推进国际产能合作的理论基础和实践策略

宋泓

中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员

国际产业产能合作是指生产能力在国际之间的转移和配置。在只有商品流动的条件下，国际之间的劳动，从而产业分工是一种基于比较优势、要素禀赋或者技术等因素之上的分工关系。这时，国际之间虽然有分工和名义上的合作，但是，却不存在国际之间的生产能力的转移和配置。因此，不存在真正意义上的国际产业合作。只有在生产要素也流动（部分流动，甚至完全流动；并且，主要是资本的流动，而非劳动力的流动）的条件下，国际之间的产业合作才会发生。

一 国际产能合作及其理论基础

从产能输出国的角度来看，国际产业合作是出于这样几种因素的推动：

第一，由于要素等价格的上升，一个产业在国内丧失比较优势，从而需要转移出去。伴随这种生产能力国际转移的就是国际之间的产业合作。历史上，曾经出现过专门的理论来讨论这种情形，即20世纪60年代，以一桥大学的小岛清教授为代表的日本经济学家所倡导的所谓的日本式的对外直接投资理论。根据这种理论，在日本丧失比较优势的产业，通过对外直接投资的形式，可以转移到经济发展水平更低、恰好将该产业作为朝阳产业的国家和地区，从而形成国家之间的“互补”式的产能合作，对双方都有利。更早的时候，日本的经济学家赤松，基于同样的逻辑，甚至提出了基于这类国际产业合作之上的所谓“雁形理论”。该理论认为，同一个产业的生产能力，在经济发展水平，从而要素价格的差异而形成的不同国家和地区之间的梯次转移，会在一个区域内形成一种“有序的垂直分工”格局，从而共同发展、“共同繁荣”。这种理论，对于某个时期某个产业的国际合作有相当的解释能力，但是，无限扩大到国家之间、长期发展的一种分工关系，则非常牵强，也具有很强的欺骗性，甚至成为殖民、压榨其他国家的借口。

第二，由于国内生产能力的过剩，而引发的生产能力的跨国转移和配置。这种情形，在国际上也比较常见。因为，任何一个产业的发展都有一个生命周期，并且和一定的收入水平相联系。比如，钢铁、水泥、煤炭以及化学产业等重化工业的发展，是一个国家进入中等收入水平之后，与大规模的国内房地产、基础设施以及公共设施的建设密切相关的。一旦国内的这些建设工程完成，这类产业的生产能力会大量过剩，因此，需要淘汰。这时，进行国家之间的生产能力转移和重新配置也不失为一种互利共赢的选择，尤其是对于发展水平低于本国，迫切需要这类产业的国家而言。历史上，这类例子很多。比如，20世纪70年代初期，石油危机之后，石油的价格大幅度上涨，很多的石化产业的盈利条件发生变化，生产的产品的价格也大幅度上涨，结果导致生产能力过剩。也正是在这个时候，一方面国际著名的跨国公司开始心生退意；另一方面，一些发展中国家和地区，比如中东产油国和巴西、墨西哥等则试图进入这个产业，甚至不惜采取国有化等激烈的手段。这样，在很短的时间内，这个产业的国际产能分布就发生了很大的变化。另一个例子是钢铁产业。20世纪70年代末，日本国内大规模建设阶段已经基本结束，钢铁产业开始过剩。这个时候，中国则需要大力发展这个产业。因此，有了中日之间的合作，并通过技术引进等形式，建立了宝钢，形成了互利局面：中国为日本卸了过剩产能的包袱，日本也为中国提供了先进技术。

国内产能过剩中，还有一种情形需要特别注意和强调：即便是国内的需求高峰值已过，并产能过剩，但是该产业仍然具有国际竞争力。理论上，这个产业的产品也可以通过国际贸易的形式来出口。但是，现实的情况却是，国际市场的空间非常有限——很多国家采取“两反一保”的形式来进行贸易保护，限制这种出口。以中国的钢铁产业为例，虽然国内的需求在2015年时已经达到顶峰，开始缓慢减少，从而表现出较强的产能过剩倾向。但是，这个产业仍然具有很强的国际竞争力，产品可以出口国际市场。然而，以欧美为首的发达国家，以及以印度等为首的新兴发展中国家却采取种种手段限制这种出口，甚至在2016年的G20议题中，也将所谓过剩产能的处置作为一个重要议题来讨论。显然，我们只能采取产能国际转移和配置，甚至产能的压缩和淘汰来解决了。最近几年中，我们所采取的“三去一补一压”供给侧结构改革中，很重要的一个方面就是“去过剩产能”。当然，从经济角度来看，大力推进这类产业的国际产能合作对我们也更有意义。

第三，由于国内企业具有某种优势而进行的国际直接投资，从而国际产能合作。国际直接投资，本质上，就是以投资企业的所有权优势（技术、品牌、营销网络、管理能力以及其他内部化优势等）为基础所进行的产能输出。这就是国际直接投资理论中的垄断优势理论，也是所谓的“美国式对外直接投资”。这种投资下，虽然投资国（母国）和投资接受国（东道国）之间不一定存在经济发展水平上的差距，但是，经济上的互利共赢却是存在的。比如，有些这类投资，直接为东道国带来了新的产业，从而促进了当地新兴产业的建立和发展；有些则为当地同类产业带来了新的品牌和品种，从而丰富了当地消费者的选择；还有些则增加了当地同类产业和市场的竞争性，有利于打破当地市场的垄断；等等。和前面两类国际产能合作的形式相比较，这类国际产能合作更直接、更丰富，也更多。虽然，就单笔投资以及单个企业的影响来讲，可能规模以及影响都不是很大，但是，长期地、综合来看，这种形式的国际产能合作影响会更大，也更广泛。

第四，由于国内企业跨国追寻某种形式的资产而进行的直接投资，从而国际产能合作。比如，并购控制国外资源、品牌、营销网络，尤其是技术的企业等，以增强本国企业，从而产业竞争力的（即所谓的资源、技术和战略资产寻找型的投资）；再比如，通过构建区域性，甚至全球性经营网络，来充分发挥企业内部的统一管理优势（即所谓的内部化优势），将不同国家和地区的不同类型子公司及其经营活动统一纳入一个区域化、全球化体系之中，从而实现跨国经营的。从某种程度上讲，这类形式的投资推动的，有点“逆向”国际产能合作的意味——其重心是通过跨国合作，构建和加强本国的产业基础，而不是相反。

总之，生产能力在国际之间的配置，既包括完整的、整体性的生产能力的转移和配置，也包括核心的生产能力要素的国际转移和配置；既包括有形的机器设备和工厂，也包括无形的技术、品牌和网络、专利等。国际产能合作的基础是产业上的互补性——或者是由于经济发展水平上的差别而造成的同一个产业发展先后次序的差别，从而形成发展序次上的互补；或者由于品牌、市场定位和差异化而造成的同一个产业内部同时存在的互补关系；等等。正是基于这样的互补性，国际产能合作也才能实现合作双方的互利共赢。

二 推进国际产能合作的实践策略

国际产能合作的推进需要很多条件，更需要一些制度和政策环境来保障。从实践的角度来看，推进国际产能合作，要特别重视以下几个方面：

首先，确保国际经济体系的开放性，大力推进国家之间生产要素流动的自由性、便捷性和安全性。

其次，根据本国内部产业发展状况，针对性地和特定国家与地区建立国际产能合作的正式制度和政策安排。

最后，也是最重要的，保障国际投资的畅通性：一方面，在国际层面上，大力推进国际范围内直接投资规则的形成；另一方面，在双边、区域的范围内，更要谈判和形成更多的投资保障以及避免双重征税的协定。

2016年前9个月，中国对外直接投资达到1342.2亿美元，接近于2015年全年的水平。作为一个国内经济转型，以及新兴的对外投资大国，在推进国际产能合作方面对于中国的发展具有特别重要的意义。随着中国经济的快速增长，国内劳动力成本不断上升，劳动密集型产业在中国的比较优势逐渐丧失，开始向外转移。同时，中国工业化过程基本完成，随着建设高潮的退去，一些资本密集型的重化工业陷入产能过剩的困境，一大批资金和先进技术的产业需要寻找新的用武之地。另外，基于国内大规模的基础设施建设经验以及在国际上承包工程的积累，我们也具有基础设施建设方面的超群实力。于是，结合自身发展的成功经验，进行国际产能合作便成为中国在世界金融危机的余波中，克服经济转型阵痛、携手他国共渡难关的兼善之道。

在过去十多年中，中国先后提出了在境外建立加工贸易区、“一带一路”等，并取得了积极的进展，但也需要注意以下几点。

第一，防范国际产能合作中的风险。中国周边发展中国家在经济建设中迫切需要基础设施投资，需要对重化工业的投资，需要发展出口导向型产业，产能合作潜力巨大。但这些国家往往经济落后、支付能力差。因此，在推进国际产能合作的时候，一定要注意相应的经济风险。从事国际产能合作的企业要谨慎选择合作模式和支付方式，保证自身利益。资本密集型产业，其中包括基础设施建设，宜向印尼、马来西亚、泰国这些与中国合作基础好、国家政局相对稳定，并有一定支付能力的国家进行合作，其中支付能力应是企业衡量项目的第一出发点。一些中亚国家虽然没有钱，但拥有丰富的资源，可以考虑用资源收益偿还项目，虽然资源市场价格总在波动，但还是一种较为有保障的偿还方式。企业在投资或参与项目时，需要硬性的保障机制。如中方政府贷款项目，贷款应该直接交付到中方的企业手中，而不是先给项目国，再由项目国政府支付中方企业，减少贷款流动中的腐败、克扣等问题，降低支付风险。招标项目此类风险不大。在一些非常落后、无力进行建设却有很高建设热情，并且愿意积极和中国对接合作的国家，我们可以和项目国探讨偿还措施，通过其他途径盈利。

劳动密集型产业宜与人口多、经济发展水平低的国家进行合作，如南亚以及东南亚国家。但这些国家的政府腐败软弱，并且有些国家还与中国有领土领海方面的纠纷，产能合作潜在的政治风险很大。因此，应该谨慎选择国别，多国并举，渐进推进。

第二，要充分考虑合作对象国家对外来产能的接受能力。未来一段时间，我们进行产能合作的对象将主要是一些周边国家。与中国在20世纪80年代的发展背景相比，这些国家发展规模较小、劳动力素质偏低且数量少，同时，他们的政府也不像中国政府如此积极、有力。过去在承接国外产能、引进投资时，中国制定了明确的发展战略、积极的合作政策，出台并有力地执行了若干相应的配套措施。较于中国，这些国家的政府无法为本国经济发展创造如此优异、稳定的国内环境，无法大规模引进国外优势产能。所以，在这种条件下推动国际产能合作，要把合作国家的实际发展需求放在首位。

第三，要把控节奏，让中国推进国际产能合作的节奏与周边国家对外开放的节奏相吻合。目前，在周边国家中，能够完全与中国进行产能合作对接的国家很少。在周边国家建立起产能合作相关配套机制之前，不能有效保证中国企业在当地的经营条件，贸然进入的企业可能无法顺利落地。我们可以积极与周边国家对接政策，推动配套机制的建立，但也要认识到这将是漫长的过程，不能一蹴而就。共同发展的理念要求我们必须充分考虑周边国家的开放水平和开放条件，不能完全按照自己设想的节奏去走。

第四，要善于宣传，帮助周边国家了解国际产能合作的意义与益处，打消他们的疑虑。目前，有一些观点认为国际产能合作是中国为转移低端产能、攫取邻国资源而使出的障眼法，这导致我们在对外进行产能合作时遭遇了更多的困难。但从周边国家发展的角度看，很多国家需要通过承接他国优势产能发展自身社会经济。而以经济合作为基础，运用商业手段进行资源-项目合作，是资源丰富的发展中国家推动国内经济的有效手段。在1985年之前，中国出口产品中资源类占比为40% ～50%，通过资源出口，我们有钱从发达国家买技术、买设备，最终达到了发展的目的。

最后，国家要做好对企业进行国际产能合作时的金融支持和外交配套。从日本和韩国的发展经验看，劳动密集型产业合作往往体现为以中小企业间的合作。这些中小企业自身实力有限，需要国内提供相应的金融支持，需要政府贷款、专项基金的帮助，需要营销、贸易公司等帮助他们。另外，资本密集型产业在“走出去”的过程中也需要政府的金融方面的支持和关照。20世纪80年代末期日本泡沫经济破灭，即便是当时最具竞争力的汽车行业也同样受到了巨大的冲击。日产、马自达等知名企业更由于资金链出现问题，导致被欧美企业并购。所以，面对国内市场饱和的现状，政府需要在金融上支持企业渡过既要转型升级又要向外寻求新发展的关口，注重对劳动密集型的中小企业以及资本密集型企业的资金支持。

在进行国际产能合作时，中国与他国的外交关系对企业选择合作国家和进行产业布局影响很大。如中巴经济走廊的建设就是依靠中巴牢固的外交基础，如果没有中巴良好的外交关系，就会很困难。同样的，产能合作对国家间的外交关系也有影响。如斯里兰卡港口合作中出现的问题，很大程度上影响了中国与斯里兰卡的外交关系。但如果合作问题处理得好，也会帮助双方增进互信、提升友谊。所以，进行国际产能合作不仅需要企业关注国际政治形势、主动配合国家外交政策，也需要国家在外交方面的大力支持。