本章小结

上海自贸区建设肩负着“深化经济体制改革、提高行政审批效率、加快政府职能转型、进一步与国际市场接轨”的历史使命，标志着中国改革开放已然进行30余年、摸着石子走完浅滩之后，面向深水区挺进的一次试水。但与此同时，它又在中国改革开放三十余年、法治建设蓬勃发展的实践中进行，这就意味着，“改革创新”作为上海自贸区建设的基本定位，必然需要与“法治框架”的基本命题共生而行。

全球经贸格局重整和国内行政管理模式创新，是上海自贸区制度设计面临的内外契机。与其说这是一份制度成品的搬抄，不如说是一场战略性的试验。在改革的同时，上海自贸区建设紧紧地贯彻了法治的命题。无论是在创建阶段还是在发展阶段，乃至后续扩展三省区，再到如今增设七省区，所有过程都没有脱离法律框架。更为重要的是，上海自贸区制度建设剥离了传统改革中备受依赖的“政策洼地”或“法律特区”思路，转而寻求一个在法治框架内探索可复制、可推广的经验，并进行地域突破之尝试的“制度创新池”，力图在与国际接轨的意义上探测与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的管理模式有多少创新空间，所有这些创新空间都可在法治框架的界线之内找到可行的突破。

政府职能转型是上海自贸区法治建设基础上的一个硕果。它既需要深入扎根于涉及众多政府职能部门及其具体监管领域的制度措施，同时又必须对这种条分缕析的工作给予基本的价值指引或者目标定位。从《总体方案》到《深化方案》再到《全面深化方案》，都不遗余力地将加快政府职能转型、深化行政管理体制改革视为上海自贸区能否引航中国新一轮改革开放、实现与全球经贸格局对接的重要基础，视为检验和审视自贸区制度能否借助相关制度创新来撼动我国国内行政体制积弊的重要指标，甚至，它本身就是上海自贸区制度建设成功与否的一个核心内容。

以负面清单为契机，上海自贸区启动了审批制改革。作为外商投资与准入前国民待遇不符的“特别准入管理措施”，需要通过“负面清单”模式加以清晰列举的所谓“负面清单管理模式”，成为上海自贸区建设的核心制度。并伴随着《负面清单（2013版）》的初具形态，到《负面清单（2014版）》的“瘦身”调整，再到自贸区通行《负面清单》和《国务院负面清单意见》的溢出效应，成功地将这把改革之火从外商投资领域蔓延到国内市场的审批制上，并延续到与审批制相关的政府职能改革领域。

从组织法意义上，上海自贸区建设竭力平衡在中央事权配置与地方创新突破，管理机构的顶层设计和合署办公模式也体现上海自贸区改革创新集整合之力的决心。从管理机制上看，从“负面清单”管理模式拓展到以“权力清单”和“责任清单”为典型的“正面清单”管理模式，体现出行政管理在理念和制度上的一次转型。从商事制度看，改革前商事登记中的证照关系及其困境，随着上海自贸区“先照后证”和“证照分离”等制度改革，引发出从商事登记到审批制改革的联动效应。从审批成本看，以简化审批流程的“一口受理”和“综合改革”，体现出服务型政府的改革理念。当然，政府职能转型并非意味着政府监管责任的放松。在审批制改革的前提下，行政精简化伴随着监管线后移和事中、事后监管的加强同步进展。这其中，健全社会信用体系、尝试企业年报公示和经营异常名录制度、健全信息共享和综合执法制度，以及调动社会力量参与综合监管体制改革都是有效的尝试。