合同外包(Outsourcing)是当代公共服务改革与发展的重要趋向,其本质是在公共服务供给中引入市场机制,利用和发挥市场机制的作用实现“低成本——高效率”地提供公共服务。毋庸置疑,公共服务合同外包是当代政府治理变革中运用得最为广泛和成熟的市场化工具,“市场化是当代政府管理的新理念,也是当代社会治理的重大战略和政府改革的主流方向之一。”周志忍:《当代政府管理的新理念》,《北京大学学报》2005年第3期。市场化改革在发达国家形成了“以市场为基础的政府”(Market-based Government),带来了政府管理从科层制模式向“准市场模式”(Quasi-market)的重大转换,此种转换对于全球公共治理变革产生了持久和深远的影响。以至于有学者认为市场化工具的引入造就了一种新的公共哲学,其信念旨在检视和考量“政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色”。E. S.萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》,中国人民大学出版社,2002,第350页。

从实践看,市场力量参与公共服务的供给在西方并不是一个新生事物。在18世纪和19世纪的英格兰,公共服务由私人部门签约承包就是司空见惯的事情,签约承包涉及的领域非常广泛,包括监狱管理、道路维护、公共税收收缴、垃圾收集、路灯的制造、路灯的保洁和维修等。19世纪早期,法国的铁路和供水设施的建设运营权都是实行竞拍的。信件的投递和邮政服务的外包在澳大利亚可上溯到150多年前。在澳大利亚政府邮政系统建立之前,邮件的递送都是委托给私人部门的,美国早期的邮政服务也大体如此。句华:《公共服务中的市场机制:理论、方式与技术》,北京大学出版社,2006,第75页。从19世纪中期开始到20世纪70、80年代,组织间交易的内在化(Internalization)日益成为主流,无论是在公共组织还是在纯私人经济中,向外部组织购买行为逐步被组织内部生产所取代,公共服务外包因此呈现出大幅度萎缩之现象。但是,自20世纪最后20年以来,在全球性反思政府与市场关系的浪潮中,合同外包作为市场化改革的工具重新赢得了公共部门改革者的青睐与好评。

英国基层地方政府从20世纪70年代末就开展了小规模的合同出租,1980年保守党政府通过的《地方政府计划和土地法案》明确要求地方政府和社会组织以竞争的方式获得房屋和道路维建的权利。随着撒切尔政治经济改革运动的持续推进,合同外包所涉及的领域开始由垃圾收集、街道保洁、楼宇清扫等领域迅速扩展到环境治理、社会保障、医疗卫生、公用事业等众多领域之中。Simon Domberger. The Contracting Organization: A Strategic Guide to Outsourcing. Oxford: Ox-ford University Press,1998. P.160.在同一时期,美国公共服务外包的现象则更为普遍,根据萨瓦斯的统计,美国至少有200种服务是由承包商向政府提供的:政府使用的大多数有形资产,从铅笔到军火都是通过合同购买的,大多数的社会服务也由私人组织或非营利组织提供。根据对596个美国城市的调查,1982~1992年,民营化水平增长了121%,有28%的服务通过合同承包形式实现了民营化。1987年美国人口超过5000的市镇和人口超过25000人的县99%都实行过合同外包。E. S.萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》,中国人民大学出版社,2002,第75页。在德国,公共服务合同外包虽不如英、美国家之激进,但为了更好地实现公民的生存照顾以及福利权益,一些适合行政发展的私法手段也先后被引入行政活动中,例如,在社会保障给付领域,开始采取契约以及政府承包合同的形式实现公共服务目标,在违章车辆拖吊、垃圾处理等领域普遍地引入服务外包方式。由此可见,合同外包在当代西方国家公共部门改革中的地位可谓举足轻重、独树一帜。

在中国,政府部门惯常于采用“政府购买”以取代“合同外包”这种称谓。作为一种现象,“政府购买”的出现由来已久。我国古代社会的政府实物性财政支出需要主要是通过贡纳和赋税来加以满足的,但仍然有一部分支出所需的物质是政府在市场上通过采购的方式来满足的。这是我国政府采购的雏形,但尚未形成一个较为完整的体系。随着经济社会的发展,购买作为封建时代政府消费物质的供应方式之一在宋代逐渐占据了主导地位,并形成了一整套管理制度。在民国时期,我国政府购买行为有了新的发展,出现了现代政府采购的萌芽,政府购买的商品种类日益增多,但仍然以军用品作为采购对象,而非现代意义上市场经济中的政府采购制度。马海涛、马金华:《我国古代政府购买的历史变迁及对当今改革的借鉴》,《中国政府采购》2010年第5期。

从大陆地区来看,作为现代意义上政府购买被引入公共服务改革领域是20世纪90年来以来的事情。有资料显示,1996年上海市浦东新区社会发展局开始尝试向民办非企业单位“罗山会馆”购买服务,开创了我国政府向社会组织购买服务的先河,随后南京、宁波、深圳、天津、北京等地也纷纷根据自身情况开展了形式各异的探索。进入21世纪以来,政府购买服务在公共交通、环卫服务、居家养老、医疗卫生、社工服务、公交服务、行业性服务等各领域得到了更为广泛的实践并呈现出持续增长之态势。2001~2004年,我国公共服务的生产和递送中有20% ~30%是由间接受政府雇佣的人员完成的,平均约有1/4的财政报酬支出是支付给政府系统外的人员。2013年9月国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,明确要求在公共服务领域更多地利用社会力量,加大政府购买服务力度,并且设定了相应的目标任务。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调:推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。同时,为加快推进政府购买服务改革,加强对有关工作的组织领导和政策协调,2016年6月国务院成立了以张高丽总理为组长的政府购买服务改革工作领导小组。十九大报告旗帜鲜明地提出要“打造共建共治共享的社会治理格局……发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,人民出版社,2017,第49页。可见,在决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的宏伟征途中,“政府购买服务”这一治理工具不仅大有可为,而且必将在我国公共服务体系中发挥出不可替代的作用。

当然,作为一种市场化改革的工具,合同外包(政府购买服务)的优缺点可谓同样鲜明,合同外包在公共服务改革实践领域彰显其效率优势的同时,其负面影响始终如影相随。合同外包不可避免地导致了政府对于市场与社会力量的依赖性,这种不断增强的依赖性所引发的治理和问责性问题令人担忧。诚如美国学者凯特尔所指出的那样:合同外包所倡导的“竞争处方许诺了诸多美妙的效果,因而显得魅力无穷,但竞争面纱背后的东西,我们只了解一小部分。”唐纳德·凯特尔:《权力共享:公共治理与私人市场》,北京大学出版社,2009,第166页。“如果政府不是一个精明买家,不知道买什么,到哪儿去买,如何评价所购买的产品和服务,那么合同外包就会失败。”唐纳德·凯特尔:《权力共享:公共治理与私人市场》,北京大学出版社,2009,第145-146页。澳大利亚学者霍奇在《民营化绩效的国际审视》一书中以民营化“信念结构”与“经验知识”差异性为框架,系统全面地考察了全球民营化(包括合同外包)利弊得失的多样性与复杂性图景。Graeme A. Hodge. Privatization: An International Review of Performance, Westview Press, 2000.审视国外实践,合同外包在某些国家的某些领域取得了显著的成功,但并非总能取得成功,合同外包失败的现象也不在少数。可见,服务外包绝非改善政府绩效的灵丹妙药。Richard Mulgan.“Contractingout and Accountability, ”Australian Journal of Public Administration,1997,56(4):106-116.根据国际城市郡县管理协会(ICCMA)的数据,尽管有96%的政府至少对一项服务实施合同外包,但是在1992~1997年有88%的政府至少将一项外包的公共服务转向内部生产。M. Warner, M. Ballard, A. Hefetz.“Contracting Back in: When Privatization Fails, ”in The Municipal Year Book 2003. Washington, D. C: International City/County Management Association,2003, pp.30-36.从国内实践来看,诸如深圳收回城管服务外包、湖北十堰市叫停公交特许经营、杭州余杭区政府回购乡镇卫生院等均是外包失败的例证。毫无疑问,上述情形为理解和认识合同外包这一治理工具提供了更完整的图景与多维的视角。

由此观之,公共服务合同外包改革中不存在一包就灵的神话,合同外包的成功仰仗于政府机制与市场机制的良性合作与互动,只有在精明能干的政府与竞争充分的市场之间建立起一种“将具备不同资源、知识、信息、价值和规则的多个主客体进行有效连接,减少对抗性或非合作性的博弈,降低整体的交易成本的超越具体治理主体和关系的复合治理机制”敬乂嘉:《合作治理——再造公共服务的逻辑》,天津人民出版社,2009,第172页。,合同外包才能取得理想的效果。为此,对合同外包这一市场化工具必须给予理性和辩证的认识,一味地加以肯定或否定都将失之偏颇,也无助于准确地认识和理解中国公共服务改革的实践。

作为一种改革工具,合同外包犹如一只大象,每个人摸到的恐怕仅仅只是它的部分而非全部,每个个体基于特定改革情境下的“研究结论”势必会带有其个性特征,不可避免地会存在一个理论的适用性问题。尽管如此,我们不能就此否认盲人摸象对于拼合一张关于全球公共服务合同外包问题研究的整体图景的价值与意义。自20世纪80年代以来,中国政府在政治、经济、社会领域推行了一系列波澜壮阔的改革并取得了巨大的成功。时下,公共服务合同外包(政府购买服务)的改革可谓此起彼伏、方兴未艾。中国公共服务改革的鲜活实践不仅是全球公共服务改革的有机组成部分,而且基于中国改革实践与问题的研究理应为全球合同外包的知识图谱贡献中国的智慧与元素,以彰显我国学者的责任担任与理论自信。

正是基于这种考量,特此推介《公共服务合同外包的理论、实践与反思》一书,该著作系南京审计大学国家治理与国家审计研究院润泽学者詹国彬和王雁红博士的力作,亦系其主持国家社科基金后期资助项目(14FGL007)的研究成果。该著作采用规范研究与实证研究相结合的方法,围绕公共服务合同外包的理论基础、现实动因、实践流变、主要模式、运行框架、冲突与挑战、阻力与风险、反思与重塑等主题展开了深入系统的研究;同时,结合典型案例考察了合同外包这一治理工具在中国改革情境下的适用性及其限度。该研究成果不仅推动了合同外包理论的本土化发展,而且对于进一步促进政府职能转变、深化服务型政府建设以及打造共建共治共享的社会治理格局具有重大的现实指导意义。该著作体现了理论性、实践性和创新性的相互统一,展现了两位公共管理青年学者扎实的理论功底、良好的学术素养和敏锐的学术洞察力,力图在全球公共服务合同外包的知识图谱中谱写中国乐章。尽管未必完善,但他们的这种探索和努力是值得大加称颂和肯定的。

是为序!

2017年11月8日于南京审计大学