第十三条 采购代理机构的业务要求

第十三条 采购代理机构应当建立完善的政府采购内部监督管理制度，具备开展政府采购业务所需的评审条件和设施。

采购代理机构应当提高确定采购需求，编制招标文件、谈判文件、询价通知书，拟订合同文本和优化采购程序的专业化服务水平，根据采购人委托在规定的时间内及时组织采购人与中标或者成交供应商签订政府采购合同，及时协助采购人对采购项目进行验收。

【条文释义】

《政府采购法》对采购代理机构的规定过于原则，《条例》第十三、第十四和第十五条对代理机构的条件任务、相关义务和编制采购文件等工作做了详细的补充。

一、采购代理机构应当具备的软件和硬件条件

本条第一款对采购代理机构应当具备的软件和硬件条件做了明确的规定。本条规定采购代理机构应当建立完善的政府采购内部监督管理制度，这是由代理机构特别是集中采购机构主体的法律属性和代理行为的特征决定的。政府集中采购机构既是政府采购的主要当事人，也是政府采购的重要执行者。政府集中采购机构具有代理机构的通常特点，集中采购机构在代理权限内，以委托人的名义实施民事法律行为，组织采购事务，采购结果归于采购人。

本条规定针对两类不同的代理机构，但从管制意图上进行考量，主要还是针对政府集中采购机构的管理。

首先，依据本法规定，集中采购机构是政府采购的执行机构，鉴于其公益法人的属性，如果没有严格、必要的制度约束，很可能产生管制腐败。在采购中设租、寻租；集中采购机构以外的代理机构虽然需要采购人委托才能代理采购行为，但由于采购活动的经济属性、技术属性、管理属性和法律属性，其采购代理行为也应当通过制度约束来保证其行为的合法性。

其次，依据新制度经济学委托代理的原理，政府采购所涉及的关系人主要有：纳税人、缴费人、各级政府、各级财政部门、主管部门、行政事业单位和供应商。在政府采购过程中，一般会形成纳税人——政府——财政部门——政府采购主管部门——政府采购中心——政府采购人员这样长长的委托代理链，政府采购人员是最终的代言人，链的另一端是初始委托人，即政府采购权和政府采购资金的供应者——纳税人。这种多层委托必然会产生代理目标的不一致，虽然一项好的制度设计可以减轻信息不对称、目的不一致的程度，却无法改变委托代理关系是两个主体而非一个主体的根本特征。在委托代理关系中，由于双方目的的不一致性和信息的非对称性：委托方和代理方之间总是难以实现理性的双赢，代理方在非对称的信息环境下总是最大限度地实现自身利益的最大化。正是这种委托人与代理人的个人效用函数的不一致，使我国政府采购存在着委托代理失灵问题，为政府采购中寻租行为的产生提供了温床。

因此，只要存在委托代理关系，就存在寻租的可能。换句话说，寻租是人类社会采用分工以提升生产效率时无法回避的风险。因此，在采购代理机构建立和完善内部管理制度尤为重要，包括岗位分事分权、分岗设权、分级授权、定期轮换、强化企业内部流程控制等，来保证采购在提高效率的同时减少腐败漏洞的发生。

本条第一款同时规定了代理机构应当具备的硬件设施，同制度相配合能够最大限度地保证代理行为的公正性。

二、提高招标代理服务专业化的环节

（一）专业化是招标代理的本质属性

在取消招标代理机构资格审批后，招标代理机构面临的市场化挑战前所未有；过去靠机构资质的垄断而仅仅通过程序服务，只要合规就能生存的日子，显然业已一去不复返了。众所周知，招标代理的成立是经济发展产生的专业化分工的结果。

在政府资质审批以及招标代理服务费实行政府指导价等计划经济色彩的保护下，代理机构只要执行程序即可生存，所以很少有单位会从专业化服务方向去追求自己企业的定位。因此，本条规定要求代理机构通过确定需求开始向专业化方向发展有非常重要的意义。

招标代理机构的专业化和信息优势必将推进了行业和管理方式的社会化。

本条第二款前半段规定的环节是，首先，确定采购需求；其次，编制招标文件、谈判文件、询价通知书；再次，拟订合同文本；最后，优化采购程序等四个环节，以此来提高代理服务机构的专业化水平。

（二）确定采购需求是招标采购方案中的第一要务

在政府采购中，依据《预算法》的规定，采购人对采购需求的提出、论证、确定、监督都有一整套的制度规则。使用单位提出采购需求后，专业采购单位可以凭借自己的专业知识，对采购需求在技术和商务条件等方面进行补充，从而能够满足使用人的合理要求，但是条件和采购标准应当保证其完整性、准确性和合规性。最后要做到的是，确定的采购需求须合法合规，保证采购需求的合法合理性。

（三）对采购标的必须进行成本核算

采购成本在项目总成本中占据重要地位，项目采购成本控制对企业最终利润形成具有“杠杆效应”。所有采购需求的描述都应当对应生产和制造成本，生产制造成本是合同成本的主要组成部分：采购方式的确定对应交易成本。采购成本是合同成本和交易成本的总和。如何使合理的需求在满足企业预算约束的要求之下，还能遵循实现采购成本效益原则，是采购代理机构专业化的一个重要体现。特别是对一些重大采购项目，要不要分包、是否允许联合体投标、如何控制制造周期、明确项目后期的服务水平、考虑不同交货地、时间对项目的影响等都是采购部门专业化水平的体现。

（四）要对采购项目合同的履约予以风险防控

采购部门专业化最直接的体现是对合同类型的选择和合同条款的科学设置。

其中对潜在投标人资质的确定；标段的划分；合同价格形式的选择，包括风险范围的合理确定，如合同履行期价格调整的条件、程序；履约验收方式的要求；索赔条款的拟定；违约责任的处理办法（继续履行、采取补救措施、损害赔偿、支付违约金、定金责任）等都体现了采购部门的专业化水平。

上述内容都应当作为采购部门绩效评价的要求之一。

三、确定招标代理的工作边界

在政府采购的实践中，采购代理机构从事采购业务的时间一般从接受委托编制招标采购文件时开始，到发放中标或成交通知书时为止。虽然法律明确规定了后续的工作任务，但执行的情况不尽如人意，为此，本条对下列工作重新做了详细规定。

（一）积极组织签订采购合同

采购代理机构需要在规定的时间内组织采购人与中标、成交供应商签订政府采购合同。

首先，这里的“在规定的时间内”的界定可以根据《政府采购法》第四十六条第一款的相关规定，“采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起30日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。”其次，采购代理机构不得直接作为合同的一方当事人来参与合同的签订，政府采购合同的双方当事人只能是采购人和中标、成交的供应商。

（二）及时协助采购人验收

根据《政府采购法》第四十一条的规定“采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。”即验收的主体有两个。但是本条规定修正为采购代理机构“协助”验收，从而明确了采购人作为合同验收唯一的行为主体，采购代理机构仅起辅助作用，由于采购代理机构人员有限，代理的业务项目众多，在实践中代理机构一般很少参与合同验收。因此，《条例》根据现实的实际情况，实事求是的做出上述规定，是必要的。但是，采购代理机构的协助义务必须是“及时”的，以满足验收工作的实际需要。

【案例2-3】

项目验收：采购人该较真时要较真儿

【媒体报道】

公布招标文件、组织采购到最终验收、履约，每个环节的完成情况都会影响政府采购的效果。其中，履约验收环节作为实施采购全过程的最后一道“关口”，其重要性更是不言而喻。但在实际采购过程中，却是一个被公认为最薄弱、最容易被忽视的环节，“重采购、轻验收”的现象普遍存在。为什么这样一个本应被高度重视的环节却遭遇忽视呢？

谁来“主刀”存争议

明确验收责任主体是做好验收工作的首要前提。《政府采购法》第41条规定，采购人或其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约验收。但在实际采购中，采购各方对验收工作由谁“主刀”观点不一，而这也侧面反映了验收环节权责不明、重视不够的问题。

采访中，绝大多数社会代理机构认为，与采购人的委托代理关系在发出中标通知书后就已经结束，后续的合同履约、验收主体应该是采购人，除非采购人在委托代理协议中有特殊要求，他们才会参与，但这种情况很少见。此外，专业技术、人员配置不足等因素，也限制了其不能做到每个项目验收工作的全程参与和管理。

同时，部分受访采购人认为，验收工作是自身的职责，因为采购项目情况各不相同，没有必要每个项目都由采购代理机构参与验收。“一方面对代理机构参与验收工作的委托，是一项增值服务，会有相应额外费用的支出，另一方面代理机构水平参差不齐，验收工作委托后采购人还要考虑能不能做好的问题。”某中央单位采购人表示，他们就曾遇到同样是甲级资质的两家代理机构，但自身业务能力以及整个团队协调合作能力等却有很大差异的情况，其中一家机构甚至都没有参与过验收工作。把验收工作交给这样的代理机构，采购人显然不放心。也有一部分采购人表示，前期采购工作都由采购代理机构负责，验收工作也应委托其一起完成。

某地方政府采购监管部门相关负责人表示，忽略验收环节面临着之前采购过程中付出的努力可能功亏一篑的风险，该负责人认为，验收工作还应由采购人主要承担，毕竟采购产品最终是采购人自己使用，验收工作的好坏直接影响采购人的工作，而且采购人对验收的产品信息更加了解。

【法理研究】

虽然实践中对政府采购的验收主体到底是谁产生了很大的分歧，但是《政府采购法》第四十一条明确规定了“采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。”因此，法定的验收主体是采购人或者采购代理机构。

在实践中，采购人不管是考虑到费用的问题、验收结果的问题还是验收工作的顺畅进行问题等，都无法忽略采购代理机构享有对供应商履约情况进行验收的权利，是不能被剥夺的。但是在实践中，采购人往往是主要的验收主体，因为验收会涉及采购的产品是否符合采购需求、是否满足采购标准、是否能够符合采购人的特殊需要等，这些只有采购人才能真正地了解。加之，对供应商履约行为进行验收是整个采购过程中非常重要的一个环节，是检验采购结果是否符合采购目的的关键环节。

所以，采购代理机构在实践中要及时协助采购人对采购项目进行验收，出具验收书，对供应商的履约情况进行说明。