气象行政审批制度改革：进展、问题与对策——以施放气球、防雷领域为例

盖程程

[摘要] 简政放权、放管结合，考验着中央各部委和各级地方政府的执政智慧和改革决心。中国气象局作为国务院直属事业单位，同时又是垂直管理部门，气象改革可以看作是全面深化改革的一个缩影。气象行政审批制度改革涉及不同的领域和多个方面的工作，本文重点对施放气球和防雷领域在改革中存在的问题与产生的原因进行归纳、分析，并辅以个案说明，探析推进气象行政审批制度改革和履行气象行政管理职能的实现路径，最后提出了九个方面的对策建议。

[关键词] 简政放权 行政审批制度改革 气象

新一届政府把加快转变政府职能、简政放权、放管结合作为开门的第一件大事，考验着中央各部委和各级地方政府的执政智慧和改革决心。气象行政审批制度改革对垂直管理的气象部门而言，是具有“牵一发而动全身”般极大影响的动作。气象行政审批制度改革，履行气象行政管理职能，从一个侧面反映出国务院部门的全面深化改革正在逐步、深入地进行。不可否认的是，当下推进气象行政审批制度改革、履行气象行政管理职能中仍存在一些问题，研究如何针对这些问题采取有效措施，巩固行政审批制度改革成果，具有重要意义。

一、气象行政审批制度改革的背景

2013年3月，十二届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，该取消的取消，该下放的下放，该整合的整合，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，全面正确履行政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革。国务院审改办对垂管部门的行政审批事项清理有明确要求，即国家法律、行政法规确立的行政许可和非行政许可，以及依法确立的其他行政权力的清理由国务院主管部门统一清理。气象部门的气象行政审批制度改革，是党中央、国务院深化行政审批制度改革要求的具体体现。

历史上，从1983年起，经国务院批准，全国气象部门有计划、分步骤地进行了领导管理体制改革，实行了气象部门与地方政府双重领导、以气象部门领导为主的领导管理体制。气象工作是政府工作的一部分，气象服务是政府公共服务的一部分，各级气象主管机构经国务院授权担负全国气象行政管理职责。气象局既是一个服务型事业单位，也是一个法律授权承担行政管理职责的主管机构。

2015年4月，为贯彻执行国家关于行政审批制度改革的部署，中国气象局出台了《气象行政审批制度改革实施方案》，目的就是为了全面依法履行气象管理职能，建立气象部门权力清单制度，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。中国气象局还发布了多项通知和规定来规范改革涉及的具体事项，推进气象行政审批制度改革。

二、气象行政审批改革中施放气球、防雷领域存在的主要问题

气象行政审批制度改革涉及不同的领域和多个方面的工作。施放气球，所称“气球”，包括无人驾驶自由气球和系留气球。无人驾驶自由气球，是指无动力驱动、无人操纵、轻于空气、总质量大于4千克自由飘移的充气物体。系留气球，是指系留于地面物体上、直径大于1.8米或者体积容量大于3.2立方米、轻于空气的充气物体。雷电灾害防御(简称防雷减灾或防雷)，是指防御和减轻雷电灾害的活动，包括雷电和雷电灾害的研究、监测、预警、风险评估、防护以及雷电灾害的调查、鉴定等。本文重点对施放气球和防雷领域在改革中存在的问题与产生的原因进行归纳、分析，并辅以个案说明。

(一)施放气球领域

1．案例：宿迁施放气球改革探索

2013年11月10日，央视《焦点访谈》栏目聚焦宿迁市行政体制改革，报道了宿迁市气象局的施放气球改革。气象部门承担着施放气球的行政执法监督检查职责。据气象局工作人员介绍，放气球要审批原因有两条，一是市场上充罐气球的气体几乎都是氢气，而氢气是一种易燃易爆危险气体，若使用操作不当，容易引起火灾甚至爆炸，危及人民生命财产安全；二是如果气球系不牢，遇大风脱飞或人为破坏将其放飞，气球飘浮在空中就会影响航空飞行安全。

十八大后，宿迁市开展转变政府职能的改革，对审批事务逐条审查。2013年9月10日，宿迁市政府印发了《市政府关于公布市级暂停行使行政审批项目目录的通知》,“升放无人驾驶自由气球、系留气球活动作业审批”暂停行使。宿迁市气象局将管理方式由事前审批改为事后监管，具体做法是：①主动告知审批制度改革情况；②创新服务形式，加强日常监管。同时，气象局加强监管能力建设，消除监管盲点，落实巡查制度，联合执法检查，规范执法行为，确保安全施放气球。但另一方面，由于放球事前审批取消，实际操作中确实增加了管理的难度和工作量。

2．施放气球行政审批事项改革

施放气球行政审批事项，依据是2003年起施行的国务院、中央军事委员会第371号令《通用航空飞行管制条例》。“升放无人驾驶气球、系留气球单位资质认定”和“升放无人驾驶自由气球或者系留气球活动审批”两项行政许可事项，依照中国气象局《施放气球管理办法》开始实行。目前，就此两项行政审批事项是否要取消，意见尚不统一。

国务院审改办建议取消，理由是《通用航空飞行管制条例》规定进行升放无人驾驶自由气球或者系留气球活动，必须经设区的市级以上气象主管机构会同有关部门批准，然后向当地飞行管制部门提出升放申请。施放气球审批主要考虑气球升放地点是否处于飞行管制区或航线密集区，以及综合分析气球种类、数量等会否对航空安全造成影响，这几方面的权责集中在飞行管制部门，气象主管机构仅可从基本天气条件方面评估是否适宜升放气球，但上述方面并非升放气球的决定性条件，因此气象主管机构不是该审批事项的必要主体，建议将升放无人驾驶自由气球或者系留气球活动审批和监管职责转移至飞行管制部门，同时建议提请对《通用航空飞行管制条例》有关条款进行修改，授权飞行管制部门负责该审批事项的实施和监管。

但国务院中央军委空中交通管制委员会办公室认为，此两项行政审批事项是规范气球施放活动的重要内容，对于维护国家空防安全、社会公共安全和飞行安全具有重要作用，建议仍按照现行相关法律法规对升放无人驾驶气球和系留气球活动实施管理。事件的后续进展还在持续跟踪中。

(二)防雷领域

1．案例：科安公司申请防雷检测资质的曲折

2014年11月20日，央视《经济半小时》栏目以“蹊跷的收费：避雷针里念歪‘经’”为题对浙江防雷检测领域的现状做了报道，涉及防雷装置检测单位资质的行政许可，引起行业内极大震动。

科安公司成立于2006年，是一家从事防雷装置检测工作的中介服务机构。杭州市气象局作为防雷安全监管和执法部门对其无相关资质违法从事防雷装置检测的行为进行了查处。随后，科安公司在2008年、2010年两次向浙江省气象局申请防雷检测资质，气象局以“防雷检测资质审批对象局限于当地政府编制委员会批准成立的单位，也就是事业单位，没有向企业放开”为由，不予受理。2010年7月，科安公司向法院提起行政诉讼。该案一审、二审皆以浙江省气象局败诉告终。2012年5月，浙江省气象局受理了科安公司申请，8月发出延缓评审通知书，告知其“省气象局将在中国气象局防雷装置检测资质管理细则出台后，按新规定组织评审，具体评审时间另行通知”，实际上是无限期中止了行政许可申请的评审。2013年2月，科安公司再次向法院提起行政诉讼。11月，法院判决撤销延缓评审通知书。2014年1月，浙江省气象局向科安公司发出评审通知书。2014年2月，浙江省气象局发布《浙江省防雷装置检测监督管理暂行办法》，办法对防雷装置检测资质做了甲、乙、丙三级分级，对于不同级别做了年限、专业技术人员、项目数量等的限制要求。气象局依据该办法，对科安公司申请进行实质审查后，做出不予行政许可的决定。按照《行政许可法》对行政许可设定权的规定，科安公司认为，该《办法》在有意提高准入门槛，变相阻碍民企进入该领域，给社会市场竖起了“篱笆”。因质疑浙江省气象局没有权限制定资质条件，遂向当地政府提请行政复议。截至目前，科安公司已取得防雷装置检测的丙级资质，可以从事指定范围内的防雷装置定期检测。

2．防雷行政审批事项改革

防雷工作起步于20世纪80年代末，部分气象台站开展防雷装置检测服务。到了90年代中后期，大多数气象台站均开展了防雷服务，并积极拓展了新的防雷技术服务项目和服务领域。2000年《气象法》颁布后，社会各界逐步关注和重视防雷工作，开始探索面向全社会的防雷减灾管理模式。随后的几年，防雷电业务及雷电防护技术迅猛发展，防雷产品、工程市场蓬勃发展。2010年《气象灾害防御条例》颁布实施，首次以国务院行政法规的形式对组织做好雷电灾害防御工作作出了明确、具体的规定。近年来，防雷法规标准体系不断健全，现代雷电业务体系逐步完善，防雷减灾工作步入依法科学发展的阶段。

涉及防雷领域的行政审批分为行政许可和非行政许可。截至目前的改革实施情况如下。行政许可事项包括：防雷装置检测单位资质认定，防雷工程专业设计、施工单位资质认定，防雷装置设计审核和竣工验收。三项均由省(区、市)及省以下气象主管机构实施。依据是《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》和《气象灾害防御条例》。中国气象局还制定了《防雷减灾管理办法》《防雷工程专业资质管理办法》《防雷装置设计审核和竣工验收规定》，对相关领域的事项规范管理。此外，《防雷装置检测资质管理办法》正在征求意见中，将加紧出台。

防雷领域行政许可审批有关的中介服务事项及改革实施情况如下。防雷装置设计技术评价，新建、改建、扩建建(构)筑物防雷装置检测(又称防雷跟踪检测)两项划转，由原来受理前的中介服务转为受理后的技术性服务。雷电灾害风险评估、防雷产品测试两项已取消，后续通过完善监管措施，确保行政审批的正常开展。

非行政许可事项包括防雷产品使用备案核准，外地防雷工程专业资质备案核准。两项均已取消。

2015年4月21日，李克强总理在国务院常务会上斥责中介评估乱象，“现在要建一个项目评估环节实在太多了：环评、水评、能评、安评、震评、交评、灾评、文评、雷评，还有气评……这个评、那个评，一些地方的同志都把这些评估编成了笑话！连气象部门还设了两个评估：雷评(雷电灾害风险评估)、气评(气象灾害风险评估)。避雷针安装在什么地方都要评估，还要收费。”会议决定，集中清理与部门审批事项相关的审查、评价、评估等中介服务。4月27日，国务院办公厅印发了《关于规范国务院部门行政审批中介服务的通知》，部署清理规范国务院部门行政审批中介服务工作，重点解决中介服务事项环节多、耗时长、收费乱、垄断性强、一些从事中介服务的机构与政府部门存在利益关联等问题，整治中介服务乱象，规范和引导中介服务。5月8日，中国气象局召开推进清理规范气象行政审批中介服务工作电视电话会议，传达了国办31号文件精神，强调不折不扣地推进国家各项改革在气象部门的贯彻落实。

3．防雷领域存在的主要问题

随着改革开放后经济社会的迅速发展，在气象有偿服务的夹缝地带，一些与市场经济规律不相适应、违背依法行政精神的问题逐渐凸现，特别是防雷领域。近年来，在全国各地陆续被媒体曝光的防雷服务与社会管理案例受到社会质疑甚至诟病，指其违背了气象事业作为基础性公益事业的本真。目前，防雷领域存在的主要问题如下。

(1)政事企不分在基层普遍存在。

法律法规赋予了气象主管机构雷电灾害防御职能和行政执法权，明确了防雷安全监管职责。然而在地方上，一些气象局下属的防雷中心作为事业单位还开展雷电灾害评估、防雷检测等中介服务，气象局下属的防雷公司又在承揽防雷工程业务，明显存在政事企不分，集裁判员运动员于一身，既吹哨又踢球。防雷社会管理与科技服务纠缠不清，行政管理、技术服务和市场经营的界面不清晰，存在“执法推动创收”的趋利化现象。在个别地方，“红顶”防雷公司、防雷中心和气象局复杂的利益关系，内部防雷财务管理不规范，不但影响气象局依法监管效能的发挥，而且影响企业、事业单位独立在市场经济中发挥作用。

(2)防雷检测行政垄断、部门垄断。

目前，我国开展防雷检测服务的都是隶属于各级气象主管机构的事业单位，防雷检测没有对社会资本开放，背后是防雷检测市场的巨额利润。由于气象部门双重计划财务体制在一些地方未能得到有效落实，有的基层气象部门主要依靠防雷检测收入来弥补事业发展经费和人员津补贴的不足，客观上导致其通过建立行政壁垒、提高市场准入门槛来巩固垄断地位，从而影响了市场公平。

(3)防雷工作定位不准确，政绩观导向存在问题。

一些地方还局限在对部分法律条款利用的实用主义思想，先“依法脱贫”，再“依法致富”。过分注重防雷科技服务创收的经济效益，导致雷电灾害防御监管责任意识缺失，安全监管让位于经济利益，最终伤及公共利益。

(4)依法履职、依法依规管理防雷事务的能力有待提高。

一些领导干部和执法人员缺乏必备的法律知识，学法用法意识不浓，行政执法水平和质量不高，既有因不懂法而出错的，也有滥用权力而违法的。有的执法人员不按法定程序执法，或者不敢执法；也有的过于依赖行政手段，而对法律、市场化和技术手段运用不够。这些问题在县级气象部门更为突出。

(5)职业资格许可的隐形门槛。

2004年5月，国务院下发了《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》(国发〔2004〕16号)，把防雷专业技术人员资格从行政审批项目转为自律管理项目。目前，我国防雷专业技术人员资格证书分为防雷工程资格证书和防雷检测资格证书，曾被视为一道“隐形门槛”。其中，防雷检测资格证书考试原只限于气象局内部，现已有部分省份向社会放开。资格认定机构是各省级气象学会，负责组织考试、颁发证书等。但个别地方的气象学会还存在收钱就发资格证，造成了跨区域的水平不统一、考核不公平、管理不到位的情况。

(6)防雷社会管理缺位。

表现在应当由气象局履行的职能没有得到履行。缺乏责权利对等的认识，有利的事就勤政，没利的事就懒政。在防雷社会管理中，存在着监管缺失、监督不严、行政执法的监督制约机制不够完善等问题。出于利益考量，疏于培育国内防雷服务市场发展，导致没有市场可以监管。

(7)与电力、通信行业防雷管理职责交叉影响履职。

因职责交叉，政出多门，电力、通信防雷装置检测单位资质认定开展实施不到位。现有的法律法规存在冲突，防雷管理工作也出现“多头管理”“依法打架”的现象。《气象法》第三十一条、第三十七条赋予了气象主管机构防雷管理的职责，国务院令第412号明确了防雷装置检测、防雷工程专业设计、施工单位资质认定的实施机关为中国气象局和省、自治区、直辖市气象主管机构。而信息产业部2004年发布的《通信网防御雷电安全保护检测管理办法》第七条至第十一条提出“信息产业部负责组织管理和指导全国通信行业防雷减灾工作”“从事防雷产品和通信网上防雷系统检测的机构需通过国家认监委和信息产业部组织的计量认证和审查认可”。

三、推进气象行政审批制度改革和正确履行气象行政管理职能的若干对策

面对国家全面深化改革的新形势，面对改革倒逼、问题倒逼、需求倒逼，全面深化气象改革势在必行。中国气象局已先后研究制定了《关于全面深化气象改革的意见》《关于全面推进气象法治建设的意见》《气象行政审批制度改革实施方案》，着力解决影响和制约气象事业发展的体制机制弊端，推进气象部门简政放权、放管结合、转变职能。下面，笔者就推进气象行政审批制度改革和正确履行气象行政管理职能提出几点对策、建议。

(一)职权法定，依法履职

“法定职责必须为，法无授权不可为”，是对政府的法治要求，是依法行政的最基本内涵。以气象法治引领气象改革方向，全面梳理“三定方案”和相关法律法规赋予的气象行政管理职能，逐步建立各级气象部门权力和责任清单制度，完善职能清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的气象行政管理体系。

(二)顺应国家改革政策，推进气象改革

深化气象改革必须在国家相关领域改革的大背景下和框架内不断推进。建立气象事权与支出责任相适应的制度；深化气象预算和财务体制改革，推进气象事业单位分类改革。其中，当务之急是要做好规范和清理气象行政审批中介服务工作。按照中央编办的要求，以防雷体制改革作为突破口，逐步开放防雷检测市场，推进管理体制改革。

(三)强化顶层设计，维护政策、标准规范等的统一性

中国气象局承担全国气象工作的政府行政管理职能，负责全国气象工作的组织管理。气象主管机构在履行行政管理职权过程中，必须强化顶层设计，做到“全国一盘棋”，维护政策、标准规范的统一性，切实保障上下形成共识，放眼长远，通盘考虑，避免将改革中的矛盾下放。与此同时，提升政策和规划制定环节质量，避免陷入“一放就乱，一收就死”的循环。

(四)简政放权，放管结合，科学分类

把握气象部门简政放权、放管结合、转变职能的内涵，依法科学地对气象行政审批项目进行客观分类。涉及公共安全、生态环境保护等重要法律责任的项目要履行监管职能，并要强化管理和服务，如施放气球和防雷安全监管等。明确国家与地方气象行政审批制度改革工作的权限，做好气象行政审批事项取消和下放的有序衔接。

(五)政事分开，政企分开，政社分开

紧紧抓住转变气象行政管理职能的关键，尽快实现政事分开、政企分开、政社分开。这关系到气象部门如何深化改革、如何树立形象和增强公信力。要形成气象主管机构、事业单位、企业、社会组织明确的界面，实施规范管理，科学运行。政事企不分家、不脱钩，转变气象行政管理职能就是一句空话。

(六)培育行业组织，清理规范中介服务

发展行业协会、职业协会，是提高整个社会的职业化水平的重要一环。气象主管机构制定发展政策、职业标准和评价规范，具体认定工作逐步交给行业协会、学会承担，提高气象行业水平。气象主管机构通过对行业中介组织加强监管，不断提高管理水平。气象学会要逐步与气象局脱钩，加强与市场的联系，完善法人治理结构，真正实现承接气象主管机构转移出来的职能。

(七)培育气象服务市场，激发社会参与活力

把政府、市场、社会的力量结合起来，在非基本的公共气象服务领域，更多更好地发挥市场和社会的作用。气象主管机构要做好开放市场的服务支撑，开放基本气象资料和产品，研究技术规范、标准，促进气象服务产业发展。同时要加强引导，鼓励民营企业发展，激发社会参与活力，逐步建立统一开放、竞争有序的气象服务市场体系。加强对气象服务市场主体行为的监督管理，完善气象服务社会监督和评价制度，维护公平竞争的气象服务市场秩序。

(八)创新监管方式，强化责任意识

减少气象行政审批事项，将气象部门的管理由事前审批更多地转为事中监管和事后备案，实行“宽进严管”。一是行政监督。加强基层气象执法队伍建设，因地制宜采取不同执法模式，如探索推进综合执法、跨地区联合执法等途径。二是行政问责。简政放权不是“一放了之”，与职权相应的监管责任还在。特别是防雷、施放气球等涉及公共安全的领域，为避免因监管真空、运转失灵而导致的安全生产责任事故，要推行行政问责制度。

参考文献

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