现公法的价值追求。“随着中国社会政治经济的不断发展，人权保障日益受到关注。由于行政活动在整个国家活动中占据重要地位，所以要实现全面、完整的人权保障，必须落实依法行政，依法行政促进了人权保障的实现，是人权保障的基本前提和重要保证。”在我国，依法行政是一种积极保障有效行为与消极防范防止滥用行政权力的有机结合。依法行政的目的不仅仅在于对政府及其公务人员的行政行为进行约束和规范，防止滥用权力，并使受到不法行政行为侵害的公民、法人或其他组织的权利及时得到保护和赔偿，同时也在于保证政府对公共行政管理的统一性、连续性、稳定性和高效性，使其能够最大限度地发挥作用。

二、依法行政的目标

党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。为深入推进依法行政，加快建设法治政府，如期实现法治政府基本建成的奋斗目标，2015年12月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称《纲要》）。该《纲要》明确提出了法治政府建设的指导思想、总体目标、基本原则、衡量标准，并对主要任务、具体措施、组织保障和落实机制做了具体部署。这对于深入推进依法行政，实现建成法治政府的奋斗目标无疑起到重要推动和促进作用。

法治政府具有丰富的内涵，核心是用法律规范政府权力，提高政府品格，更好地为民服务。具体而言，法治政府建设的总体目标是职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。

（一）职能科学

职能科学的基本要求是政府机构职能定位清晰、机构设置科学、职责分工明确、运行机制完善。因此，在行政体制改革过程中，必须以职能科学规范政府机构改革顶层设计，坚持有所为、有所不为，最大限度减少对微观事务的干预，把精力主要放在营造公平竞争的市场环境、提供必需的公共服务、维护社会公平正义上，实现从“全能政府”向“有限政府”的转变。“哪怕是最强大最有执行力的政府，其行为边界也无法做到覆盖经济与社会发展的方方面面。唯有提供有效的公共服务与政府规制才有可能充分调动市场主体的积极性。”而依法治国背景下的政府也必然是有限政府，有限政府是法治得以实现的基本保障，法治与有限政府彼此相互依存。因此，在建立有限政府的过程中，必须合理划分和依法界定各级政府间、政府各部门间的职能和权限，理顺政府与市场、政府与社会的关系，实现政企分开、政事分开、政社分开，以保证政府有效行使经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护的职能。

（二）权责法定

权责法定是建设法治政府的基础和前提。一要完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关在履职过程中，要坚持法定责任必须为、法无授权不可为。“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。”二要推行政府权力清单制度，按照职权法定的原则，对行政权力进行全面梳理，明确各级政府及其工作部门依法能够行使的职权范围，坚决消除权力设租寻租空间。三要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，合理、清晰界定政府间的事权，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责，促进政府间各司其职、各负其责、各尽其能，充分发挥好中央和地方两个积极性。

（三）执法严明

执法严明是加快建设法治政府的重点任务。一要依法惩处各类违法行为，加大食品药品、安全生产、环境保护、社会治安、征地拆迁、劳动保障、医疗卫生等关系群众切身利益的重点领域的执法力度，以维护群众的合法权益和法律尊严。二要完善执法程序，通过建立执法全过程记录制度，规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为的具体操作流程，严格执行重大执法决定法制审核制度。三要建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，为各种执法活动提供明确的依据。四要加强行政执法信息化建设和信息共享，建立执法信息共享平台，推行执法流程网上管理，提高执法效率和规范化水平。五要全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。

（四）公开公正

“正义不仅要实现，还要以看得见的方式实现。”公开与公正是紧密相连的，没有公开就没有公正可言。因为，阳光是最好的防腐剂，权力只有在阳光下运行，才能防止各种消极腐败现象和各种权力寻租现象的发生，才能维护社会稳定、增进社会公平和提高行政效率。实现公开公正必须“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。”同时，“涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。”因此，政府在推进依法行政过程中，应当建立和完善重大决策听证制、重要事项公示制、重点工作通报制、政务信息公开制等制度，并依照法定程序保证公众的知情权、参与权、救济权，真正以公开促进公正，从而实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。

（五）廉洁高效

“从现代社会 ‘政府自身治理’的角度来看，‘花费越少的政府就是好政府’已经是公共管理学的一个基本常识。从纯技术的角度来看，建立一个 ‘廉价、廉洁、效率、效能’政府一直是一个现代政府追求的目标，而效率和效能政府的实现，最基本的前提是政府的廉价和廉洁。”因此，建设廉洁高效人民满意的政府必须正确处理和廉政、勤政及政府办事效率之间的关系。一方面，政府要保持廉洁，就必须反对腐败，大力加强廉政、勤政建设；另一方面，政府必须加强自身建设，努力为公众提供良好的公共服务。实践证明，一个政府要成为人民满意的政府，必须在服务社会公众的实践中力求廉洁，并在廉洁的基础上实现高效。没有廉洁，难以勤政，也不会高效。当前在建设廉洁高效人民满意的政府的过程中，既要解决“为政不廉”的问题，也要解决“为官不为”的问题。“为政不廉是腐败，为官不为也是变相腐败。”“不管出于什么原因，只要为官不为，就不符合党中央的要求，不符合依法履职的要求，不符合反腐倡廉的要求，也严重损害政府执行力和公信力，都是不能允许的。”

（六）守法诚信

守法诚信不仅要求政府带头守法，严格依法行政，而且要恪守政务诚信。“治国理政，无信不立。政府诚信直接关系政令畅通，关乎民心得失，也具有很强的社会示范效应。我们是人民政府，对人民负责，必须讲诚信，言必信、行必果，说到做到、不放空炮。”在现代社会中，政府诚信是整个社会诚信体系的基础和核心，它引导、影响着公众的诚信精神，对社会诚信体系的构建具有重要的示范效应和推动作用。“建设法治政府是建设法治国家的应有之义，而法治政府必须首先是诚信政府。”美国法学家富勒认为：“法治的实质必定是在对公民发生作用时，政府应忠实地运用预先宣布的应由公民遵守并决定其权利和义务的规则，如果法治不是指这个意思，它就毫无意义。”因此，守法诚信要求政府必须把政府诚信放在社会信用建设的突出位置，用法律的形式将政府的权限范围及政府权力运行的各个具体环节固定下来，并以诚信规范和约束政府自身行为，真正做到说实话、办实事，言必行、行必果，认真解决一些政府部门中存在的各种各样失信于民的问题，努力提高政府的公信力。

三、依法行政的实现条件

全面推进依法行政是一个系统工程，是政府实现其职能的法治化过程，这个法治化过程就是依法行政的建设过程。要实现依法行政，必须具备以下基本条件。

（一）转变政府职能，深化行政管理体制改革

转变政府职能，深化行政管理体制改革是加强依法行政和制度建设的重要基础。转变政府职能，深化行政管理体制改革的目标和要求是：一要实现政企分开、政事分开、政社分开，理顺政府与市场、政府与社会的关系，保证政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护职能到位；二要明确界定中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限；三要形成行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的行政管理体制；四要“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量”，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

（二）加强和改进政府立法制度建设，提高政府立法质量

依“良法”行政是现代行政法治的本质特征。因此，立法质量是决定行政过程优劣的基础性因素。而加强政府立法，提高立法质量必须切实做到以下几点。一是完善立法程序。无论提出法律议案、地方性法规草案，还是制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设都应符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映社会发展的客观规律和最广大人民的根本利益。二是完善公众参与政府立法机制。立法应充分听取民意，反映民情，真正把老百姓的所需所想体现在法律内容之中。三是加大立法前的论证和立法后的评估力度，对立法的效果进行充分的跟踪反馈，以保证立法的实效性和可操作性。

（三）坚持严格规范公正文明执法

严格规范公正文明执法是依法行政、建设法治政府的基本要求。即在依法行政过程中，法律、法规、规章应得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。同时，执法程序应得到严格遵守和执行，执法的手段和目的更接近社会实际，趋利性执法、运动式执法大为减少，真正实现为民执法。

（四）健全科学、民主、依法决策的机制和制度

坚持科学、民主、依法决策，既是依法行政、建设法治政府目标的重要内容，也是实现其他目标的重要保障。坚持科学、民主、依法决策的基本要求：一是科学化、民主化、法治化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映；二是政府提供的决策信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定；三是公民的利益诉求通过决策听证、决策咨询等方式得到充分的尊重和考量。

（五）建立高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制

我国正处于社会转型时期，在此时期，无疑包括利益调整、体制机制转轨和社会结构转换，与此同时，也必然伴随着人们思维方式、行为方式、生活方式、相互关系和价值体系的变化，这些变化必然导致各种社会矛盾凸显。这就要求我们一方面要健全政府化解社会矛盾纠纷的机制，另一方面要完善公民的利益诉求表达的渠道和行政救济的途径，从而形成多元防范、化解社会矛盾纠纷的机制，以促进社会的和谐和稳定。

（六）强化对行政权力的制约和监督

强化对行政权力的制约和监督，建立健全科学严密的行政监督机制，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求。加强行政监督，防止行政主体滥用职权和违法行政的关键是行政权力的行使必须有边界限制，行政权力的行使应与行政监督并存。同时，必须将行政权力与责任紧密挂钩，与行政权力主体利益彻底脱钩，并达到行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高的要求。

（七）提高政府公务人员特别是各级领导干部依法行政的观念和能力

观念是行动的先导。在推进依法行政、建设法治政府的进程中，各级各类公务人员应树立依法行政的观念，努力形成尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围。同时，要不断提高依法行政的能力，善于运用法治思维和法治手段管理经济、文化和社会事务，严格依法妥善处理各种社会矛盾和各种危机。