监管转型是深化简政放权的关键和重点
行政体制改革论坛开六次了，已经成为研究和促进中国行政体制改革理论和实践的重要平台，成为积聚全国各方力量为行政体制改革提供智力支持的重要平台。
面对这次股票市场的重大变化，改革研究者不能不做些思考。我以“监管转型是深化简政放权的关键和重点”为主题，谈一些自己的看法。总的看法是无论是前些年食品药品监管不到位，还是前些天股票市场的波动，一再反映市场监管转型严重滞后于经济社会发展的现实需求；一再反映市场监管转型严重滞后于简政放权改革的实际进程；一再反映市场监管转型的深刻性、复杂性；一再反映市场监管转型的现实性、迫切性。
一、市场监管转型滞后是不是深化简政放权面临的突出矛盾？
总的判断：以简政放权为重点的政府改革是本届政府的最大亮点。它在应对经济下行、释放改革活力、促进经济转型中扮演了重要角色。问题在于纵深推进简政放权改革，市场监管转型滞后是一大掣肘。
市场监管转型尚未有实质性破题，成为深化简政放权改革的“短腿”。（1）去年国务院出台了关于加强市场监管的文件，各级政府也出台了很多重要措施。但是面对股票市场这样引起国内国外重大变化的问题，客观上讲，监管转型滞后是简政放权的一个“短腿”。以资本市场为例，尽管已经提出监管转型，但是实践中，尤其在许多重要方面仍旧没有大的突破。（2）尽管监管体制改革在地方进行了试点，我也到一些省做了调研，比如有的县把工商局、食品药品监管局、质量监督局合并为“市场监管局”，但如何形成自上而下、科学有效的统一监管体制，客观上说尚未破题。
市场监管转型同政府放权进程不相适应，成为深化简政放权改革的主要制约因素。（1）在加大放权的同时，市场监管不适应的矛盾、问题相当突出。前些天股票市场的巨大震荡，直接反映出市场监管机构对市场变化的严重不适应性。我认为需要从体制上找原因。（2）市场监管转型与政府改革的进程不相适应，成为简政放权向纵深推进的制约因素。以资本市场为例，原计划今年或明年推出的注册制改革，在《证券法》尚未修改、尤其是这次股灾看出监管转型严重滞后的背景下，我估计这项改革一是难以按原有计划出台，二是即使出台也难以达到原来预设的改革目标。
市场监管转型滞后于市场化改革进程，成为激活市场、激活企业的制约因素。（1）取消企业一般投资项目备案制与监管转型。总体上说，企业一般投资项目备案制应属于前置性的行政控制，实践中容易演变成变相审批。问题在于规划管制体制、环保监管体制转型不到位，取消企业投资项目备案制缺乏前提条件。如果相应的监管能到位，则取消企业备案制是可行的。（2）实行企业自主登记制度与监管转型。总体上说，我国有条件实行企业自主登记制度。新加坡网上登记只需三个小时，香港只要一个小时。我国的企业登记何时才能与国际接轨？如果对企业的监管体制不到位，实施企业自主登记还面临着一些不成熟的问题。全面实施企业自主登记应该是大趋势，有可能在“三证合一”的基础上有序实现。现在应该尽快解决企业自主登记的相应监管问题，为“十三五”期间实施企业自主登记创造有利条件。（3）食品药品价格放开与监管转型。2015年6月，取消了绝大部分药品定价，两千多种药品价格放开。这次药价大范围的放开，最终效果取决于市场监管能不能到位。如果市场监管不到位，甚至严重缺失，药品价格放开还会反复出现问题。
二、深化市场监管体制改革是不是市场监管转型的关键所在？
新阶段的市场监管转型滞后，反映出传统监管体制的深层次矛盾。推进监管转型既涉及政府职能转变，又涉及政府部门调整；既涉及中央层面，又涉及地方层面；既涉及综合协调，又涉及相关立法。为此，需要尽快出台国家的顶层设计。
审批部门放权后能否成为市场监管的主体？有的部委，例如国家发改委，应当成为科学规范、有效的审批部门，而不是简单地转为市场监管主体。发改委是一个十分重要的部门，它要成为经济社会综合的规划、协调部门，要对它的规划及政策协调负主体责任。有的部委要在转型中成为市场监管主体，比如证监会，又审批，又监管，在实践中难免会出现几种情况：一是重审批、轻监管；二是难免会产生某些机制性腐败；三是解决不了监管的专业性、技术性建设问题。只有在成功转型以后，才可能成为专业化、权威性的市场监管主体。审批部门真正是一个审批部门，监管部门真正是一个监管部门，涉及行政权力结构的调整，这是一项重大任务。
简单的大部门制是否能建立统一的监管体制？（1）监管体制也有一个决策、执行严格分开的问题，监管体制决策、执行不分，简单的机构合并解决不了统一有效的监管体系建设问题。（2）建议尽快组建国家金融监管总局，形成统一领导、分级负责、条块结合的金融监管新体制。银监会、保监会、证监会要成为国家金融监管总局的专业性、技术性监督机构。现在来看，要尽快实行从分业监管过渡到混业监管，许多重大问题需要讨论。（3）地方改革产生了很重要的推动作用，但是有相当大的局限性：一是中央与地方在监管职责的事权方面尚未理顺；二是上改下不改，越改越难改，三个部门简单合在一起，三种服装，三种大盖帽，这能解决问题吗？不能；三是如何建立中央和省一级垂直性的监管体制，仍然没有统一的解决方案。
深化简政放权，是以“简政”为重点还是以“放权”为重点？（1）以“减政”为主，由此实现“放权”改革的新突破。简政放权改革走到今天，尤其面对这次重大的股市变化，说明放权有大的进展，但是转型滞后，甚至严重滞后是一个现实。（2）尽快推出权力清单，为深化简政放权改革提供条件。现在不是哪个部门该“放”什么，而是这个部门该“干”什么。向社会公开该干什么，不该干的事项要一律取消。（3）在当前背景下，尤其是在某些部门和干部不作为的情况下，推出权力清单、责任清单更有现实作用。
三、由行政监管为主向法治监管为主转变，是不是市场监管转型的方向？
以行政监管为主的市场监管模式弊多利少。未来几年，要适应市场环境的新要求，形成法治监管为主的新模式，这是监管转型的重要路径选择。
市场监管的行政主导色彩浓厚。行政审批与市场监管合为一体的特点比较突出，以行政审批取代市场监管的矛盾仍然比较突出，由此不可避免地形成重审批、轻监管的问题。
市场监管走向法治化是大趋势。（1）有效区分事前审批和事后监管，需要依法界定行政权力；（2）有效的市场监管需要建立科学的技术安全标准，这个标准不能建立在行政主导的基础上，只能以法治为依据；（3）市场监管的公开化、透明化十分关键，需要依法设定合理的监管程序。
尽快形成法治化的市场监管框架。（1）提高市场监管的法律层次。例如城管以行政法规为主，在实践中越来越被动，需要通过《城市综合管理法》进行规范，提高其监管的权威性。（2）抓紧出台重要的市场监管法律。例如尽快研究出台综合性的《市场监管法》。（3）抓紧修改不合理的市场监管法律，例如修改《食品安全法》和《药品管理法》，将反行政垄断纳入《反垄断法》，增强对垄断行业监管的有效性。
四、四点建议
最后，我对监管转型提出几点建议：
（1）由于监管转型涉及面广，触及部门及行业利益调整，建议国家尽快出台总体设计方案。
（2）监管转型重在立法、执法。仅仅出台国务院关于加强监管若干意见还不够，建议加快出台“十三五市场监管立法计划”，以适应我国下一步监管转型的需求。
（3）建议从中国国情出发，认真研究借鉴西方发达国家在市场监管方面的成熟经验。比如在药品监管上，发达国家有成熟的技术标准。我们对发达市场经济国家在市场监管方面的研究很不够，需要从中国国情出发，认真研究借鉴发达国家在这方面的成功经验，建议列为中国行政体制改革研究会的一个重大课题。
（4）监管转型是一个长期的过程，现在关键是要起好步。要以总结这次股票市场教训为契机，在监管转型上总结经验，把监管的路子选好，这对下一步中长期的监管转型至关重要。
（迟福林：中国行政体制改革研究会副会长、中国（海南）改革研究院院长）