第三节 统筹城乡社会保障制度构建需要重视的几个关键理论和政策问题

一 将统筹城乡社会保障作为一项重要的发展议题，置于更为重要的战略位置

人类自工业化以来的经济发展模式，创造了令人震撼的巨大社会生产力和物质财富，也塑造了现代化的全新世界图景。但这一发展模式也具有不容回避的严重甚至是致命的缺陷。一方面，现代经济发展模式对资源的疯狂掠夺必然与生态资源的有限性相冲突，其长期可持续发展的空间越来越小；另一方面，经济发展与其赖以生存的社会文化环境日益脱节，经济发展与社会发展的鸿沟日渐扩大，财富分配的两极分化趋势日益严峻，经济发展与社会发展的严重失衡甚至危及社会正常秩序的基础，社会危机的各种征兆日趋突出。而中国作为人口众多的发展中大国，在经济快速发展的背景下，同时面临着人口老龄化，经济全球化、信息化和社会急剧转型的严峻挑战，社会风险和社会危机日趋严峻化。因此，我国统筹城乡社会保障制度构建不但具有紧迫性，而且具有巨大的现实需求。

统筹城乡社会保障制度构建必须纳入国家重要的发展议题，强调经济与社会的科学发展、协调发展和可持续发展，摒弃单纯追求GDP的以资源浪费、环境毁坏、大量劳动力失业为代价的西方发展模式。我国应将社会保障制度构建与经济社会的可持续发展有机联系起来，重视发展型社会保障的构建，既重视在经济发展的进程中加大对社会保障的财政投入，逐步实现更广泛的社会保障覆盖和多样化、多层次的社会保障待遇体系。同时，我国还应注重发挥个人及家庭的社会保障责任，强调发挥各方面的积极性、创造性，增强责任主体的能力建设和资产建设，将发展型社会政策的理念、技术方法融入社会保障的制度构建中，丰富社会保障制度自身的内涵与外延。我国需要创新发展型社会保障及福利文化的内涵，培植发展型社会保障的观念文化基础，挖掘我国传统文化中自强不息的精神，强调个人、家庭及社会团体所承担的社会保障责任，营造互助友爱、同舟共济的社会保障文化氛围。我们要努力实现经济发展、社会和谐、精神充实的新发展观，在这一进程中，统筹城乡社会保障制度体系将发挥日益重要的作用。

作为发展中国家，我们需要认真吸取欧美福利国家发展的深刻教训，避免走西方国家的老路。我们应当实现社会保障制度的新跨越，力求克服发达国家社会保障支出急剧攀升，或在对国家财政造成巨大支付压力之后才回头寻找市场化发展道路，重新回归个人、家庭、民间机构各自对社会保障的责任。理论研究和决策制定部门应当从战略高度对这一问题有更深刻的认识，在我国老龄化高峰日渐逼近的现实背景下，这一问题更有其紧迫性。统筹城乡社会保障制度构建应当作为未来我国经济社会的重要发展议题，置于更为重要的战略位置。同样，动态发展、积极主动的社会保障制度又将成为经济社会可持续发展的重要社会稳定器和促进器。

二 努力探索适合中国特色、可持续发展的社会保障中国模式

在充分估计我国社会保障制度在经济社会转型期发挥的巨大制度保障功能的同时，必须承认，我们仍然处于中国特色社会保障发展模式的探索实施阶段。而随着统筹城乡社会保障制度构建的逐步展开，这一探索任务更为艰巨。如果说过去30年我国社会保障制度更多集中在城镇企事业单位职工身上，那么，现在在组织形式、资金规模、运行机制、管理体制、制度成熟度等方面，同今后若干年统筹城乡背景下的制度构建难度相比还是要小很多。即使是这样，我们在城镇社会保障领域的推进还是极为艰难，一些制度和改革措施效率很低，一些核心技术问题如社保基金投资营运和保值增值仍未妥善解决。由民政部在20世纪90年代推行的农村社会养老保险制度，在初期发展几千万人的规模后，由于制度设计、政府补贴及发展环境等问题陷于停顿或失效。可见农村社会保障的实施难度更大。基于统筹城乡社会保障制度构建的制度分析视角，探索适合中国实际，有中国特色的社会保障模式选择就格外重要。我们必须从经济、社会、历史、文化的多维视角，反思西方社会保障运行模式的制度基础及其在我国普遍推行所必须满足的约束条件。

中国社会保障究竟走什么样的发展道路，中国特色社会保障模式的基本内涵和基本约束条件是什么，这是一个难度很大、有待长期探索的重大战略问题。但至少有几个基本层面的、涉及重大发展原则的问题应当予以重视。

其一，必须考虑时代的需求和解决这一问题的紧迫性，体现历史与现实的有机统一。中国面临的诸多经济、社会、政治、文化难题与挑战，使得统筹城乡社会保障制度构建的任务更趋艰巨，需求更加迫切。这一客观环境较有利于若干改革措施的尽快出台，加快统筹城乡社会保障制度构建的步伐。但急功近利的现实环境容易形成关注现实而忽略历史制度资源的决策取向。因而，战略性、全局性、前瞻性的系统理论探索和谋求理论与决策部门的共识，尽管相当困难，但却尤为必要。将统筹城乡社会保障制度构建简单化的理论成果和决策取向，均难以避免农村社会保障制度失效的严重后果。中国社会保障制度构建的一大困难在于，未来的改革发展不能够完全脱离社会保障改革30年形成的制度惯性和路径依赖，但在更广的范围，为更多人群建立的保障体系又不能简单移植城镇发展模式。科学的决策思路似乎在于确定中国特色社会保障制度模式的大目标，城乡制度改革方向都逐步向这一大目标、大制度迈进。经过几十年的发展，我国已建立起有中国特色的覆盖城乡居民的社会保障制度体系。

其二，必须坚持社会保障正式制度与非正式制度同向发展的制度可持续发展的关键性原则。社会保障制度的可持续发展包含制度运行可持续、资金供求平衡可持续、组织管理可持续、公众满意度可持续。从内在制度约束条件分析，正式制度与非正式制度的同向而不是反向发展至关重要。由于环境条件的变化，外来文化的碰撞，人们行为方式的改变等，很难保证社会保障正式制度构建一定能够保持与非正式制度的一致性。但至少应当强调的是同向发展而不是逆向发展。如果正式制度设计与经历长期历史文化体系而形成的众多非正式制度约束朝相反方向发展，那么这一制度基础一定是脆弱和不稳定的，难以实现长期可持续发展。历经长期历史文化传承而形成的深入中国人骨髓的行为模式，家庭、家族观念，家国一体的社会结构，中国人独特的差序社会结构等若干非正式制度约束，虽经历数千年演化和无数次劫难，但都可再现其“周虽旧邦，其命惟新”的顽强生命力。中国人长期形成的通过血缘、亲缘、地缘、业缘的家族及社会网络化纵向分散社会风险的潜在非正式制度，是尤其需要继承和发扬光大的宝贵制度资源，可以扬长避短创造性地转换西方社会保险横向分散社会风险的制度形式，真正实现社会保障领域的制度创新。

其三，整合制度资源，优化制度安排，创新制度形式是中国特色统筹城乡社会保障制度构建的核心内容。政府主导的以社会保险为核心的制度安排，有分散风险、权责明晰、长于预防等制度优点。但其运行机制非常复杂，管理成本非常高，在农村经济和农村领域有效实施有很大的难度。因此，我国应系统研究有中国特色的多层次社会保障制度模式，形成家庭、家族保障与经济保障机制的有机结合，政府主导的社会救助与市场化经济保障机制的有机结合，内核制度与辅助制度的有机结合，基本保障与补充保障的有机结合，最终建立一个集经济保障、精神慰藉及社会化服务为一体的新型多层次社会保障制度。而中国特色社会保障模式应高度重视经济保障与精神慰藉的统一，将家庭保障、政府保障、市场化保障相融合。

长期以来，我们在经济保障制度构建方面投入过多，而在家庭保障、精神慰藉、服务保障等方面的关注度则明显不足，这是中国社会保障制度构建存在的深层隐患和忧虑。随着物质财富的增加和综合国力的增强，政府已可以为经济保障制度提供较坚实的经济基础。相反，由于家庭机构小型化、独生子女的家庭结构、传统文化教育的缺位与西方文化的冲击，加之在信息网络环境下的精神生存压力和社会风险放大器的作用等，处于人口老龄化高峰下的中国老年群体，面临的真正风险或许不在经济保障层面，而在于解决生存和温饱之后的老年关爱缺失问题和养育子女巨大付出与微弱回报的巨大精神落差问题，这是中国老年社会的最大风险和最大挑战！尽管理论界和决策部门已经开始关注这一难题，但在制度设计、制度构建、制度运行及制度实施等方面如何予以更多关注，最大限度地化解中国文化背景下的老年风险，则是异常艰巨、非常紧迫的战略任务。这既有待于制度的完善，更有待于中国传统道德与文化的传承与创新，有待于中国优秀传统文化的发扬光大。

三 统筹城乡社会保障制度构建必须整体布局，稳步推进，协调配套

建立覆盖城乡居民的社会保障体系，是一项前无古人的伟大事业，是惠泽国民的伟大工程，同时也是一项异常艰巨复杂的社会系统工程，需要强调整体布局、稳步推进、协调配套的原则。我们既要充分考虑制度整体框架设计，统筹考虑家庭保障、社会保险、社会救助、公共服务体系的制度构建，又要注重决策与实施的同步推行，强化决策过程与完善管理体系同步推进；既要重视政府主导社会保障事业的发展，又要充分关注家庭保障、社区保障、市场保障和社会化服务体系的建设；既要关注经济保障的基础性建设，又要高度重视精神慰藉、服务保障功能的发挥；既要强调统筹城乡社会保障的宏观推进原则，又要保持在基本制度总体统一的基础上，允许在特定人群、特定制度设计上的一定弹性。中国社会保障制度构建实施的一大难题在于如何保持制度和政策的延续性和相对稳定性，保证社会保障制度化建设不因政府官员的升迁调整而出现大的波动。而这种情形在基层还较为普遍，使得制度推进的连续性和稳定性受到很大影响。在中国的特定制度文化环境下，如果没有中央政府强有力的权威，地方基层官员的随意性往往很难克服。因而，对各级干部尤其是各级领导干部进行社会保障专业知识的培训显得格外重要。社会保障无论是制度设计还是政策实施，都具有复杂性、敏感性、专业性的特征，而基层社保机构主要领导干部频繁更迭，往往是制度低效运行的一个重要原因。我国应当改革现行社会保障管理体制，实行垂直管理和官员较长任期制度，对提高制度运行效率具有重要意义。

作为一项长期战略任务，我国政府必须将社会保障专业人才培养、提高公众社会保障知识、实施全民的社会保障教育纳入社会保障制度构建，并予以充分重视。“建国君民，教学为先，化民成俗，其必由学”，如果没有对各级干部进行有效培训，高度重视社会保障的人才培养和使用，没有社会公众对社会保障制度的理解和认同，那么社会保障长期可持续发展将会面临很大的不确定性。据不完全统计，我国在经济转型时期出现的群体上访事件，有70%左右与社会保障相关利益诉求有密切联系。社保制度调整和改革中的历史遗留问题的出现，既与当时的改革社会经济环境、改革重点推进领域有关，也与社会保障理论研究不足、人才准备不足、公众社会保障知识普及程度低有关。即使是美国这样发达的社会保障体系，直到20世纪80年代，相当多数美国人在社会保障制度运行的诸多方面，仍表示所知不多。而21世纪初美国教育当局拟开展以养老金为核心的金融教育理念重构，则是未来重要战略部署的组成部分，对我国应当有启示与借鉴意义。

在高度重视统筹城乡制度设计、决策制定的同时，我国还必须高度重视管理体制的完善和管理能力的建设。涉及多个部门的统筹城乡社会保障制度推进与实施，在现行制度条件下，建立国务院统筹城乡社会保障工作协调小组，并由国务院总理担任组长，对于有效推进这一工作意义重大。在组织构架难以调整的现实格局下，强化统筹城乡社会保障的管理实施，是加快制度化建设、减少部门协调成本的最为有效的推进方案。否则，重大战略问题、重大制度建设上的议而不决和难以果断推行，则可能使我们在未来的经济社会发展中陷于被动。因而作为顶层制度设计的一项重要战略措施和组织保证，加快推进统筹城乡社会保障制度构建具有十分关键的决策价值。我国东三省社会保障改革试点的经验表明，社会保障涉及诸多利益格局调整和各部门财权与事权，非常复杂，非常艰难，如果没有一个强有力的协调机制，这项改革既很难推行，也很难实现可持续发展。这对于实施具有长期性、敏感性和复杂性的城乡社会保障制度改革及制度的可持续发展，无疑具有关键意义。

四 强化统筹城乡社会保障制度构建下的社保基金管理

我国应尽快推出社保基金长期国债投资项目，发行20～30年社保基金长期社保国债，国债利率实行指数化浮动，盯住经济增长率、利率、通货膨胀等多种综合指数，实施动态调控。一方面，我国应提高社保长期国债利率，提升社保基金的保值增值能力；另一方面，国家可主导基础设施、重点项目的投资，增强国家对宏观经济及长期战略发展的调控能力。即使是资本市场十分完善和发达的欧美国家，目前也在抓紧研究发行30年以上的社保长期指数化国债投资项目，以应对人口老龄化的严峻挑战。这一新的发展动态，值得我们关注。在此，我们建议由财政部牵头，组织专门课题组进行集体攻关，近期拿出方案，尽快实施。这是在我国目前经济、金融条件下，解决社保基金安全营运和保值增值的上策。需要强调的是，我国社保制度的最终责任人是中央政府。社保基金的安全直接影响人们对社保制度的信心，影响人们对社会稳定的信心。创新社保基金保值增值途径，可以更好体现政府承担的社会保障责任，体现政府对社保基金集权管理的思路，体现政府对经济社会宏观调控能力的增强，体现政府对社会保障可持续发展的战略思维。我国应加强社会保险基金的投资监管，选择适合我国国情的监督模式。选择适合我国国情的社保基金投资模式和监管模式，避免社会保障的决策失误，是政府理应承担的一项重要职责。在我国人口众多，社会保障覆盖面较窄，国民社会保障意识和法律意识淡漠，经济金融环境有待进一步完善等的现实背景下，选择适合我国国情的监管模式，并且能够有效地发挥政府应有的监管作用而又不过多地限制市场机制，是政府职责定位中应首先考虑的重要约束条件。我国应建立一个由人力资源和社会保障部、社保基金理事会、证监会、保监会等部门的领导专家共同组成的监管机构，专门负责对社会基金的运作进行全面监管。该机构的主要职责包括以下方面：研究制定社会基金的投资策略及监管办法；对社会基金营运管理情况进行全面监督；审批社会基金管理公司的营运资格；对违规营运的社会基金管理公司和个人做出处罚决定等。

社会保险基金监管是一个极其复杂的系统工程，社会保险制度自身的长期性、社会政策目的性及运行机制的高度复杂性需要高度重视基金监管的综合配套政策的构建，具体包括以下方面。一是需要认真研究社会保险与金融市场、金融创新的内在关联。显然，社会保险基金规模的扩大，非常有利于促进我国资本市场的完善，而稳定、规范、有序的金融市场是社会保险有效投资营运的基本制度前提。我国应认真总结近年来在金融市场监管中的经验教训，以便探索和构建我国现实金融环境下的社会保险基金监管方式。二是应重视社会保险基金监管同财税制度、法律制度宏观经济运作及国际经济等的协调配套，亦是社会保险基金有效运作和监管的约束条件。三是重视社会保险基金近期收支平衡，防范支付风险，同时，花大力气重视社会保险的近期及中长期的综合平衡问题。很显然，我国社会保险制度稳定的基本重心在于能否寻准中长期协调发展的监管思路。四是重视社会保险基金监管基础设施的构建，增大监管技术含量，提高监管的决策水平。当我们立足于长期发展战略构建社会保险基金的监管体系时，必须重视监管若干制度基础设施的构建，如精算分析数据库、社会风险监管指标体系、监管法律法规信息库等。我国需要增加社会保险基金监管的技术含量，监测基金运行走势，构建基金监管的预警系统，构建社会保险基金的保护机制，努力提高监管决策和实施水平。

五 统筹城乡社会保障制度构建需强调综合配套、整体推进的系统思维

社会保障制度构建与体系完善是一项异常复杂而艰巨的战略任务。从近期看，社会保障制度完善“度”直接影响社会和谐“度”；从长远看，社会保障制度完善直接影响我国经济社会的长期可持续发展。我国社会保障制度改革30年的历程向世人昭示，社会保障体系改革是一项异常复杂的社会系统工程，其制度安排的长期性、复杂性和社会各阶层的高度敏感性远远超过国内决策、管理及专业人士的现有估计，也超过国际机构及权威专家的估计。由此，政府迫切需要立足我国社会保障改革的现实，强化社会保障理论创新、制度创新及实施综合配套的改革思路。在系统总结国内外社会保障制度改革发展经验教训的基础上，政府当前需要尽快建立社会保障政策委员会，作为国务院制定社会保障政策的咨询议事机构，以便从战略高度统筹规划社会保障改革议题，有效处理当前紧迫问题，构建社会保障的长效机制。

当前，在我国社会保障改革的若干深层次问题逐渐显露的背景下，社会保障方案的选择和模式转换的若干基本约束条件，都必然涉及同财政、社保基金理事会、民政、法律、国有资产管理、金融、保险等部门的综合配套与协调配合。我们建议尽快建立由相关部委组成的国务院社会保障改革综合协调机构，办公室可设在国家老龄委。该机构在国务院领导下负责统一协调社会保障改革的若干重大战略性决策问题，以便更好把握历史机遇，尽快实现整体改革方案的设计和有效实施，为社会保障改革方案的科学决策和逐步建立起社会保障的长效机制，提供重要的制度保证和决策支持系统。

（一）建立社会保障政策委员会的必要性和紧迫性

一是社会保障制度设计及运行的长期性、复杂性迫切需要强化社会保障决策机制的作用。社会保障改革决策失误引起的不利后果将严重影响和谐社会的进程，影响社会稳定格局。二是社会保障各项目，如城乡养老需要相互协调和统筹发展，需要更高层次的决策机构统一调度。否则，各自为政的改革思路可能出现保障真空，也会严重影响决策实施效果。我国社会保障改革实践证明，由单一部门提出的改革方案，受多种因素制约，往往很难协调各部门的利益，已严重不适应当前社会保障改革形势的发展。三是社会保障的制度构建应立足当前，但现实问题的解决，必须与构建长效机制有机结合起来，否则，制度运行的成本难以估计。因此，建立社会保障政策委员会有利于制定兼顾现实与长远的社会保障战略决策和政策措施。四是我国社会保障制度改革发展的时间较短，积累的经验有限，专业人才严重匮乏。建立社会保障政策委员会有助于更好集中专家智慧，提升决策的科学价值，提高决策的预见性、针对性，增强解决社会保障改革复杂问题的能力。

（二）建立社会保障政策委员会的国际经验值得重视

其一，近年来发达国家都建立起社会保障决策咨询机构。20世纪90年代以来，社会保障的改革调整成为各国经济社会发展的一个中心议题。为应对社会保障改革的复杂形势，二十多个发达国家均建立了较高层次的社会保障决策机构或决策咨询机构，大力强化社会保障决策机制的作用。1994年，美国成立由总统任命的社会保障委员会。2001年5月2日，美国又成立加强社会保障改革的总统委员会，直接提供社会保障改革建议及审议社会保障改革进程出现的新问题。委员会由共和党、民主党的16位议员、官员及专家构成，是直接对总统负责的社会保障最高决策机构。美国近年社会保障改革立法的若干建议来自该委员会。发达国家近年成立的社会保障相关决策咨询机构有：德国在社会保障顾问委员会成立多年后，于2002年又建立社会保障财务稳定委员会；法国2000年成立社会保障战略发展委员会；英国2002年成立社会保障委员会；加拿大2004年成立健康保险委员会；以色列2003年成立社会保障政策委员会；2006年希腊成立社会保障专家委员会；丹麦2005年成立福利委员会，等等。其二，发达国家社会保障决策机构发挥日益重要的作用。近年来，发达国家社会保障改革进程加快，而在每一次重大改革方案出台前，都由决策咨询机构进行全面、周详的可行性论证，以提高决策的科学性、前瞻性及可持续性，减少决策的盲目性和随意性，在解决社会保障当前制度构建问题和建立长效机制方面提供了值得重视的国际经验。如美国的总统社会保障委员会对2004年美国社会保障改革方案的出台发挥了重要作用。而英国、瑞典、日本、意大利、丹麦等国社会保障改革都是在各专门委员会直接参与下进行的。而随着改革向纵深发展，各国社会保障决策机构的作用将越来越重要。从国际经验和我国的实践分析，尽快建立有较高决策地位的社会保障政策委员会，不但必要，而且具有现实紧迫性。

（三）社会保障政策委员会的构成及职责

社会保障政策委员会是国家制定社会保障政策的咨询议事机构。社会保障政策委员会的职责是在综合分析经济社会发展形势的基础上，依据经济社会发展目标，提出社会保障战略规划，确定一定时期内的社会保障政策发展目标，提出完善社会保障政策调整的重要措施，提出社会保障立法规范调整的建议，提出社会保障基金投资营运与监管思路，提出社会保障政策的协调与综合配套等重大方案，提出制定和实施社会保障改革方案等。社会保障政策委员会由国务院秘书长或国务委员，人力资源和社会保障部、财政部、发改委、民政部、人事部、卫生部、国家计生委、国资委、全国总工会、全国老龄委、全国社保基金理事会等部委领导组成，邀请2～3名专家学者担任委员会委员。社会保障政策委员会委员由国务院任命，设立社会保障政策委员会常设机构。社会保障政策委员会通过全体会议履行职责，定期提供有权威性的社会保障改革报告及政策建议。社会保障政策具有复杂性、系统性、专业性、敏感性的特点，建立社会保障政策委员会，创新决策机制，增强社会保障政策科学决策、民主决策的能力，增强社会保障改革的综合协调能力，对推进我国社会保障的改革发展，必将发挥十分重要的决策咨询作用。