一、政府管理文化是双刃剑

政府如何通过制定政策法规有效地促进文化发展繁荣是世界性难题。不仅我国政府在促进文化建设中的作用还有许多有待改善的地方，发达国家的政府在促进文化发展中的作用，也不能说就发挥得很好。为什么？我认为有以下两个原因：

第一，政府支持文化发展是一个新话题。我们知道，政府的职责是根据公共需要提供公共服务。不同时期，公共需要不同，政府提供的公共服务也有别。在工业化社会以前，政府主要提供维持性公共服务；在工业化社会时期，政府主要提供经济性公共服务；在后手工业社会，政府主要提供社会性公共服务。公共文化服务与教育、医疗卫生、养老保险等一样，属于社会性公共服务，是较高层级的公共需求。政府重视维护公民文化权利，提供公共文化服务大致在20世纪60年代以后的事情。从20世纪60年代发达国家开始重视制定文化政策到现在，也就五六十年，经验还不够，还缺乏积累。

第二，作为满足精神消费需求的文化，具有多样化、个性化的特点。这和物质需求很不一样，物质需求满足的是人的基本需求，人的基本需求没有多大差别。但文化需求是精神需求，每一个人精神需求是不一样的。所以文化建设要让大家都满意，是很难的事情。美国文化在世界上具有超强竞争力。美国政府对文化的直接投入却是最小的。从这个角度看，美国的文化政策、文化管理应该说是很成功的。但即使是这样，美国人对美国的公共文化机构仍然很不满意。

20世纪六七十年代，美国在肯尼迪、约翰逊任总统时期，提出并成立了美国艺术基金会、人文基金会。多年来艺术基金会的履职情况，一直是美国国会争议的一个话题。2012年美国共和党向美国国会提交了一份议案，要求撤销艺术基金会。该项议案尽管在国会没有通过，但反映了艺术基金会存在的必要性受到严重质疑。究其原因，是艺术基金会成立以来所做的许多事情都有争议。艺术基金会成立伊始，着力支持现代艺术。因为现代艺术具有实验性，具有小众的特点，财政支持现代艺术有合理性。但此举招致很多批评。美国是新教伦理国家，美国人崇尚传统。但现代艺术的特点是反传统，热衷于表现性、暴力等题材。这些都在挑战传统伦理。美国国会一些议员抨击说，国家不能用纳税人的钱来挑战我们自己的传统。

在社会舆论的压力下，艺术基金会改为支持少数民族文化。但此举同样引发很多批评。因为美国少数民族非常多，几乎世界各民族在美国都有集聚地。这就给支持少数民族文化出了个难题。你究竟支持哪一个少数民族？你支持华人文化，越南人可能不高兴；你支持越南人文化，印度人可能不高兴。总之众口难调，支持少数民族文化同样难以实施。然后又改为把财政资金放到美国的各个洲，由各个州来支配艺术基金的使用。但此举同样受到吐槽。因为，美国每个州的情况差别很大，很难找到一个让各个州都满意的分配方案。总之，无论艺术基金会采取什么样的文化政策，都会招致人们批评。是不是艺术基金会钱很多呢？也不是。艺术基金会每年财政拨款只有1~2亿美元，钱很少。与我国中央产业专项资金相比是九牛一毛。

不仅是美国，法国也存在类似的情况。法国一开始是由国家来统筹文化发展，后来发现问题很多。以后采取分权制，把文化管理的权力，包括文化资金分配权尽可能下放到各区，文化发展主要由各州根据本地情况自行决定。

各国文化发展的实践证明，政府支持文化活动是双刃剑：文化发展需要政府支持，但政府参与文化活动也可能会带来一些负面效应。下面，我从正方和反方两方面来分析这个问题。

1．文化发展需要政府支持

文化发展需要政府支持至少有以下五大理由。

第一，维护公民文化权利。文化权利是人权的一部分，特别是弱势群体的文化权利，需要政府维护。市场机制无法保障这一点。

第二，文化产品有正外部性。文化产品的正外部性，是指文化产品的收益要超出产品提供者个人收益。比方说《红楼梦》已经创造和未来将创造的社会效益、经济收益难以计量，但曹雪芹本人并没有享受到多少。曹雪芹的晚年生活穷困潦倒，用他自己的说法叫“举家食粥常举赊”。所以，政府支持艺术创作活动，不仅是对某个人创作活动的支持，而是支持国家文化的创造力，也是对未来文化经济的支持。

第三，文化有传承性。文化是民族的灵魂，是人民的精神家园。文化的核心是价值观。其具体体现形态可分为器物形态的文化、思想形态的文化、习俗形态的文化和制度形态的文化。也就是说，人们的一切活动都与文化息息相关。政府支持文化就是要保障民族的精神命脉能不断地得到滋养。比如，保护文化遗产和非文化遗产就是其中的一部分，政府责无旁贷。

第四，文化能创造巨大的经济价值。在当代社会，随着人们文化消费需求的增加，文化产业成为最有前景的经济门类之一。文化产品就是美国第一大出口产品。无论从提供就业机会还是从创造社会财富来说，政府都应该支持文化产业。

从经济角度，文化产品本身就具有很大的投资价值。荷兰著名现代派画家凡·高的画现在在艺术市场上售价极高，一幅画动辄上亿。但凡·高在世的时候，他的画没有人欣赏，不值钱。有一次他很高兴地跑回来跟他哥哥讲：“哥哥，今天我卖出去了一幅画，今天吃饭有钱了”。他哥哥也很高兴，鼓励凡·高说：“弟弟，你是盖世奇才，将来你的画一定会卖出大价钱的”。后来，有凡·高的传记作者披露这件事情说，实际上买画的人是他哥哥安排的，他哥哥知道他弟弟是天才画家，为了鼓励他坚持画画，所以这样做。但凡·高终其一生都没有改变穷愁潦倒的境遇。凡·高去世后，他的画成为荷兰极为宝贵的遗产。后来欧洲许多国家都反思，如何恰当对待艺术家。最后得出这样的结论：即使仅仅从经济角度考虑，政府支持艺术创作也是一个有良好投资回报的事情。如同风险投资，政府扶持100个艺术家，假如其中能发掘出一两个天才艺术家，投资就能获得超值回报。

2．政府支持文化活动可能带来负面效应

政府支持文化活动固然有正当性。但政府支持文化活动同样也可能带来很多问题。

第一，可能有违公平原则。前面讲的美国艺术基金会之所以受到许多批评，就是如此。我国也有类似的情况。比如，2003年以来，国有文化单位转企改制可以享受减免税的优惠，但新创办的民营文化企业却无法享受类似优惠。动漫产业有扶持资金，许多传统戏曲却得不到资金支持。这些都有违公平原则。

第二，可能过度政治化。政府支持的文化活动，常常是从政治角度考虑问题。比如，多年来，有关部门一直在支持重大政治题材的文艺创作，钱投了不少。但真正有艺术价值、雅俗共赏的文化作品寥寥无几。投入与产业很不相符。又如，近些年来，政府拨巨资发展红色旅游，也是投入大，收益低。红色文化遗产作为民族文化遗产的一部分，应该保护和利用，这无可厚非。但把发展红色旅游提到了不恰当的高度，认为红色文化遗产要高于其他时代文化遗产，甚至把发展红色旅游当作政治任务，这就违背经济规律。大家都看到，许多地方，动辄投资几千万上亿元打造红色旅游景点，其结果不仅游客寥寥，而且造成文化遗产的破坏。

第三，效能不高。由于决策机制不健全，政府决策常常效能不高。以基本公共文化服务为例。“十一五”和“十二五”实施的农家书屋、农村电影放映工程等五大公共文化服务项目，财政投入很大，但实际效果并不理想。

以农村电影放映工程为例。为丰富农村文化生活，1998年，文化部、原国家广电总局提出了农村电影放映“2131”工程，即在21世纪初，在农村实现一个月放一场电影的目标。这项工程在早期有一定效果。但随着电视、互联网的普及，以及农村年轻劳动力的大量转移，现在，农村电影放映工程对农民基本失去了吸引力。前些时候，天津当地一次农村电影放映现场，只有三个人在看电影，其中两个还是放映员。西部多数农村地区也有类似的情况。2013年我去大理白族自治州调研，当地宣传部负责人就坦言，农村电影放映工程已经失去存在的价值，应该取消。

农家书屋工程也一样。农家书屋是从2007年开始，由原新闻出版总署会同有关部门在全国推动的一个文化项目。该项目要求全国64万个行政村，都要建设一个可供借阅的实用图书不少于1000册，报刊不少于30种，电子音像制品不少于100张的农村书屋。该项工程在2012年已经完成。国家投入财政资金120亿，社会资金60多亿元。在调研中，我们发现，已经建成的农家书屋使用效率很低。2014年春节前，国家新闻出版广电总局《关于春节期间发挥农家书屋作用 丰富农村文化生活的通知》下发至各地农家书屋建设领导小组办公室，提出“延长农家书屋开放时间”“开展丰富多彩的读书活动”等要求，以满足春节期间返乡农民工和放假学生的旺盛文化需求。为了解各地落实《通知》的情况，光明日报记者和大学生志愿者组织的调查组，到各地走访调查，共走访了山西、河北、山东、河南、安徽、湖南、四川、广西、青海等地14个村子。2014年2月26日光明日报以《农家书屋生存状况堪忧 大多数大门紧闭无人问津》为题，报道了调研的情况。调查组发现，在调研的14个行政村中，有3个村未建立农家书屋，其余11个村的农家书屋不是大门紧闭，就是无人问津。春节尚且如此，平时书屋建成，不见读者的情况更是可想而知。

第四，干扰市场。由于政府对市场情况并不熟悉，政府直接介入文化活动，往往容易做违背文化市场规律的事情，其结果常常扰乱了文化市场自身的规律。比如，前一段时间，影视、演艺明星的出场费过高。很重要的一个原因，是一些地方政府好大喜功，组织一些耗资巨大的文艺演出活动，花大价钱请大牌明星出席文艺活动或当地的招商活动，干扰了市场。