第一章 构建覆盖城乡居民社会保障体系的必要性与重大战略意义

第一节 我国经济社会发展及其对完善社会保障制度的新挑战

一 改革开放以来我国经济社会发展所取得的巨大成就

从1978年改革开放以来，我国取得了举世瞩目的社会主义现代化建设的辉煌成就，实现了人民生活由温饱不足向总体小康的历史性跨越，国际经济社会的影响力和地位空前提高，经济社会面貌发生了历史性的变化。首先，从经济总量来看，1978年我国GDP（国内生产总值）只有3645亿元，人均国民收入仅190美元，位居全世界最不发达的低收入国家行列。1979～2010年，我国GDP年均实际增长9.9%，GDP由1978年的3645亿元迅速跃升至2010年的397983亿元，经济总量增加108倍，位次跃升世界第二位；就人均GDP而言，2010年实现人均4382美元，已跃居中等收入偏下国家。其次，国家财政收入明显提高，1978年国家财政收入仅1132亿元，2010年国家财政收入达到83080亿元，1979～2010年年均增长48.23%。再次，人民生活水平大幅度提高，改革开放以前，城乡居民生活基本上处在温饱不足状态，经过三十余年的经济快速发展，城镇居民人均可支配收入由1978年的343元提高到2010年的21033元，扣除价格因素，比1978年增长5倍，年均增长5.8%；农村居民人均纯收入由134元提高到5919元，扣除价格因素，比1978年增长4倍，年均增长5.1%。最后，对外开放程度明显增大，根据海关总署相关统计数据，2010年我国外贸总额达29727.6亿美元，比上年增长34.7%，已经成为名副其实的贸易大国；1983年我国吸收外商直接投资仅9.16亿美元，2010年达到1057.4亿美元，28年增长了114倍；1978年，我国外汇储备仅1.67亿美元，人均只有0.17美元，2006年达到10663亿美元，超过日本位居世界第一位，2010年我国外汇储备扩大到28473亿美元，稳居世界第一位。

二 我国经济社会发展对完善社会保障制度的新挑战

显然，经济社会的整体高速发展，有利于推动我国城乡社会保障制度的建立和完善。据有关统计，到2012年3月底，我国城镇养老保险参保人数达到28775万人。农村社会养老保险制度正在积极探索，新型农村医疗改革试点也在加快推进。截至2012年3月底，纳入国家试点的1914个新农保试点县、1902个城居保试点县和4个直辖市、新疆生产建设兵团的参保人数达到3.43亿人，其中达到领取待遇年龄人数9542.8万人，加上地方自行试点县，总参保人数达到3.76亿人，其中达到领取待遇年龄人数1.07亿人。16个省份已经实现制度全覆盖，10个省份统一实施了城乡居民养老保险制度。然而，我们必须指出，虽然我国经济社会发展取得了巨大的成绩，为我国城乡社会保障制度建设奠定了日益丰富的物质基础，但是，基于我国社会主义初级阶段的长期性，经济社会的高速发展对完善我国城乡社会保障制度也带来了新的困难和挑战，主要表现在以下几个方面。

（一）城乡分割和地区发展失衡

经过三十多年的改革与发展，我国取得了令人瞩目的经济发展成就。然而，我国仍将长期处于社会主义初期阶段，城乡二元分割与地区发展失衡作为长期形成的一种客观现象，受制于经济、社会发展失衡及一些根深蒂固的制度安排（如户口政策），城乡之间、地区之间发展不平衡不仅仍然存在，而且还在持续扩大。农村的社会经济发展水平明显滞后于城市，城乡之间的收入差距亦在持续扩大。如表1-1所示。在地区之间，不仅经济发展水平存在差距，而且人口结构亦存在较大差别。城乡之间发展不平衡的现状，构成了我国现实国情的重要方面，并且在短期内难以改变。因此，尽管社会保障制度应当符合政府主导、城乡一体、公平普惠的内在要求，但城乡分割与地区发展失衡的现实国情，迫使我国的社会保障体系建设只能走渐进发展的道路。以养老保险为例，我国现阶段还不可能建立高度统一的基本养老保险制度，城乡之间的基本养老保险制度亦会存在差距，地区之间虽然可以推进基本养老保险制度的统一，但也必须兼顾发达地区与欠发达地区养老保险需求的差异，从而只能将基本养老保险制度全国统一性与允许地方建立特色性的补充养老保险机制有机结合起来，在实现基本保障公平的基础上，再逐渐缩小不同地区之间、城乡之间的养老金待遇差别。需要指出的是，在尽可能防止社会保障制度碎片化、努力追求制度整合的同时，一定时期内采取多元化制度安排来覆盖全民仍将是必要选择。

表1-1 1978～2010年城乡居民家庭人均收入表

资料来源：国家统计局编《中国统计年鉴2010》，中国统计出版社，2010，第342页。其中，2010年数据是根据《2010年城乡居民收入稳定增长》（2011年2月16日《经济日报》）相关数据整理计算得到。

（二）人口老龄化挑战日益突出

《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》表明，我国65岁及以上人口上升为11883万人，占总人口的8.87%。从1982年第三次人口普查到2010年的28年间，我国老年人口平均每年增加246.1万人，老年人口年平均增长速度是3.15%，大大超过总人口1.07%的年平均增长速度，也远远高于劳动人口1.47%的年平均增长速度。随着人口平均预期寿命的提高，以及20世纪五六十年代两次生育高峰期出生的人口进入老年阶段，预计到2025年我国老年人口将达到2.18亿人，占总人口的18.5%，65岁及以上老年人口数量在2040年将突破3.1亿人。目前我国80岁及以上的高龄老人每年增长率约为4.5%，相当于总人口年平均增长率的6倍。值得注意的是，世界上发达国家都是在经济发展水平达到较高水平时才出现人口老龄化现象的，即所谓的“先富后老”，而我国的人口老龄化快速发展是经济尚处于工业化中级阶段时出现的，即所谓的“未富先老”。在经济尚不发达的条件下，巨大的人口压力和快速的老龄化进程将导致劳动人口的赡养负担加重，各种纯消费支出加大，养老和医疗费用大幅度提高。按照人的生命周期演化规律，人一生中80%的医疗费用是在60岁以后使用，对老年公寓、老年福利院等老年福利设施的需求也将大大增加。因此，没有健全的社会保障体系，将会酿成严重的社会问题。从国际经验看，在人口老龄化高峰到来之前至少20～30年，我国务必要建立起社会化、资金储备充裕的养老保障制度。如果错过这一时机，以后应对养老压力和社会危机的难度将难以估量。2030～2050年，我国人口老龄化将达到高峰期。因此，目前正是构建社会保障体系的关键时期。

（三）城镇化进程和人口流动加速

从长远来看，推进城镇化是解决我国“三农”问题，缩小城乡差距，实现经济社会可持续发展的一个关键举措。党的十六大提出到2020年我国要全面建设小康社会，其主要内容就是要加快我国城镇化进程，到2020年人口城镇化率要达到56%以上。由于我国农村人口占全国人口近60%，要实现这个目标，就意味着在十多年之内要转移农村人口2亿多人。2000年第五次全国人口普查统计显示，我国流动人口达到12107万人，其中，85%左右是农村进城务工劳动力；2004年农村流动人口首次超过1亿人；而2010年第六次全国人口普查显示，全国流动性人口数量更是增加到2.61亿人，比10年前增长1.4亿人，增速为81.03%，其中1亿人来自乡镇农村。外出打工已成为农村人口重要的生活和脱贫策略。此外，我国不仅在城乡之间存在较大规模人口流动，城市之间、企业之间以及行业之间也存在较大规模人口流动。因此，建立农民工社会保障制度，解决农民工进城务工的后顾之忧，应该是提高城镇化水平的关键举措之一。然而，在农村社会保障体系建设的推进过程中，依然延续着户籍的分类标准，在制度设计中对农民工社会保障问题的解决思路亦不利于推进城镇化的进程。首先，农村社会保障制度的推进思路不利于城镇化进程。如新型合作医疗明确规定以家庭为单位参加的原则，意图以此来防范新型合作医疗中的“逆选择”，扩大覆盖面，发挥家庭保障的作用，但该规定忽视了农村家庭成员的乡城迁移与非农化，把不同生产、生活方式，面临不同风险的人口半强制性地纳入农村新型合作医疗体系，固化了本应转变为城市人口的那部分农民工的不合理的身份特征，从而阻碍了这部分群体的城市化。其次，农民工社会保障制度的推进思路缺乏有效的“分类保障”思路。多数地区在向农民工群体提供社会保障时都存在供给模式单一、缺乏组合，存在希望用一种保障供给模式来满足所有农民工保障需求的政策取向，现有的城镇职工基本医疗养老和医疗保险更适合“市民化”程度较高、流动性较低的受雇农民工，而流动性较大、在城市定居可能性较小的农民工却不适合这种保险模式。因此，在快速工业化、城镇化的进程中，如何充分估量以农民工为主体的流动人口的社会保障需求并妥善满足，是社会保障制度体系必须应对的一个挑战。

（四）内需型经济增长方式的转变

我国连续几年的高投资，已到了项目建成投产的阶段，产能释放将使供给的力量大增。如果消费需求不能有效扩大，我国产能过剩的情况将会越来越严重，尤其在当前不利的国际经济形势下，我国经济也存在趋冷的可能性。启动内需是近几年政府一直在力促的大事，但效果却并不显著。据有关部门统计，2010年全国居民储蓄存款已经超过了30万亿元。如果按我国13亿人来计算，目前我国人均存款已超过2万元。与巨额社会居民储蓄形成反差的是，我国最终消费率却连续多年走低。国家统计局统计资料显示，1978～1990年，居民消费占GDP的比重一直稳定在50%上下。而进入20世纪90年代后，该比重就从1991年的48.8%下降到了2005年的38.2%。截至2009年底，我国居民消费额占GDP的比重已经下降到了35.1%左右，下降幅度比10年前还大。一般而言，储蓄最终取决于对未来的预期。由于养老、医疗等社会保障不充分，城乡居民消费时存有“后顾之忧”，这是导致我国居民高储蓄率的根本原因。特别是在农村，传统家庭养老功能日益弱化，新的养老保障制度尚未建立，新型农村合作医疗保险在应对疾病风险时保障能力有限，都使居民对未来缺乏乐观预期。再加上在经济危机的大背景下，降低消费、增加储蓄成为绝大部分城乡居民应对不确定风险的主要方式。因此，从中长期看，只有完善社会保障制度，解除人们的后顾之忧，才有可能改变内需不足的局面，实现经济的良性循环和快速增长。

（五）经济全球化潮流势不可当

在全球化背景下，贸易、资本市场的全球一体化进程，给包括我国在内的发展中国家提供了巨大的发展机遇。把握了这种机遇，便可以进入发达国家行列并给人民带来长久的福祉；把握不好这种机遇，便可能丧失发展的良机，最终受损的依然是人民长久的福祉。我们必须承认，作为经济全球化的一个重要组成部分，WTO各项规则的实施，将不同程度地制约和影响各国的社会发展。富国越富、穷国越穷是经济全球化演进中隐含的重要逻辑。更有甚者，经济全球化增加了更多的不安定因素和社会风险，包括全球性贫富差距、失业和贫困风险加剧、企业的重组或非本地化（delocalization）、金融失常和汇率的不稳定、发生金融危机的风险、贸易总量和出口的波动、某些经济部门的萎缩或某种专业技能的迅速过时等，这些不安定因素和风险产生了大量牺牲者。因此，为补偿全球化的部分社会成本、帮助全球化竞争中的弱势群体，社会保障显得尤为重要。而作为世界重要的经济实体以及经济全球化的重要参与者，我国在社会保障政策选择上也面临两难困境。第一，要摆脱困境，政府要认清全球化对我国社会保障的冲击，意识到缺乏贸易管制的全球化对我国社会保障制度的负面影响，因此在全球化进程上应该遵循循序渐进的原则；第二，政府要充分意识到社会保障政策的经济和社会发展功能，促进发展型社会保障政策的实施；第三，在社会保障政策选择上，政府要坚持公平原则，更关注弱势群体的社会保障；第四，我国政府应尝试建立在社会风险共担原则上的社会保障制度改革；第五，作为经济全球化的重要参与力量，我国政府应积极鼓励和参与社会保障的全球化治理。总之，全球化给我国社会保障制度改革带来了难题，也为政府进行社会保障政策改革提供了契机。我国政府应利用近年来我国在国际经济中的良好业绩，有效防范社会保障政策改革的风险，并在公平和社会风险共担的双重原则下进行社会保障制度的改革。