一 政策研究

我国智能制造的法律挑战与基本对策

龙卫球 林洹民

摘要：智能制造将成为我国实现“大国崛起”的关键一环。为了实现这一蓝图，我国现阶段应当主要通过政策而非法律的方式推动其发展。具体而言，我国应当发挥政府的引导和支持作用，公私协力打造研发平台；应当积极推动科技成果转化；应当扩宽融资渠道，着重促进中小企业和落后地区的科技创新和成果转化。同时，法学界也应当积极面对新的挑战，研究智能制造可能带来的法律问题：企业和个人数据保护问题、法律责任分担问题、网络安全问题、规范平台以防止数据垄断问题、《标准化法》修改问题、劳动法改革问题以及调整既有民法制度等问题。格外需要强调的是，对新问题要勇于“跨界”研究。法学家应当通过与其他领域专家的互动和交流，明确法律手段的适用领域和疆界，以此为《中国制造2025》保驾护航。

关键词：智能制造 法律和科技 政府政策 法律挑战

Abstract: Intelligent Manufacturing will be one of the most important keys to China's development. At present, Policy, instead of laws, would be the proper way to make it reality. Specifically speaking, the government of China should take three steps to support it. Firstly, the government should play a guiding role in it，meanwhile with the help of private companies to create the platform of intelligent manufacturing; secondly, the government should actively promote scientific and technological achievements to be applied in practice as soon as possible; last but not the least, the government should open up new financing channels for intelligent manufacturing, especially for middle companies in poor areas of China. At the same time, the law scholarships should positively face new challenges, researching legal issues brought by intelligent manufacturing: the protection of corporate and personal, the legal liability of intelligent manufacturing, cyber security, the standardization and anti-monopoly of platform, the modification of China's Standardization Law, the reform of labor law and the adjustment of existing law and so on. To overcome such difficulties, the way of research, cooperating with experts in other areas, should be most emphasized in 21st century. Jurists and other experts should regularly interact and communicate with each other, in order to make a clear boundary of law in the background of“Made in China 2025”.

Key words: Intelligent Manufacturing; Law and Technology; Government Policy; Legal Challenges

2015年5月19日国务院发布《中国制造2025》行动纲领，公布了九大任务、十大重点领域和五项重点工程，以此掀开了我国从“制造大国”向“制造强国”转变的序幕。在九大任务当中，纲领着重指出“智能制造”是推进信息化和工业化融合的主攻方向，因此要研究制定智能制造发展战略，加快发展智能制造装备和产品。一定意义上说，国家下发文件要求发展“智能制造”是回应金融危机以后世界制造业发展转型的产物。在2011年，德国提出了“工业4.0”发展计划。从那一刻起，“工业4.0”几乎成了德国的另一代名词。“工业4.0”是德国为了回应第四次工业革命而提出的高科技计划，其核心是通过智能集成感控系统（Cyber-Physical System；CPS）实现人、设备与产品的实时连通、相互识别和有效交流；通过“智能工厂”和“智能生产”实现人机互动，构建一个高度灵活的个性化和数字化的智能制造模式。在这一背景下，美国也不甘落后。就在德国提出“工业4.0”计划的同一年，美国总统奥巴马推出了“先进制造伙伴计划”（Advanced Manufacturing Partnership; AMP）以期提升本国对先进技术的投资和拓展水平。2013年2月，奥巴马政府又推出了AMP2.0。AMP2.0委员会致力于维持美国在科技和创新领域的投资；建立全国范围内的以公私合作为标志的制造业创新联盟；改善社区大学劳动力培训项目，培养复合型人才；通过赋税、法规、能源和贸易改革等改善美国制造业投资环境；等等。可见，美国又一次赋予了制造业以发展的优先权。除此之外，俄罗斯、印度等国也先后出台政策以推动本国制造业升级，其中日本更是早在1989年就已经着手布局。在这样的背景下，《中国制造2025》的出台从一开始就面临着巨大的国际压力。以美德为代表的世界制造强国正在紧锣密鼓地抢占新一轮的工业革命的制高点。而我国在“以智能制造为主攻方向”的同时，还必须打好自身的传统工业基础。换言之，我们是在还没有彻底实现工业2.0（流水线式）、3.0（自动化）的基础上就要跨越发展到工业4.0的阶段，这无疑是极为不易的。然而，时间对所有人都是冷漠的，循序渐进只是一场空梦。新一轮的技术革新已经开始，我们已经没有填补过去的时间了。而中国，比世界上任何一个国家，都清楚地明白落后意味着什么。在这一背景下，为了赶超美德，实现跨越性发展，就必须动用国家的力量，全力推动我国制造业的信息化和智能化。《中国制造2025》选择的利用国家力量发展工业的路径，既是无奈之举，也是我国可能赶超美欧的唯一选择。

那么紧接的疑问就在于，我国该如何通过国家力量推动制造业的智能化？政府能够做点什么？而法律又该扮演什么样的角色？本文意图针对上述问题贡献些许拙见，以为抛砖引玉之用。

一 智能制造背景下的法律和科技

法律和发展似乎是一对永恒的矛盾。一方面，法律是对过去经验的总结，其往往难以预测未来的发展趋势，而法律的国家强制性又使得人们必须遵守法律。这一现象的自然结果便是，滞后的法律往往成为改革的羁绊。也正是注意到了这一点，在改革开放初期，彭真同志强调立法应“宜粗不宜细、宜短不宜长、成熟一个制定一个”, 从而使得社会主义经济体制改革可以“摸着石头过河”。但另一方面，改革本身往往也始于法律的变革，历史上的重大改革无不始于“新法”。我国社会主义改革与1982年宪法修改、《民法通则》的制定等密不可分；2007年生效的《物权法》对个人所有权的平等保护也进一步为社会主义市场经济的发展添砖加瓦。

法律和科技的关系也无外于是。一方面，科技发展本身的不可预期性，使得人们很难精确地为科技量身定做法律；但另一方面，科技发展也需要法律跟进以填补漏洞，从而为科技发展提供一个可靠、安全的外部环境。法律处理的是人与人之间的关系，其有助于形成人与人之间的基本信任。而任何一种投资本质上都是一种信任关系。工业的发展、科技的研发等都需要一种信任模式的建立和良性运作。在这种背景下，应当如何协调法律和科技发展的矛盾？为了应对这一问题，立法者首先尝试通过创新立法技术的方法对此进行协调。例如，日落规则（Sunset Rules）的设立使得特定法律可能只在一定时间段内有效，从而使得立法者可以针对特殊问题做出“权宜之计”；智能预期草案（Intelligent Anticipatory Drafting）的提出也使得立法者可以首先允许企业或研究机构进行特定科技开发和应用，但是政府一旦发现其中存在问题，就可以要求其在一段时间内停止开发或应用，并且思考立法的可能性；反思“技术中立”，承认技术无法在监管缺位的情况下真正“中立”，从而使得法律制度为技术研发设定不违背基本价值观念的宏观框架；等等。然而，通过上述介绍我们也可以清晰地发现，这种立法技术使得法律大多只能起到缰绳的功效，而无法积极推动科技的发展。更何况，法律特定的程序要求也使得其运行起来仍然不够灵活。

在这种背景下，政府政策或许更有利于协调法律和科技发展的关系。毕竟，政府政策的“立法程序”没有制定法那么严格，这使其可以迅速地填补法律漏洞，以捍卫人格尊严、人身安全以及环境保护等重要利益。在特定历史发展阶段，政策是可以起到类似于法律的作用的。例如，在改革开放初期，我国对于私人财产的保护即是通过政策实现的。再者，政府也可以灵活地通过与科技代表人士协商以调整政策本身，从而避免政策的“滞后性”。这使得政府政策似乎成了最受喜爱的调整科技发展的工具。然而，鉴于政策本身的宽泛性，使得通过政策很难建构出一套统一的、细致的规则框架。更何况，政策本身是否蕴含了除了技术以外的其他价值，这些价值是否与民主社会的其他理念相一致，也颇为值得怀疑。亦即政策制定本身的合法性和透明性并非没有疑问。

人类文明的经验告诉我们，囿于理性的局限性，人们往往是难以做出最优选择的，有时甚至连不做出最坏的选择都很难。两次世界大战即是明证。有无数的机会可以避免战争，但是人类却做出了对彼此最差的选择。战后，丘吉尔也只能遗憾地表示，这是一场本来可以避免的不必要的战争。然而，也正是意识到了自身理性的局限性，人类开始总结经验、探寻规律，力图找到一个至少不是很坏的指引。未知是人类最大的恐惧，而出于这种恐惧，一些本可以避免的错误就产生了。为了避免犯下这种“错误”，理论和学说便显得必不可少。诚然，没有完美的理论，在追求幸福和梦想的道路上，即使是一根稻草我们也要紧紧地抓住，就让我们允许瑕疵的存在吧。更何况，只要有一双敏锐的眼睛，随着事物的发展，人们还是可以总结出一些经验和教训以便修改理论的。

就法律和科技间的协调而言，无论是修法、新法还是行业标准都可能有诸多不足。然而，如果法律在风起云涌的技术革新面前进展缓慢，那么就可能使得人们只能在一个模糊的环境内行动——在这个环境里，权利和义务都没有明晰。无疑，这并不利于科技的长远发展。但同时需要注意的是，适当的滞后却并不必然是一种缺陷。法律的滞后已经被证明是一种睿智的停顿。“密涅瓦的猫头鹰只有在黄昏时才会起飞。”法律人应该给予实践以探索的时间，待对问题的认知较为成熟后，再将之上升为法律。更何况，目前的法律框架被基本证明是有助于创新和技术发展的，这从我国改革开放以来近40年的经济奇迹中即可见一斑。无独有偶，德国司法部部长也认为，不应该仓促出台法律以规范工业4.0的发展，因为“未来尚未清晰，人们不应僵化发展路径或者阻碍发展进程”。相反，他认为应该首先借助既有的法律制度，进行部分调整——如数据保护制度和知识产权制度——以回应工业4.0的规范需求。因此，本文认为，在未来发展脉象尚未清晰的情况下，不宜过早地修法或出台新法，以免桎梏了工业的发展。相比较而言，通过政府政策推动《中国制造2025》的实现，却更为可取。借于政策的指引性和灵活性，我们可以在不束缚市场自由的情况下，集中力量干大事，促进我国制造业的跨越式发展。更何况，第四次工业革命也在某种程度上内在地寻求政府的支持和引导。首先，智能制造的实现依赖于一系列基础设施的进一步完善和先进技术的突破性发展。前者突出表现为网络带宽等，后者则包括智能集成感控系统（Cyber-Physical System）、物联网（the Internet of Things）、云计算（Cloud Computing）、移动计算和普适计算（Mobile Computing, Ubiquitous Computing）以及对大数据的分析和使用等。《中国制造2025》需要上述软硬件互相配合方能实现，缺一不可。这就使得第四次工业革命成了一个仅依靠单个或数个大企业无法实现的系统性工程——且不论企业自身的技术能力和资金储备不足，技术研发的漫长周期和伴随而来的巨大机会成本使得企业往往没有动力进行长期、深入的科研攻关，只有借助政府的力量，打造研发平台，整合科研力量，增加融资渠道，方能解决产学研所面临的众多问题。其次，智能制造是对生产力的巨大提升。在生产力提升过程中，资金力量和人才储备雄厚的大企业可能会很快实现自身的工业模式转型，并且享受技术鼎革的红利，而中小企业则可能因为自身实力不足而无力承担“极高的初创成本”，从而导致行业垄断的事实形成。最后，我国制造业发展水平不均，东部省份发展较好，中西部很多省份甚至还没有实现工业2.0或工业3.0。在这一背景下，如果没有政府的支持和引导，智能制造本身可能会进一步加大我国东西部的贫富差距，进而引发众多社会问题。一言以蔽之，“市场失灵”使得政府必须有所作为。有鉴于此，本文认为，我国也应当同美、德等制造业大国一样，通过出台政策的方式推动智能制造的发展。此外，本文主张法律不可轻动，并不意味着法律就要对智能制造所带来的法律问题听之任之。恰恰相反，法律人应当始终跟进智能制造的发展进程，在这个过程中思考关于疑难问题的解决之道。当然，前提首先必然是，明确随之产生的具体问题和研究思路为何。而这，亦是本文的写作目的之一。

二 我国智能制造应有的促进政策

为了推动《中国制造2025》的进行，我国已经成立了由国务院副总理亲自挂帅的“国家制造强国建设领导小组”，以统筹发展全局，重点审批决策。这使得我国制造业的跨越式发展有了统一的指导机构。除此之外，《中国制造2025》行动纲领也明确指出了为了推动智能制造，应当研究制定智能制造发展战略、加快发展智能制造装备和产品、推进制造过程智能化、深化互联网在制造领域的应用、加强互联网基础设施建设，等等。这些无疑都具有明显的积极意义。然而，相较于其他各国而言，在研发及科技成果转化制度以及资金支持方面，我国还显得过于粗线条，缺乏具体的制度建构。

（一）政府引导、公私结合

自第二次工业革命开始，技术的研发就不再仅仅依赖于个人的力量。为了抢占技术制高点，各国无不利用国家机器投入巨资，整合人才资源，全力推进技术研发。例如，仅仅在2013年一年，美国政府就投入了10亿美元以建置“国家制造创新网络体系”（National Network for Manufacturing Innovation; NNMI）。该创新网络体系目前包括国家添加剂制造创新研究院、数字化制造与设计创新研究院、美国轻质材料制造创新研究院、下一代电力电子制造业创新研究院、清洁能源制造业复合材料和结构创新研究院以及制造创新集成光子研究所等机构。除该体系外，美国还提议制定材料基因组计划、国家机器人计划以及国家纳米技术计划等项目，利用国家机器集中力量促进技术革新。值得注意的是，美国并不是生硬地成立新的研究机构，而是希望借助于已有的资源，将研究中心、大学和企业的研发机构整合起来，提供更好的条件和信息以推动技术发展。

英国政府也早在2011年就直接注资成立了高价值制造技术中心（High Value Manufacturing Catapult Center）。该中心是一个由公权力部门、大学与企业共同运作的研发协调中心，它由“科技策略委员会”（Technology Strategy Board; TSB）设立和监督，由先进设计研究中心（Advanced Forming Research Center）、先进制造研究中心（Advanced Manufacturing Research Cen-ter）、程序创新中心（Center for Process Innovation）、制造技术中心（Manufacturing Technology Center）、国家综合中心（National Composites Center）、核子先进制造研究中心（Nuclear AMRC）和华威制造集团（WMG Catapult）七个研发机构组成。该中心作为英国政府与私部门间之双向沟通渠道，尤其着重于公私部门合作并投入研发资金，而其下辖的每一中心则分别坐落于不同地区，并且在各自不同的领域为企业提供设备、专业知识和信息等，甚至帮助企业制定商业计划和辅助创新。

在大势面前，欧盟当然也不甘落后。2013年，欧盟提出了八项公私部门协力（Public-Private Partnerships; PPPs）策略，亦即“展望2020”（Horizon 2020）研究计划，公权力部门将投入60亿欧元以发展新技术、产品与服务，借由企业与欧盟之间的公私协力以提升欧洲制造业在国际舞台上的竞争力。而2014年，欧盟又进一步提出投入1150亿欧元的预算进行“未来工厂”计划（Factories of the Future; FoF）, 支持研究机构进行制造业相关技术的研究。此外，欧盟还启动了“欧洲数字化议程”（Digital Agenda for Europe），推广“数字未来计划”（Digital Futures Project），该计划由其所设立之“Futurium”在线研发平台支持。尤其值得一提的是，欧盟还特别重视与中小企业的合作。欧盟认为，通过与中小企业的公私合作能够有效提升中小企业的研发能力和技术转化能力，从而提升整个欧洲先进制造领域的国际竞争力。

由此可见，世界制造业大国多通过由政府注资成立或整合研究机构的方式，打造统一、先进的制造业技术研发平台，进而通过这些平台促进本国制造业的智能化和信息化发展。他山之石，可以攻玉。为了实现我国制造业的跨越式发展，我国政府也必须有所作为。建议由政府引导，公私协力，整合相关领域的研究中心、大学研究所以及先进企业的研发部门，打造统一的研发平台，提供良好的产学研基础设施与环境，以此有效地解决困扰产业界和学术界的种种难题。而将众多研究机构连接起来，为一个共同目标而发挥各自所长，也将有效地推动技术进步，促进制造业创新，并加快商业化之进程。在这个过程中，切忌忽视和智能制造领域的中小企业的合作。否则，技术的革新反而会导致“技术垄断”——这在产业转型时期往往特别明显，而大量的中小企业难以实现产业升级也不利于提升我国整体制造业的科技水平和国际竞争力。

（二）促进科技成果转化

我国目前科研的一个重大难题便是科技成果转化问题。在《中国制造2025》的背景下，这一问题更是格外显眼。只有及时促进科研成果的转化，才能使得产学研无缝连接，而科技成果也能尽快接受实践的检验并且转化为现实的生产力。促进科技成果转化的一个重要路径，便是公私协力——政府、事业单位（高校等）和企业通力合作。公私协力将有助于解决研发与商业间之隔阂：一方面使得研发本身有着清晰的现实诉求和实践导向，另一方面也使得企业自身得以了解技术，进而渴望获得先进技术。除此之外，以产业为导向的政策指引也是不可或缺的。例如，欧盟就创设了以产业为导向的“欧洲技术平台”（European Technology Platforms; ETPs）, 引导研发成果运用至商业上。除此之外，欧盟还规划设立“欧洲科技移转中心圈”（European Technology Transfer Office Circle）, 汇集欧洲各大公共研究机构并主导欧洲技术移转。该科技转移中心圈在协助公权力部门之研发商业化中占有着重要地位。在先进制造领域存在大量的、多样化的专利技术，通过“欧洲技术平台”和“欧洲科技移转中心圈”计划将有效地促进技术向产业领域移转。

正是注意到了促进科技成果转化的重要意义，《中国制造2025》行动纲领也明确提出要“完善科技成果转化运行机制，研究制定促进科技成果转化和产业化的指导意见，建立完善科技成果信息发布和共享平台”。本文认为，为了推动产学研的无缝连接，促进科技成果尽快转化为生产力，我国应当一方面尽可能地鼓励公私协力——鼓励企业自身参与到技术研发过程当中；另一方面应当打造专门的信息共享平台。我国应当仿效欧盟，以政府为主导，汇集各大公共研究机构以组建统一的技术转化平台，从而积极鼓励、引导先进技术走出实验室。不能否认的是，如果成果不能得到积极转化，那么智能制造只能是一纸空文。

（三）增加融资渠道

欧盟《先进制造先进欧洲》报告指出，首先，欧洲制造业在发展智能制造上所遇到的最大障碍在于资金不足，特别是欧洲的中小企业并不具备足够的财力资源以升级先进制造设备。有鉴于此，欧盟提出必须强化与欧洲投资银行（European Investment Bank）间的合作，由银行提出新的手段为智能制造提供资金。其次，欧盟认为应当出台区域性策略，如“欧盟2014年至2020年结构基金”（Structural Funds 2014-2020）, “欧盟区域发展基金”（European Regional Development Fund），对不同区域的欧洲企业有侧重、有倾斜地提供资金支持，以此促进全欧的制造业智能化。除此之外，欧盟还要求投资行为必须遵守四项关键目标规则：“创新与研究”、“数字化进程”、“支持中小型企业”以及“低碳经济”, 以此规范投资行为，引导资金向中小企业和环境友好型企业流动。

我国也早在《中国制造2025》出台之日起就注意到了资金对于制造业升级的重要意义，这从我国财政部副部长兼任国家制造强国建设领导小组成员即可见一斑。而行动纲领也明确提出要“深化金融领域改革，拓宽制造业融资渠道，降低融资成本。积极发挥政策性金融、开发性金融和商业金融的优势，加大对新一代信息技术、高端装备、新材料等重点领域的支持力度”。对于科技的研发，财政部当然可以直接投资以为公共科研机构扫除财务障碍。但是，应当如何解决私人企业尤其是中小企业的资金需求是一大问题。虽然通过税收可以一定程度上减轻中小企业的财政负担，但是恐怕远远不足以满足企业的融资需求。有鉴于此，本文建议：首先，我国应当通过有效的措施鼓励、诱导银行提供研发贷款，降低先进制造领域企业的贷款门槛；其次，考虑到我国各地制造业发展水平良莠不齐，应当进行适当的省际倾斜，对中西部省份给出更多的融资优待，使得智能制造成为一次后发省份赶超式发展、平衡我国东西部财富分布不均的良机；最后，可以考虑通过适当的政府采购的方式，有重点、有倾斜地扶持特定地区、特定行业和特定规模的企业的科技研发或成果转化。

（四）小结

时势造英雄还是英雄造时势？人类文明的演进史告诉我们，这对命题并非“甲或非甲”那样的决然对立。历史离不开大势，但同样也离不开人的主观能动性。变革只有在“时势”和“英雄”的相互刺激、相互结合、相互促进当中才能真正实现。智能制造是21世纪的大势所趋，但能否站在时代的风口浪尖，成为21世纪的弄潮儿，则要各使其能，各显神通。美国、欧盟等制造业老牌中心早在数年以前就已经通过政策手段奋勇争先。相比较而言，我国可谓已经落后于起跑。在这种背景下，我国政府应当采取更积极、更主动的姿态，大力扶持我国制造业进行工业化和信息化的结合，从而最终实现智能化。如上所述，我国政府目前采纳的策略包括：政府引导、公私结合打造技术研发平台；促进科技成果积极向产业转化；拓宽融资渠道，解决资金难题；等等。

三 智能制造对既有法律制度的挑战

如前所论，我国当下应当主要通过政府政策的方式推动智能制造的发展。然而，这不意味着法律就无所作为。恰恰相反，法律作为控制社会的主要手段，它对历史发展的影响绝不亚于历史发展对法律的影响。本文并不是反对法律变革——可以预见，“大数据时代”“智能制造”“虚拟与现实模糊化”背景下的社会现实必然要求不同于当下的崭新的法律制度。然而，法律乃国之重器，岂可轻动？本文反对的只是仓促地修改和制定法律。对于法律人而言，目前的当务之急，并不是出台新法，而是反思《中国制造2025》可能带来的法律难题，并对之进行及时但不冒进的研究。本文认为，智能制造带来的法律问题主要包括企业数据保护、个人数据保护、法律责任承担、网络安全、网络平台和共享经济（Sharing Economy）、《标准化法》修改、劳动法改革以及既有法律、法学理论与时俱进等问题。

（一）企业数据保护

智能制造要实现机器、设备、原材料、工厂以及消费者等“万物互联”，有效的数据交流是必不可少的。然而，相应的重点和难点就在于如何保护企业数据？如何在保障数据流动性的同时，捍卫数据背后的对企业至关重要的商业情报？

智能工厂的设立和推广将创造海量的有价值的商业数据，如操作程序数据、从机器感应器中收集的数据以及软件、CAD制图方面的数据等。这些数据一方面与产品制造有关，另一方面也可以与其他数据结合使得他人轻易地洞悉企业的商业策略等重要情报。更何况，工业4.0下的商业模式就是将众多企业动态地连接在一起，通过全新的价值创造链条——如RAN Project——以实现生产的智能化和个性化。这一模式天然地要求数据在整个系统范围内跨企业流通，这就进一步放大了企业商业秘密有可能被窥探的危险。然而，企业只有在自身的商业秘密是安全的、数据交换是合理的情况下，才会愿意参与工业4.0的“互联”。例如，工厂经营者只有在确保数据不会被泄露或转售给竞争对手的情况下，才会允许一些小公司分析自己的能源使用数据；高科技企业也只有在确保自身的商业情报不会变成“公开的秘密”的情况下才愿意以收费的方式授权他人使用自己的数据，这对中小企业更是影响巨大。在工业4.0背景下，中小企业只有借助于特定的技术、经验或创新观念才能在激烈的市场竞争中存活，如果他们认为自身的“秘密”得不到有效保护，那么他们宁愿故步自封，也不愿数据共享。

遗憾的是，在目前的框架之下，很难对智能生产中的商业情报进行有效保护。专利权的高门槛使得专业组织或机构难以将所有的商业技术都认定为专利权进行保护，而商业秘密制度通常只有在非法泄露的情况下才有适用的空间，企业要主张商业秘密保护的重要前提是，其必须证明自身已经采取了充分的措施以保护商业秘密不被泄露。矛盾的是，在工业4.0时代中的企业数据将更多地是在自愿的情况下被主动授权给他人使用的。当然，企业也可以通过合同约束相对方，例如通过保密协议来排除非法目的的数据使用。合同制度提供了充分的灵活性，以满足不同情况下合同当事人的利益保护诉求。然而，这种约定一方面容易受到格式条款规则的限制，另一方面也不一定能有效地保护“数据财产”。举例而言，一旦发生数据未经许可被转售给他人，企业能否追回仍然是个疑问。依据合同相对性原则，此时企业只能要求自己的合同相对方赔偿损害，但这恐怕并不是企业真心想要的结果。再者，在工业4.0背景下，考虑到成千上万的企业都在进行数据授权使用，如果要求每个企业都进行复杂的风险评估和合同谈判，那么整个社会为之付出的交易成本将是一个天文数字。因此，有必要形成一套法律规则——或者至少一种新的格式化的通用合同模板——使得在保障企业对自身数据所有权的同时，也能满足企业商事活动所需的灵活性要求。

针对企业数据的保护问题，本文认为至少有待在下列几个方面进一步展开研究：（1）公司数据应当在哪些原则基础下进行交换；（2）是否需要设立一个专门机构对公司数据交换进行评估、监督等；（3）对企业“数据财产权”需要有更多的研究、调研和法律论证；（4）企业数据流通也需要配套的数据安全制度支持。

（二）个人数据保护

在《中国制造2025》的背景下，随着员工和智能集成感控系统（CPS）之间的互动增加，系统内员工个人数据的规模和详细程度也将大幅度提升。这首先表现在企业对辅助系统的使用上。通过该系统，可以准确地记录有关员工的位置、生命体征或工作质量，这将对员工的个人数据保护产生重大威胁。更为严重的是，大数据时代下的数据处理经常交由他国境内的数据分析公司为之。云计算使得数据处理的“外包特征”进一步模糊化，本地数据保护标准通常不能适用于他国，这就使得合同相对方可以完全不遵守他国的数据保护标准，从而使得员工数据存在被滥用的危险。

在这一背景下，“数据财产权”思想在全世界范围内引发了激励的争论。是否应通过设立数据所有权的方式——财产权的路径保护员工的个人数据，并以此实现数据使用和数据保护之间的平衡？这些即使在强调人格尊严的德国也已经在被激励地争论着，遗憾的是他们至今也未达成共识。更何况，在工业4.0时代，对于个人数据保护的讨论至少应该在三个维度——个人数据、公司数据和公共数据之内展开。在智能制造背景下，哪些数据属于个人数据？数据财产权的疆界在哪里？这些都需要进一步的研究。

（三）法律责任承担

在“万物互联”背景下，一家工厂的智能设备的缺陷将不仅仅对自身产生影响，也可能因为其是整个系统中的成员而引发系统内部其他环节的不良生产或服务。然而，源于生产链条的不透明性，要精确地定位整个价值制造链条上的责任人就变得难上加难。生产、销售末端的违约或侵权行为可能是因为上游智能工厂的缺陷而引起的，但究竟是哪个环节出现问题，则难以探知。当末端企业以自身无过错为由提起抗辩时，应当如何维护其相对方的合法权益则是个问题。

也许产品责任（无过错责任）是一种选择。然而，产品责任的逻辑基础在于，其假设任何损害都可归结于人类的行为，进而进行责任的分配。而智能制造却是基于能够自我控制和自我学习的智能系统，在网络当中可以自动交换信息。人工智能控制下的机器将不再依据特定的程序运作，而是基于具体的事情，以数据结构为基础做出决定——该数据结构极有可能是由网络中未知的第三方提供的。这在使得责任主体难以被识别的同时，也让终端企业承担责任变得有些难以接受——终端企业可能是无过错的，但因为责任主体难以识别，它甚至都很难向上游追责。在工业4.0时代，机器的功能越是取决于数据，责任主体就越难从数据流和算法中被识别。

毋庸置疑的是，在责任分担领域，网络安全法、数据所有权和认证制度等都发挥着重要的作用。然而，如何建构出一套有效的制度以解决智能制造中的法律责任承担问题，恐怕还需要更多的时间和精力。再者，技术和商业模式的不断发展也使得寻找出一种有效的归责路径更为艰难。然需自省的是，在没有对经济和创新进行有效评估的基础上，径自适用严格责任是不可取的。商业模式的创新和对新技术的采用不应当被分配以高额的赔偿风险，进而阻碍其发展。必须进行充分的风险评估，才能设计出一套有效的责任分担制度。退一步讲，即使真要适用严格责任，为了鼓励人工智能的发展，也应当运用责任限额制度（Haftungshöchstgrenzen），以防止人工智能公司损失巨大，以致无以为继。当然，保险制度的跟进，也能成功地起到转嫁风险的作用。

在《中国制造2025》的背景下，谁应当对机器造成的损害负责？程序员、提供数据的云端服务者还是生产、销售者自身？在由外部入侵导致损害发生的情形下，也应当由产品制造相关者承担责任吗？本文认为，对上述问题不能仓促给出答案。在技术变革初期，应当坚持下列原则以分配责任：（1）立法者应当保持一定的克制，不仓促地出台法律以免阻碍智能制造的动态发展；（2）严格责任或连带责任的适用与否必须在考虑经济影响的基础上进行进一步的论证，初期应当有所限制；（3）智能制造网络的参与者必须可以识别，这是判断合适的责任承担者的前提和基础。

（四）网络安全

第四次工业革命将极大地提升一国的制造业水平。但是，这种通过网络将各种机器设备、工厂和销售端连接的做法也带来了巨大的安全隐患——一旦遭受网络攻击，整个国民经济都可能被重创。因此，必须提前布局网络安全防御计划，以之为《中国制造2025》保驾护航。可以说，网络安全的实现与否，将是决定我国能否成为制造强国的重要前提。在德国，为了给工业4.0创造安全的外部环境，联邦经济与能源部专门委托专业机构对如何应对工业4.0时代的网络安全问题进行研究，并且形成了《工业4.0的网络安全报告》（IT-Sicherheit für die Industrie 4.0）（以下简称《报告》）一书，指导政府、行业组织和企业捍卫和工业4.0有关的网络安全。在该《报告》当中，研究机构认为确保智能生产中的网络安全之关键措施之一在于实现统一但又兼顾个别行业需求的安全防护标准。智能工厂无论是自身的组织构建、设备采购还是智能产品制造等都应当符合标准，具备一定的“防破坏性”。本文认为我国也应当为智能制造量身打造合适的制造业网络安全标准体系。该体系的塑造应当保证以下两点：一是应当在本国内部实现统一的标准规制；二是必须考虑到特殊行业的利益，并且适当地考虑行业标准的作用。在一些特殊领域，网络安全标准应当远远高出通用标准，因此应当在坚持统一化的同时确保标准本身的灵活性和妥当性。而在未能统一网络安全标准的当下，应当鼓励企业首先使用经过工信部有关部门认证的厂商的产品，以此防微杜渐，避免追悔莫及。

（五）网络平台和共享经济

随着大数据时代的来临，数据交换、客户联系和服务平台显得越来越重要。原则上说，网络平台的设立有助于降低市场准入门槛、降低交易成本并且鼓励新的商业模式的创制。更何况，以平台为基础、以数据为驱动的商业平台本身也是智能制造的重要组成部分。例如，根据用户的数据，机械公司可以为客户提供量身定制的维修和各种优化服务。因此，智能制造必然要鼓励网络平台的发展。

然而，平台本身也带来了新的威胁和挑战。在工业4.0时代，平台上的用户信息泄露、滥用风险以及平台本身对数据市场的垄断正在变成一个个亟须解决的难题。工业网络平台相较于目前的个人使用平台（如微信、QQ、淘宝等）而言，其利益链条更为复杂，也往往和实体经济，尤其是具体的产业部门相关联。这就使得平台信息一旦泄露，无数企业的重要情报就可能被他人窃取，因此，网络平台的安全性和保密性成为制约《中国制造2025》的一大难题。

此外，平台本身也会钳制企业。兹举一例，通过不允许企业“撤回数据”的方式可以成功地将企业钳制在特定平台之上。生产、销售链条的数据化和网络化将使得制造业有呈现垄断的危险——数据无法“带走”，销售者和生产商都无法随意更换数据平台。值得借鉴的是，欧盟《一般数据保护条例》创制了“数据可携权”（Right to Data Portability）这一特殊的制度，使得个人随时可以要求平台将数据以通用的、可下载的方式移交给自身，从而实现个人数据在不同平台之间移转。《一般数据保护条例》主要是侧重于对个人数据的保护。然而，其基本思路也值得扩张到对企业数据的管理上。通过赋予企业以选择的自由，可以有效地避免平台垄断，鼓励行业竞争，进而保护制造企业的利益。然而，“数据可携权”或许走得太远了，是否应该采纳权利化的路径，一概赋予所有的数据主体要求任何存储自身数据的平台提供合规的数据包，还有待进一步的观察。因为一旦将之权利化，如果平台不能满足这些要求，那么就要对数据主体承担相应的损害赔偿责任。这可能会对平台，尤其是初创的平台造成巨大的负担，进而桎梏经济发展和技术创新。

正是看到了智能制造可能会导致垄断这一危险，《中国制造2025》行动纲领才明显指出要“严厉惩处市场垄断和不正当竞争行为”。为了贯彻《中国制造2025》这一行动纲领，规范平台的运营和操作，本文认为对于智能制造网络平台的管理应当坚持以下几点：（1）网络平台本身必须为新型商业模式提供发展的空间；（2）力保平台数据使用的透明度；（3）为了促进自由竞争，鼓励数据可携性；（4）网络平台的安全性和保密性必须得到维护。

（六）《标准化法》修改

在21世纪，万物互联的“物联网”将成倍地增加网络接口的数量。这些接口应当被规范化，最好被标准化。智能制造要想成功地实现“物联网”，接口的非抵触性应当是必不可少的。因此，应当为《中国制造2025》打造通用的标准；而标准的通用性也内在地要求标准制定的民主化。然而，目前“标准”的制定却往往是由大企业主导。为了解决这一难题，一方面，德国的DKE/ DIN标准化路线图（die DKE/DIN-Normungs-Roadmap）力图使中小企业都能参与到工业4.0标准的制定当中。中小企业将会得到“中小企业数字化”这一支持制度的大力扶持，从而选择适合自身的数字化技术。另一方面，标准化专利（Standardessentielle Patente）将在工业4.0当中扮演着越来越重要的角色。然而，专利的排他性可能会产生过高的准入门槛。有鉴于此，应当保障所有的市场参与者在合理的条件下都能够得知标准的内容，从而顺利地进入市场。

21世纪是标准化的时代，然而我国关于标准化的主要规制却是通过1988年颁布的《标准化法》以及1990年发布的《标准化实施条例》实现的。标准制定的现代化和国际化是我国标准化立法改革的重要任务。在正在进行的《标准化法》修改当中，建议首先确保标准制定的民主性，着重考虑中小企业的利益；进而避免“标准垄断”，确保标准专利使用许可的合理性。如此，方能为智能制造的实现扫清障碍。

（七）劳动法改革

智能化生产给中小企业创造了巨大的机遇——他们可以凭借专业人才与大型企业竞争，进而迅速崛起。事实是，在德国有五分之一的中型企业已经开始创设新的岗位以招纳新型复合型人才；而信息处理的分散化、信息技术的去中心化也使得小企业乃至初创公司获得巨大的发展空间，相应地，初创公司数目明显增加。然而，同样不容忽视的是，智能制造要求劳动者具备复合型知识背景的现实也对目前的劳动力资源提出了新的挑战——劳动者可能因为不符合技术要求而大量下岗。

为了回应这一问题，德国掀起了大规模的员工再培训浪潮。仅在2014年，就有29%的员工接受了再培训。也就是说，差不多在三个德国雇员里边就有一个在该年正在接受再培训。然而，德国的经验表明，并不是所有企业都已经认识到了人才再培养的重要性——超过100人规模的企业往往比小公司在培训员工、吸纳新型人才方面更加迟钝。另外，智能生产并不是要求吸纳或培训更多的了解IT技术的员工，而是接受或培训更多的跨专业、跨学科背景的人才。相应地，一方面，有关员工培训的规则必须被修改，另一方面，高校的教育制度也必须跟上时代的潮流——目前需要的不是精通IT的信息科学人才，而是跨学科的、有“互联”观念的人才。

值得注意的是，这在对教育、培训制度提出挑战的同时，也使得雇佣关系可能趋于紧张，而员工不能胜任工作甚至不能较好地完成工作就可能被辞退。在产业转型的情况下，恐怕会有大量的员工不符合劳动能力要求，是否当即允许企业将之解聘？在转型期应当如何处理雇员和雇主之间的劳动关系？这些都有待进一步的研究。

（八）检视民法等法律部门的既有规则

智能制造着眼于第四次工业革命，致力于实现虚拟与现实之间的模糊化。这种客观实践势必会对我国现行的法律框架产生冲击。因此，应当检视既有的规则，发现其中的不合时宜之处，进而做出相应的删减或变通。兹以民法为例介绍之。智能制造的一个重要特点就是生产设备之间的关联性。在不远的将来，智能设备可能会自动搜索合作伙伴、自动下单，一旦机器运算发生错误或者整个智能数据交换系统出现故障，那么企业是否还要为错误下单负责？我国现行民法中的要约、要约邀请、承诺和意思表示瑕疵等制度都是建立在以人为参照的基础之上的。如果人和人之间的交易在将来变成人和机器之间的交易，其中的意思表示错误怎么来理解？如果变成双方都是机器来进行交易，那么又该如何判断机器之间的要约、承诺和错误？在根据程序进行交易的计算机之间，又该如何认定格式条款的适用与否？这些无疑都对我国现行民法制度产生了冲击。再者，智能制造时代的侵权归责也是未来研究的重点和难点之一。如果智能产品发生安全事故，产品生产者和销售者是否需要承担无过错责任？产品生产者和销售者是否可以以产品本身符合安全标准为由进行抗辩？如果事故主要是由于黑客入侵引起的，又当如何？目前的侵权法理论解决了产品购买者及其“亲密之人”使用产品时的风险分担问题，但是并没有规范第三人从外部侵入产品并进行违法行为的情形。这些都有待进一步的研究。我国目前正在编纂民法典，或许可以以此为契机，检视我国现行法当中不利于智能制造的法律规则，或更改之，或增修例外，从而避免法律本身成为技术进步、产业变革的绊脚石。

四 对新问题应有的研究思路和基本路径

苟日新，日日新，又日新。21世纪智能化、数字化背景下的生产模式必然要求不同于以19世纪的流水线和20世纪的自动化为规范对象的法律理念和法律制度。如前所述，法律应当在企业和个人的数据保护、网络安全、法律责任承担、劳动法改革、反垄断、《标准化法》改革以及改革传统民商法律体系等领域进行及时但不冒进的研究，以期形成妥当的研究成果为《中国制造2025》的推进保驾护航。那么，针对上述问题，又该如何进行法学研究呢？换言之，在21世纪，法律人对智能制造所带来的挑战的研究思路和基本路径是什么？本文认为，在新的时代，法律人也必须“跨界”。

目前的世界是一个现代化、全球化、数字化以及高度分散、高度网络化的世界。这个世界太复杂了，以至于人们不能希冀通过单纯的法律知识而精确地控制它。在21世纪，不同系统、不同领域之间的相互作用、相互关联比以往任何一个时代都更为频繁、更为复杂，也更为深入。而法律人囿于自身知识谱系的单一性，往往很难对高技术催生的新事物有相对完整和清晰的认识。法律通过概念规范行为，然而，如果立法者并不了解客观实践，那么概念规范的结果就可能会适得其反。这从我国个人数据保护以“用户同意”为原则即可见一斑。该原则的结果使得企业几乎可以随意地收集个人数据——几乎没有人会去阅读所谓的“隐私声明”，为了使用软件或程序，人们只会机械地点击“同意”并“下一步”。有鉴于此，21世纪的立法就不能像20世纪初的《德国民法典》那样，主要由法学家和法官来完成。相反，其必须与政治家、经济学家、科技专家以及代表劳动者的群体等进行全面的、长期的沟通和交流，如此才能避免法律人自身的“隧道视角”，进而实现不同社会系统之间的通力合作。即使是在强调“封闭的法律体系”的德国，法学家们也没有自大到认为通过法学家内部的几次会议就能应对工业4.0的挑战。恰恰相反，德国大力鼓励、支持不同行业之间频繁“跨界”，使得彼此都能了解对方的逻辑体系或利益诉求。例如德国工业4.0平台就召开了多次由政治家、经济学家、技术专家和公会代表组成的会议，对相关的所有问题都争取通过一致表决通过的程序进行解决。会议涉及的具体议题包括数据安全、数据保护、民法和民事程序法改革、产品责任法和劳动法，等等。除此之外，德国还鼓励一些以理工科见长的学校的法学院充分发挥自身的优势，在与其他系所合作的基础上展开对前沿问题的研究。例如，维尔茨堡大学法学院即在依托本校强势学科基础上展开了对“机器人法”的研究；明斯特大学则侧重于对电信法和传媒法的研究；帕绍大学则在利用现行法回应工业4.0需求的同时，反思私法的基础理论问题。

在与其他领域人才互动的同时，法律人也必须懂得克制自身的“狂妄”——不要希冀通过法律解决所有问题，有时其他手段比法律手段更为有效。早在20世纪末，哈佛大学法学院雷席格教授就指出，对于具体问题的解决可以有技术、法律、社会规范和市场四种规制路径，选择法律知识规范事物有时并不是最好的选择。例如，在很多时候，技术手段比法律手段成本更低、绩效更好。通过“自设计保护隐私”（Privacy by Design）、“默示隐私保护”（Privacy by Default）以及“自设计保护网络安全”（IT-Security by Design）等技术手段，可以有效地通过事前设置的方式来保护个人数据和数据安全。就“自设计保护隐私”而言，该理念自2006年被英国信息委员会提出之后，就被越来越多的学者所认可。学者们认为，通过将匿名系统、加密工具、Cookie阻碍工具、严格的准入系统等隐私增强技术（PETs）植入产品设计当中，将使得数据保护从反应型（reactive）转变为主动型（pre-emptive），有利于将危险从根源当中消弭，从而更有利于保护个人自由，这些学者们的观点逐渐被立法部门所重视。2008年，英国信息委员会办公室成立了专门的隐私保护项目以研究如何通过设计保护隐私。安大略信息和隐私委员会也提出了通过设计保护隐私的七大原则，例如隐私保护必须是默认设置，且具备可视性和透明性，以尊重用户隐私等。随着国际隐私保护委员会、隐私权保护公益组织乃至一些大型公司的积极响应，通过设计保护隐私的理念逐渐被全世界所接受。2016年4月通过的欧盟《一般数据保护条例》更是明确规定了该制度。值得一提的是，该条例注意到了“隐私保护”和“数据保护”之间的差异性，因此将之更改为通过设计和默示保护数据（Data protection by design and by default）。这等于进一步拓宽了数据保护的范围，使得全欧范围内的数据保护得到了进一步的加强。通过该制度，内置程序将自动阻止对个人数据的收集，从而有效地保护个人数据。相较于数据泄露或被滥用后的法律追责而言，技术手段使得个人数据的收集受到严格限制。这种事前预防的手段，从绩效上恐怕是法律所望尘莫及的。

21世纪是跨界的时代，而企业和个人的数据保护、网络安全、法律责任承担、劳动法改革、网络平台反垄断、《标准化法》改革以及改革传统民商法律体系等法律难题，先天地就具备着涉猎范围的多元性和专业性。以网络安全为例，建构一个妥当且符合社会发展程度的智能制造网络安全规则，离不开网络技术专家、机器制造专家、法律工作者、经济专家、企业代表、劳动者代表乃至中央和地方政府代表等人士的多方沟通和合作。通过沟通，法学家们也能开阔视野，明晰法律的边界——规制事物的手段有多种，而法律只是其中的一种且不一定是最优的一种。对21世纪法律新问题的研究，应当也必须“跨界”。而为了实现跨界交互，可以考虑构建合适的沟通平台，或由政府出面组建专门的涵盖多种学科的智库，或由综合性大学牵头依托自身的理工科优势思考法律的现代化问题，从而避免法律人受限于固有视野而南辕北辙。

结论

亚当·斯密的“自由放任主义”在20世纪30年代被“大危机”证明只是一种一厢情愿，而凯恩斯的“国家大规模干预经济理论”也在20世纪70年代的“滞胀危机”中被证明并非一种绝对真理。理论是无法完美的，但理论却又是必不可少的。不可否认，“自由放任主义”缔造了大英帝国百年的繁荣，“看不见的手”成功地推动了工业革命的发展；凯恩斯的学说虽然已经不再被奉为圭臬，但他的理论和因此促成的“看得见的手”也成功地帮助了美国和其他国家走出了大危机。其实，亚当·斯密和凯恩斯并没有错，他们都是在特定环境下给出了自己时代的较优解。真正奇妙的是时代，所以因时制宜十分重要。在珍妮纺纱机时代，自由放任是最好的调整生产关系的法律政策；在流水线生产时代，国家大规模引导、干预经济发展也具备着一定的合理性。但是，当生产关系过渡到自动化时代时，陈旧的学说就无法适应新的社会图景了。而在“智能工厂”时代，我们又当奉何种理论为圭臬呢？

法律是变革最为重要的手段。然而，在对智能制造的发展方向和基本路径都未能达成共识的当下，切忌将某种学说、规则奉为纲领。因为，一旦制度定型，则国人行为皆受其所制；而一旦制度有误，我国将错失发展良机。有鉴于此，本文认为，对目前的基本法律制度应首先保持稳定。我国目前的法律制度经过近40年的发展，基本可以被认为是适应于转型和有利于技术创新的。在此前提下，可以考虑“政策试验先行、法律巩固后进”的策略，即初期先借助于政策的手段，集中力量试验性地推动和调整智能制造的发展，后期再从法律推进巩固。

具体而言，首先，应当通过有效政策体制运行，发挥政府引导，推进公私结合，整合相关领域的研究中心、大学研究所以及先进企业的研发部门，打造统一的研发平台，提供良好的产学研基础设施与环境，以此有效地解决产业界和学术界所面临的种种难题。在这个过程中，要加强和先进制造领域的中小企业的合作，以促进中小企业的发展。其次，还应该积极促进科技成果转化，应当汇集各大公共研究机构以组建统一的技术转化平台，从而得以积极鼓励、引导先进技术走出实验室。最后，应当增加融资渠道，通过有效的措施鼓励，诱导银行提供研发贷款，降低先进制造领域企业的贷款门槛；适当进行省际倾斜，对中西部省份给出更多的融资优待，使得智能制造成为一次后发省份赶超式发展、平衡我国东西部财富分布不均的良机；也可以考虑通过适当的政府采购的方式，有重点、有倾斜地扶持特定地区、特定行业和特定规模的企业的科技研发或成果转化。

为了给《中国制造2025》保驾护航，法学界也应当积极应对挑战，对下列法律议题进行深入的研究：企业和个人数据保护问题、法律责任分担问题、网络安全问题、规范平台和防止数据垄断问题、《标准化法》修改问题、劳动法改革问题以及调整既有民法制度问题等。而对上述问题的研究，切忌由法学家单一为之。应当秉持“跨界”的理念，与政府代表、科技专家、企业代表、劳动力代表等相关人士进行定期的、全方位的交流和互补互助。在此基础上，比较各种规制手段的绩效，确定法律手段的适用疆界，以此防止法律徒具空文或适得其反。

相比较其他大国而言，我国制造业的智能化和信息化才刚刚起步，可以说我们在起跑上已经落后于其他制造业强国。这种劣势使得我们必须奋起直追：一方面通过政策直接推动制造业产业升级；另一方面法学家亦必须全力以赴，紧跟实践，及时地发现问题、研究问题、解决问题，以此为《中国制造2025》保驾护航。在21世纪，中国必须崛起，落后的代价过于沉痛，以至于我们再也无法承担了。能否抢占智能制造的制高点，将成为“大国崛起”的关键一环。围绕“智能制造”的法理重点和法律难点众多，本文仅为抛砖引玉。