一 近代以来立法机关组成的不同形式

(一) 政治人才产生机制的历史演变

政治人才选拔机制的功能是选出优秀的政治人才从事政治活动。所谓“徒法不足以自行”，讲的就是，如果所用的人并非合适的人、优秀的人，则很难达到政治治理的良好效果。“为政之要，惟在得人。用非其才，必难致治。”发现、选拔、培养和使用优秀政治人才，是政治体制有效运作的基本前提，也是获得良好政治的关键所在。

自国家产生以来，逐步形成了多种政治人才产生办法。

1．世袭

在古代，王位是世袭的。除王位外，国家的重要官职亦采用世袭制，即实行官位世袭，如从商周到先秦时期实行的“世卿世禄制”。商鞅变法时开始废除世卿世禄制。自汉朝开始，官职不许世袭，然而爵位可以世袭。

2．抽签

抽签是古希腊雅典产生官职的民主形式。除军事职位和需要巨额费用的文官职位外，参议员、法官以及其他职位用抽签的方式选举。其程序先是候选人自荐，并经过评判人鉴定。孟德斯鸠就认为，“抽签是不使任何人感到苦恼的选举方式。它给每一个公民以一种为祖国服务的合理愿望”。

3．推荐

隋唐以前，我国主要实行在一定推荐基础上进行官职任命的制度，主要有三种形式。①乡举里选制。即官员根据乡闾民间的舆论，有责任定期或不定期地向君王推荐可以担任官职的德才兼备的贤能之士。先秦时期，这是对“世卿世禄制”的一种补充。②察举征辟制。两汉时期，地方或中央官员依据规定的标准，定期按人口比例向皇帝推荐可以做官的人才，或根据皇帝临时特殊的需要，选拔推荐所需的人才。在推行上述荐举方式时，有时还辅以“策试”以衡量被推荐者的才能，作为授官的依据。③九品中正制。魏晋南北朝时期，政府设置被称为“中正”的官员，负责对本地域有资格做官的人，依据德才表现，定期评定他们的等级或升降原评定的等级。选官部门则依据这种评定结果挑选任用官员。

4．考试

隋唐以后，我国实行科举制度，通过考试来确定做官的资格。科举制度延续了1300多年，至明清时达到相当完备的程度。通过层层考试，被最终录取者获得担任官职的资格。至于是否可以立即授予官职，或授予何种官职，则通过铨选来确定。西方的公务员制度就是在参考我国科举制度的基础上建立起来的。凡是进入公务员队伍的，都要经过公开考试竞争，考试的形式包括笔试、品行测试、经历测评、实际操作，合格者还要参加面试，然后按照得分高低排序以备录用。

5．招聘与招募

在西方现代公务员制度下，普通公务员通过考试来确定，而其高级文官，如事务次官、特种文官、外交官，以及专业人员，研究机关的专业技术官员等，往往有特殊的学历和资历要求，因而通常通过招聘与招募的方式予以补充。

6．政治委任

古代社会实行君主专制，委任官员是君主的专属权力。在古代中国，自秦朝建立中央集权的大一统国家后，地方官吏如郡守和县令，皆由皇帝委派。在英国，文官制度建立以前，官吏被称为“国王的仆人”，其俸禄由王室宫廷支付，其衣食如同其权力一样，都来自国王。在现代政治体制下，政务官或重要的政治职位都是采用政治委任的方式。

7．选举

古希腊和古罗马在实行民主政治时，有过一些简单的选举机制。近代以来，在人民主权和三权分立的理论指导下，各国都普遍建立了立法机关，作为专门行使立法权的机关，议员选举成为当代政治体制中的重要制度。除少数国家外，许多国家都废除了君主世袭制度，由公民投票选举产生国家元首。世界各国、各地区的选举制度都经历了一个从限制选举制度到普遍选举制度的发展过程。

从古代到现代，这些政治人才的产生办法，有以下几个特点。

第一，平等担任官职和选拔贤能之士，是贯穿整个政治人才产生机制历史演变过程的两条主线。我国古代社会经历了从世袭到荐举再到科举的探索过程，西方主要经历了从世袭到政治委任再到选举的探索过程。无论是科举还是选举，都是“举”，一个是在科目方面，一个是在选票方面，两者都讲求竞争，讲求程序的严格性和公正性。科举是读书人在文化方面“多少分”的竞争，选举是候选人在选票方面“多少张”的竞争。

第二，古代社会实行的是君主专制，任命政治官吏属于君主的专属权力，其办法有世袭、君主根据自己的意志直接委任和在一定推荐和考试的基础上实行委任等。只有到了近代，担任公职才从由一个人决定、由少数人决定逐渐转变为由多数人决定，政治职位的世袭制度在大多数国家被废除，民主选举就是在这个过程中产生的。

第三，到了近代社会，政治人才类型中出现了一种特定的类型：民意代表。民意代表的出现，与当代政治体制的特点是分不开的。将国家机构体系划分为立法机关、行政机关和司法机关等，是当代政治体制的特点。不同的机构体系采取不同的产生办法。立法机关主要采取选举的方式产生民意代表；在行政机关工作的人员分为政务官和事务官，政务官的选用采取政治委任的方式，事务官的选用主要采取公务员考试的方式。司法机关负责裁定法律纠纷，强调专业性，在大陆法体系下通过选举产生，经过严格的考试后通过政治委任产生，而在英美法体系下，主要是从有丰富经验的律师里选拔。通过选举产生民意代表，是当代政治生活的重要内容，也是民众行使民主权利的重要途径。

(二) 近代以来立法机关组成的不同形式

从世界范围来看，近代以来的立法机关可以分为两院制议会和一院制议会，其民意代表机构成员的产生办法主要有以下几种。

1．实行两院制，两院议员全部由选举产生

美国和日本的两院制议员均由选举产生。美国参议员由各州议会选出，每州2名，任期6年，每2年改选1/3；众议员由各州按照人口比例选出，任期2年，期满后全部改选。日本众议院议员选举每4年举行1次，参议院共有242个议席，议员任期6年，每3年改选1/2。

2．实行两院制，下院议员由选举产生，上院议员全部由任命产生

德国实行两院制，下院议员由选民直接选举产生，上院称为联邦参议院，由各州任免的州政府成员组成。每个州依其人口多寡，可分得3～6席。这些代表通常包括16个邦的邦总理。加拿大实行两院制，参议院议员由总督以女王的名义随时任命和召集，起初有72名，现在增加到104名，宪法规定不得超过113名，参议院没有实权，参议员服职到75岁退休。

3．实行两院制，下院议员由选举产生，上院议员采用混合方式产生

混合方式类型较多，主要有以下几种。①部分议员由任命产生，部分议员由世袭产生。如英国上院，称为贵族院，其议员不是由选举产生，而是由王室后裔、世袭贵族、法律贵族、家权贵族、终身贵族、苏格兰贵族、爱尔兰贵族、离任首相组成，无任期限制。②部分议员由选举产生，部分议员由任命产生。如俄罗斯的上院称为联邦委员会，共有166名议员，每个联邦主体有2名议员，由当地行政长官任命1名议员，任期与其本人任期相同，以及当地立法机构选举产生1名议员，任期与立法机构任期相同；马来西亚实行两院制，上院称为参议院，由各州各选举的2名议员以及由最高元首任命的44名议员组成。③以选举为主，部分由任命产生。如塔吉克斯坦实行两院制，其上议院3/4议员由间接选举产生，1/4议员由塔吉克斯坦总统任命。④以选举为主，部分由任命产生，部分为当然担任产生。如意大利参议院共有议员315人，另设少量终身参议员；总统可以任命在社会、科学、艺术和文学方面以杰出成就为祖国增加荣誉的5位公民为终身参议员；意大利总统卸任后，如果不放弃担任参议员的权利，则为终身参议员。

4．实行一院制，其议员全部由选举产生

韩国实行一院制，其议会共有300个议席，每届任期4年。其中246个席位通过简单多数制选举产生，其余54席通过比例代表制选举产生。

5．实行一院制，其议员以选举产生为主，部分议员由当然担任产生

科威特国民议会有50名议员，以秘密、直接、公开的方式选举产生，未当选国民议会议员的大臣被视为议会的当然议员。如尼加拉瓜的国民大会由90名议员组成，由选民选举产生；另外，经直接选举产生的上一任总统和副总统，分别作为正式议员和候补议员，参加总统竞选得票第二的总统候选人和副总统候选人，亦分别作为正式议员和候补议员。

6．实行一院制，其议员以选举产生为主，部分议员由任命产生

新加坡实行一院制，其国会议员由民选议员、非选区议员和官委议员组成。其中，非选区议员从得票率最高的落选反对党候选人中任命，且须在选区中获得至少15%的选票，其人数一般为3名，顶限为6名；官委议员是由总统委任的非民选议员，以反映独立人士和无党派人士意见，最多不超过9名。又如，卡塔尔的协商议会由45名议员组成，其中30名议员通过选举产生，其余15名议员由国家元首埃米尔从各部大臣或其他人中任命产生。

7．实行一院制，其议员以任命产生为主，部分议员由选举产生

文莱宪法规定，立法院由不多于45人的议员组成，其中30名议员由国家元首苏丹任命产生，另外15名议员由苏丹从根据文莱相关选举法选举出来的人中决定。

上述立法机关的几种不同的产生方式，无论是采用全部由选举产生，还是采取以选举为主，辅以任命、世袭和当然担任等制度，其目的应该都是一样的，即根据本国、本地区的具体历史情况以及政治格局的现实需求，努力选拔出合适的民意代表出任立法机关议员，使其代表人民行使立法权并监督政府。