第三章 统筹城乡社会保障制度构建的制度分析

第一节 统筹城乡社会保障制度构建的方法与路径

一 统筹城乡社会保障理论与方法创新的必要性

中国社会保障制度改革面临一个重要的十字路口，近30年的我国社会保障制度改革可谓成就巨大，教训深刻。在人口老龄化挑战日益逼近的脚步声中，在我国城镇化步伐日益加快的进程中，在经济全球化、社会风险严峻化、国际金融危机加剧化的现实挑战日益凸显的现实背景下，统筹城乡社会保障制度构建的步伐只能加快，社会保障的制度创新、机制创新对于实现制度的可持续发展至关重要。然而，社会保障制度安排的复杂性及社会公众的高度敏感性，需要我们对统筹城乡社会保障制度构建的宏观背景、约束条件、发展经验、制度设计及实施等方面的问题进行反思，认真总结经验教训。我们要从历史经验的总结中，从国际经验的学习借鉴中，从未来挑战的应对策略中，对统筹城乡社会保障制度构建进行整体、系统、动态的分析思考，在理论创新、制度创新、管理机制创新的同步整合中，实现我国统筹城乡社会保障制度构建的历史性跨越。

我国社会保障改革30年的实践，主要是服务于市场化进程发展及经济体制转轨的需要，在城镇社会保障的各个方面强力推进，从而为我国经济体制的转型和维护社会安定做出了巨大贡献。由于二元经济结构的制约，农村社会保障的推进相当缓慢，虽有一些改革项目，但试点效果或不尽如人意，或半途中止。进入21世纪以来，我国经济发展总量与结构出现重大调整，非公有经济的贡献度在不断增强，经济组织、经济形式多样化的格局正在形成，城镇化进程明显加快，大量农村剩余劳动力，尤其是农民工群体流动就业、灵活就业方式的形成，导致传统意义上只关注或重视城镇社会保障制度构建的改革思路受到质疑。国外发达国家完全实现工业化，消除城乡二元结构基础上的社会保障发展模式及相关经验，很难简单套用。以发展的眼光和创新性思维探索统筹城乡社会保障的中国模式成为当前社会保障改革发展的中心议题，不但意义重大，而且适逢其时。

面对飞速发展的城镇化进程，数以亿计的劳动力流动与迁移，尤其是国际、国内社会风险的不断积累，以及各类人群对社会保障的迫切需求，使统筹城乡社会保障改革和中国式发展道路已提上议事日程并受到高度关注。国内发展需求促使政府加快了统筹城乡社会保障制度构建的步伐，并将扩大社会保障覆盖面，使尽可能多的城乡居民能够在社会保障安全网的保护之下。从新型农村合作医疗制度到城乡居民医疗保障制度的快速推进，从新型农村社会养老保险试点、城镇居民社会养老保险试点到老年津贴制度的逐步展开，打响了一场声势浩大的统筹城乡社会保障制度构建的新战役。

可以预见，随着我国综合国力的增强，城乡居民社会保障需求的增长和政府高层的政治决断，我国统筹城乡社会保障制度构建必将迈出巨大步伐。未来将会有越来越多的城乡居民直接受惠于这场意义深远的重大民生工程，自不待言。但由于统筹城乡社会保障体系构建的复杂性、长期性、敏感性，我国政府必须从战略高度，从整体性、系统性、科学性的高度关注其科学发展、统筹协调发展和可持续发展问题。而这一目标的实现，则具有巨大的挑战性，需要我们认真总结社会保障制度国际、国内发展的经验教训，从制度变迁的路径依赖中，探索适合我国国情的社会保障制度创新之路；需要我们从历史、现实及未来的三维分析中，探讨社会保障发展的内在轨迹和发展规律；需要我们从思维方式的高度，总结提炼制约统筹城乡社会保障制度构建的制约因素及其相互作用，从历史研究、比较研究、系统整体研究、实证计量研究框架中，实现社会保障的理论创新和制度创新；需要我们从社会保障的改革实践中，总结和提炼理论模式、制度模式，实现理论创新和制度创新的新跨越。

二 统筹城乡社会保障体系构建的理论反思

我国社会保障制度改革30年的历史经验表明，社会保障的制度设计与制度完善，既受到经济社会快速发展的时代需要的制约，必须顺应社会潮流而发展，同时也必然受到经济、政治、历史、文化及社会心理等多种复杂因素的制约，其内在的制度发展轨迹往往受诸多隐性制度文化因素及全社会集体无意识的制约。社会保障制度的可持续发展，取决于正规制度安排设计，政府改革政策的推动，各地积极试点探索的程度；同时，在深层次还受到若干非正式制度安排的内在制约、历史文化因素的内在制约以及社会潜意识、潜规则及若干默会知识因素的潜在影响。因而，人们对社会保障制度设计及制度运行的内在规律认识还存在诸多疑点和认识误区。经济社会转型及其对社会保障发展的迫切需要，又促使人们不得不在实践层面加快推动改革进程。在此背景下，社会保障工作难免形成理论指导和实践探索的双重困境。

就理论研究而言，国内对社会保障问题的系统研究始于20世纪80～90年代，并主要是在借鉴西方国家社会保障理论与政策的基础上，开始注重对国内社会保障改革实践进行理论诠释。但改革实践往往领先于理论研究，理论研究时常滞后于改革发展。一方面理论研究本身尚未形成系统的中国特色社会保障理论成果，另一方面，理论研究常常被动顺应改革发展，也难以提出更具前瞻性、系统性的理论指导。在各地统筹城乡社会保障制度构建的探索实践中，虽然有不少创新价值的探索经验，但社会保障的局部创新制度框架既难以在全国范围内推广，又容易形成新的制度壁垒，难以实现全国性制度整合。同时，社会保障的传统理论、基层的操作性和技术性实施办法，使社会保障制度更为复杂，呈现出多样化的制度选择模式，严重妨碍了市场经济中劳动者的自由流动，成为社会保障制度构建继续深化推进的一个严重障碍，从而引起社会广泛关注。

在此背景下，实现劳动力自由流动这一重点标志已成为当前统筹城乡社会保障制度构建的一个风向标，以促进养老保险省级统筹、全国统筹目标的实现。但是，这又可能陷入将社会保障改革简单化的误区，低估统筹城乡社会保障制度构建的长期性、复杂性和系统性。因此，政府确有必要认真反思我国社会保障改革进程中的经验教训，尤其是反思理论研究存在的种种误区。唯有在理论层面认真反思，才能使我们更准确把握统筹城乡社会保障制度构建及改革发展的大方向，并从战略高度对未来中国社会保障发展趋势进行准确定位。

（一）统筹城乡社会保障制度的理论反思之一：忽视中国国情对社会保障可持续发展的内在制约

尽管社会保障作为一种经济保障制度在世界范围内普遍发展，但由于经济、政治、社会文化条件的差异性，使各国的社会保障制度呈现出多样化的途径。这些制度虽然存在一些共通性和规律性，但对中国这样一个人口众多、历史文化积淀深厚、经济社会文化处于加速转型的发展中国家而言，究竟如何选择社会保障发展模式，如何实现社会保障在城乡之间的统筹协调发展，如何实现社会保障制度在制度设计、制度运行、政策推进、管理优化等方面的协调发展，如何有效实现广覆盖与可持续发展的目标定位等，都需要在尊重国情的基础上进行认真系统的研究，进而扬长避短，发挥优势，加快推进。

中国急剧转型的经济社会发展进程，加速发展的人口老龄化挑战，日趋恶化的自然环境、生态环境和国际环境，迫切需要我们探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系。而经由长期历史积淀形成的管理框架、制度模式、心理及行为规范等，则在深层次上制约社会保障制度的可持续发展。中国面临的现实挑战促使政府加快覆盖城乡社会保障制度建设步伐，但在社会保障发展模式和发展战略选择、战略重点确定及战略部署实施等方面，则需要政府立足国情，进行全方位的系统探索。

以西方社会保险为重点的现代社会保障制度，既有分散风险的机制性特点和优点，又有其内在约束条件要求和机制运行的复杂性，与中国人集体意识、心理积淀及行为模式习惯等存在较大偏差。这些差异或许需要相当长时间才能获得国人的认同，这些差异或许需要用更长时间，才能探索出真正适合中国人心理特征和行为方式的经济保障模式。社会保障运行模式的复杂性和制度条件的高度约束性，在我国过去30年城镇养老保险改革的经验教训中得到充分体现。如果将西方社会保险模式简单推向我国广大农村地区，其制度运行效果仍具有相当大的不确定性，因而重视基于国情的覆盖城乡社会保障战略推进的系统研究非常必要，遵循审慎决策、稳步推进的原则尤为重要。否则，我国统筹城乡社会保障改革面临的困难，必定远远大于以往在城镇领域的推进。而福利制度刚性约束和路径依赖原则，则使得我国几乎不可能再实施颠覆性的改革方案。就目前而言，我国对覆盖城乡社会保障制度构建的相关理论探索可能仍然低估了我国国情对这一制度可持续发展的诸多内在约束，低估了若干非正式制度约束对正式制度运行的影响和约束。对此，我国政府应该有清醒的长期趋势研判。

（二）统筹城乡社会保障制度构建的理论与政策反思之二：缺乏系统性、整体性的理论构建和政策思路

社会保障制度改革发展的国际经验表明，社会保障改革是一个极其复杂的社会系统工程，具有长期性、复杂性和高度敏感性的特征，需要强调系统思维、整体思维、协同思维和可持续发展思维。尤其是在发达国家社会保障发展的一般经验不能简单套用于我国现实国情时，政府具有系统观、整体发展观就显得尤为重要。值得注意的是，发达国家利用社会保险制度模式覆盖城乡居民，是在工业化、城市化发展的后期，农业人口和农业产值仅占很小比例的背景下逐步推进的。而我国处于急剧社会转型期，在人口频繁流动，乡村人口仍占相当大比例的背景下，要加快农村地区扩展，我国或可以通过统筹城乡的方式渐进推进，或可以通过城乡一体化方式快速推进。应该说，只要政府重视，社会保险覆盖城乡居民的人数在短时间内可以翻一番甚至数番。但在制度的运行中，若干深层次问题必然凸显出来。如省级统筹与全国统筹间的关系，中央财政与地方财政投入比例的划分，城镇居民社会保险待遇水平的差异与攀比，社会保险与社会救助的协调发展，社会保险基金管理与投资营运，等等，这些问题所引发的矛盾日益凸显。此外，城乡社会保障缴费基数、待遇水平确定与调整社会保险税费征缴和有效管理，社会养老风险、长寿风险的有效化解，城乡社会风险管理框架的尽快实施，社会保险决策推进与管理体制的重大调整，经济保障、服务保障、家庭保障的战略规划如何有效实现等，都需要政府从系统性、整体性、长期性的战略高度进行统筹规划并稳步实施。

然而，我国在各地统筹城乡社会保障制度构建与推进的基层探索性实践中，存在着城镇模仿国外、农村模仿城镇的简单化做法。不论是费用测算与征缴，待遇水平确定及发放、核准等，政府更多关注当前覆盖面的扩大，而较少实际上也无力顾及今后制度整合和可持续发展的问题。这导致我国今后可能出现多种办法、多种制度模式，从而既可能为建立城乡基本统一的制度框架留下隐患，又可能给未来的退休政策调整带来实质性困难。目前，按“老人老办法、新人新办法”的既有制度调整思路，仍然是现实政策推进较为可行的做法。但仅此一项，就可能给养老保险长期收支平衡造成很大的资金压力。因而，我国必须兼顾现实与长远，统筹协调，实现可持续发展。

统筹城乡社会保障制度构建，必须充分体现战略研究与制度设计、管理体制重构制度平稳运行的整体推进。我国社会保障改革30年的经验教训表明，过去我国重决策与制度设计，轻管理与实施，如不尽快调整社会保险管理框架，省级统筹与全国统筹的改革任务将难以真正实现。而现实的悖论是，一项改革决策可以在短时间内制定并推进，但管理框架的改革和管理体制的调整则涉及多方利益牵制，往往难以实施。原有制度模式下的管理构架，往往难以完成新的发展模式所赋予的繁重任务，或者表现为难以实现预设目标，或者表现为制度运行的低效率，或者表现为高额的管理成本与低下的管理效率并存的局面。显而易见，现行社会保险管理体制无论是人员编制、经费投入、工作压力和绩效评估，还是管理能力、协调能力，普遍达到很高负荷。而能力的提升则非朝夕所能达到，统筹城乡背景下的管理任务异常繁重，使得我国必须将管理与实施、管理能力的提升，放到与制度设计同样重要的地位加以强调。否则，统筹城乡社会保障制度构建在现实推进中必然面临巨大的管理障碍，难以实现和达到预期目标。这既是需要认真总结的历史经验，也是未来发展中需要攻克的一道难题。

（三）统筹城乡社会保障制度构建的理论与政策反思之三：管理协调与综合配套成为改革推进的一大难题，严重制约和影响了改革推进

社会保障的制度安排和制度运行涉及多个政府管理部门，政府各部门之间的管理协调和综合配套成为长期以来的瓶颈制约，同时构成制约今后改革能否顺利推进的一个关键性链条。就养老保险的省级统筹而言，我们在20世纪90年代中期曾乐观地估计，按照现有进程发展，我国在几年内有望在全国基本实现退休费用在省级范围内的统筹。但是否马上实现全国统筹，则存在明显分歧。然而，现行基本养老保险制度严重妨碍了劳动力的合理流动，尤其是大规模农民工群体频繁流动引发的问题已引起政府高层的高度关注，养老保险的省级统筹及全国统筹艰难推进。妨碍养老保险提高统筹层次的真正障碍，在于经济体制改革以来形成的财政分灶吃饭的管理体制。统筹层次提高必然面临社会保险资金在地区间的调入与调出，涉及地区间的利益调整，因而在我国长期受阻并难以推进。政府能否在短期内突破僵局，同时取决于财税体制及财政部门的积极配合与支持。社会保险基金管理与投资运营，社会保险与商业保险的协调发展，社会保险的税费之争，新农合管理部门的争议，社会统筹与行业统筹等问题，都涉及政府各部门之间事权与财权的利益分享链条，形成错综复杂的社会关系网络，形成牵一发而动全身的复杂局面。

如果我国不能形成全国一盘棋的整体布局，形成部门利益服从国家利益的整体宏观战略，不能强化和维护中央政府的权威，不能有效形成中央与地方责任的合理分担，那么，统筹城乡社会保障制度构建面临的制度障碍将构成制约下一步改革推进和制度绩效的关键约束条件之一，需要超常的政治智慧和强有力的中央决策权威，需要中央与地方、地方与地方关系和利益的平衡与协调。否则，统筹城乡社会保障制度构建面临的阻力不会比城镇社会保障改革时更小，相反，难度会更大，困难会更多，协调成本和管理成本会更大。随着统筹城乡养老保险、医疗保险覆盖范围的逐步扩大，社会保险项目的加速推进，经济保障、服务保障、家庭保障的协调发展，各部门之间的协调管理和综合配套在统筹城乡的社会保障制度构建进程中，必将有更为突出的地位和作用，社会保障管理框架和管理体制的重构等，将是难以回避的重大理论和政策问题。对这一问题的解决应该是愈早愈主动，愈晚愈被动。

（四）统筹城乡社会保障制度构建的理论与政策反思之四：理论研究尤其是基础理论研究明显不足，理论成果的指导力和解释力明显不足

近年来，统筹城乡社会保障作为一个热点问题而备受关注，研究成果的数量和质量都有所提高。尤其是中国人民大学郑功成教授整合全国的社会保障研究力量，对我国社会保障发展战略问题进行了系统、深入的研究，提出了具有重要理论和政策意义的研究成果，对我国社会保障制度的未来发展走势具有重要指导意义和参考价值。但总体而言，统筹城乡社会保障的理论研究成果明显滞后于快速发展的社会保障改革探索和改革实践，仍需我们提炼出更具有指导意义的理论研究成果。另外，各地的实践探索也带有一定的盲目性和随意性。这或许源于在统筹城乡社会保障改革实践中更注重现实性和可行性，而较忽略社会保障制度发展的内在规律性和制度可持续发展的若干约束条件的研究。经济学、社会学、政治学、人口学、法学等诸多领域的学者都积极投身于社会保障的理论研究与政策研究，其间涌现出大量的、有价值的研究成果。但是，由于众多成果关注社会现实改革问题的探索，忽略若干重大基础理论的探讨，忽略各学科之间的融合与跨学科研究，使得社会保障理论创新还明显不足。如果我国对中国特色社会保障发展模式的若干重大基础理论没有实现创新性突破，导致过于关注热点问题和现实问题，那么，既有的探索或许迷失方向，或许陷入一般机制问题、技术问题等细枝末节的讨论，从而导致政府很难找出具有中国特色的统筹城乡社会保障制度构建的最优解。中国特色社会保障制度模式的基本内涵及内在制度约束条件是什么？文化、习俗、行为模式如何影响社会保障的制度供给与制度需求？政府社会保障责任的边界是什么？个人责任、家庭责任如何在社会保障体系构建中发挥重要作用，社会保障制度运行的文化伦理基础是什么？经济保障、服务保障、精神慰藉、家庭保障在社会保障体系中如何科学定位并有效发挥作用？传统文化、社会心理等如何在深层次上制约和影响中国人社会保障的种种行为模式？如何扬长避短地构建有明显中国文化特色的社会保障制度模式？目前，我国对这类重大基础理论问题系统、深入的探讨仍然不多。这是中国社会保障理论研究工作者肩负的一项历史责任，既不能回避，更不能推卸！

应当承认，中国社会保障改革是在理论准备和人才准备明显不足的条件下，在经济体制改革的迫切需要中走上征程的，改革面临困难和失误在所难免。而理论界和实务界各自平行发展早已成为一种惯例。基层实践部门的同志在长期探索中积累了丰富的经验，并有相当深入的思考，但限于基层工作任务繁重，无暇顾及理论探讨，或缺乏调查研究和理论探讨的氛围，难以看清未来发展的趋势和改革发展方向。而理论研究者则对基层实践缺乏系统深入了解，或受到为研究而研究的风气之影响，难以从基层实践面临的问题中引发更为深刻的思考和反思，往往只是提供更多描述性研究或实践性研究成果，理论的解释力不强。而决策部门基于实践操作的角度对理论成果的吸收往往有限。虽然近年来社会保障部门强化了与专家、学者的沟通交流机制，在重大决策问题上会征求专家学者的意见和社会公众的意见，优化决策过程，但决策过程的时限约束和领导任期的目标责任，造成重大决策的听证事实上对优化决策的评估效果往往难以估计，离决策科学化、民主化仍然有相当距离。如哈耶克所言，社会保障从一开始就赋予专家某些特权，旨在强调专家、学者在社会保障复杂的运行机制和技术机制以及社会保障制度建设完善中有不可或缺的重要作用。就专家个人而言，见识、能力、水平都有局限，许多欧美国家大都建立起社会保障的专家咨询机构，谨慎寻求专家共识，以推动社会保障制度的完善。而我国在这方面仍需要加快完善，不断提高社会保障改革决策的科学性、预见性和可持续发展能力。

三 探索统筹城乡社会保障体系构建的制度分析方法

在中国这样一个人口众多，区域发展不平衡，社会处于大变革、大转型的发展中大国，要建立覆盖城乡居民的社会保障制度确是一项挑战性极大的国家宏观战略课题，很难找到现成的国际经验可资借鉴，局部试点的成功经验也因经济发展水平的差异而很难在全国推广，原有城镇推行的社会保障制度往往很难简单地在农村地区推行。因此，统筹城乡社会保障制度构建迫切需要理论创新、制度创新、机制和技术创新。而理论与方法上的创新对于中国模式选择及制度创新具有关键意义。

我们强调构建统筹城乡社会保障的制度分析框架和制度分析方法，从一个新颖的研究视角分析统筹城乡社会保障制度构建的约束条件、理论方法及政策思路。我们力求超越一般技术层面和操作层面，揭示我国统筹城乡背景下社会保障制度构建的总体战略构想、总体战略设计思路，探讨覆盖城乡社会保障制度可持续发展的经济约束条件、制度约束条件、社会约束条件、文化及社会心理约束条件，探讨非正式制度约束如何制约或影响正式制度的建立、完善和可持续发展。统筹城乡社会保障中国模式及制度框架或许不直接回应政策热点问题，不过多关注技术和操作层面的诸多技术细节，但它更多关注统筹城乡社会保障制度构建必须回答的若干深层次、根本性的重大理论问题，更多关注实现统筹城乡社会保障制度构建目标的基本方法论原则和若干根本性制度约束条件。

统筹城乡社会保障制度分析旨在通过历史的、系统的、整体动态的比较分析视角，结合多因素制度分析方法，揭示城乡社会保障的制度模式选择、制度约束条件、制度发展路径及内在规律，实现社会保障制度的长期稳定可持续发展目标。不同于一般的政策分析，我们更多关注涉及统筹城乡社会保障制度构建及长期可持续发展的一些重大战略性基础理论问题，并对此进行系统、深入探讨，力求回答统筹城乡社会保障制度构建的一些重大基础性、方向性、战略性问题，力求探索具有中国特色社会保障制度模式的主要特征及重要约束条件，力求突破传统社会保障理论与制度运行模式的既有缺陷，力求从方法论创新的视角，实现社会保障的理论创新、制度创新、机制创新与技术创新。

（一）历史分析是制度分析的基石

统筹城乡社会保障制度分析框架必须高度重视历史分析。社会保障制度不是建立在社会空谷和历史虚无之上的，而是存在于特定的时空环境、特定的社会文化语意系统及其交换子系统之中。中国作为自然灾害频繁发生的国家，积累了不同时期极为丰富的灾害救助、社会救助历史经验。无论是灾害救济、社会救助的制度资源，还是具体的管理经验、方法与技术，均有其借鉴的必要和重要价值。无论在何种意义上，中国历史上积累的社会救助制度资源都是我们构建统筹城乡社会保障体系无法忽视的重要制度基础。

更为重要的是，经历几千年长期积累的社会救助历史经验，相应的制度安排及机制设计已经作为中国社会保障途径的集体记忆而深植于国人的心理结构中，内化为中国人抗御自然风险、社会风险的行为习惯，聚集和提炼为各种重要的社会保障非正式制度安排和制度资源，潜在地发挥着重要功效，作为隐性资源构成我们必须珍视的重要制度基础。在我国社会救助历史发展主线的反思与回顾中，我们可以清晰地发现各级政府承担的社会救助责任及责任边界。传统社会组织如宗族、义田、义庄发挥的重要社会保障功能，可以提炼出极为丰富的社会救助的制度、措施与办法，并从中提炼出古为今用的重要制度资源。而目前的理论、政策及决策研究则是相对薄弱尚有待强化的研究领域。唯有在社会保障历史经验教训的总结提炼中，在注重既向前看、向外看，又注重向后看的制度设计思维方式的调整中，从对历史分析线索的继承与创新中，我们才能获得理论创新灵感，实现理论创新的新突破。

历史分析作为制度分析的基石，制度外延及其制度内核必须融入历史并与历史发展进程中的诸多要素进行制度再造，进而形成层次更高的新的制度形式。即使是从西方引入的现代社会保障制度形式，也需要与中国传统的社会保障制度形式，如政府主导的社会救助，根深蒂固的家庭家族保障，宗族义田、义庄救助制度，民间慈善救助形式等进行深度制度融合与再造。我国不可能舍弃数千年积淀而成的各种制度形式，单纯依靠从外部引入的复杂的社会保险缴费机制、给付机制、财务机制等。这些西方社会保障制度推行起来困难重重、阻力很大，国人的认同度一直不高。而经济社会转型的复杂性、艰巨性又往往令政府顾此失彼，形成不断堆积的诸多历史遗留问题。

中国社会保障30年的历史经验证明，从外部植入的某种制度形式，如果缺乏同本土历经数千年历史积淀的诸多制度形式进行深度融合，探索更具中国化的制度形式，那么导致的结果将大大超出设计者的主观意志，成为一种陌生且难以控制的制度模式。其后果是，或者这种外部植入的制度模式在运行中面临难以克服的巨大障碍；或者外部植入的制度模式在外观上虽然形式依旧，但制度运行的内在条件或诸多要素完全按国人固有思维模式加以推进或组合，打上了浓厚的非正式制度运行烙印，呈现出多样化和无序发展的扩展势头，因而很难预测其未来发展走势。因而，一种外部植入的制度模式必须注重与历史时空中长期积淀而形成的制度形式或制度要素进行融合创新，在时代要求、社会公众要求、历史文化融合等多因素催生和共同作用下，最终形成融合本国历史传统、制度文化条件的新的可持续发展的制度模式。经济社会领域如此，社会保障制度演化与制度发展方面亦是如此。唯有纳入历史维度的分析，正式制度与非正式制度的融合发展才不至于偏离基于路径依赖制度演化而成的坐标。应该说这是统筹城乡社会保障制度分析框架得出的一个重要结论，也是制度分析必须遵循的一个重要方法论原则。

（二）系统分析、整体分析、跨学科分析是制度分析框架的重要方法论原则

统筹城乡社会保障制度分析框架，也必须强调系统分析、整体分析和跨学科分析。这样有助于更好把握统筹城乡社会保障制度构建的特征和社会保障制度运行的内在规律及约束条件，更有助于把握社会保障长期可持续发展的内在要求。

国际社会保障制度一百多年的历史经验表明，社会保障制度是一个极为复杂的制度安排，是极为复杂的社会系统工程，既受一国政治、经济、社会、文化条件的制约，又涉及几代人之间的收入分配及复杂经济利益链条。社会保障制度一经形成和固化，不同群体、不同阶层、不同地区社会保障待遇领取水平、领取标准、领取条件等利益诉求往往成为左右一国政局稳定、社会稳定的一个关键性约束条件。社会保障的公共选择行为已成为当代政治学研究的热点领域。社会保障筹资水平、筹资规模与社会保障基金投资营运则构成当代经济学的主流研究领域，并将重构财政公共转移支付体系，更加凸显政府财政资金在社会保障体系中举足轻重的地位。而以社会保障基金、养老基金为代表的机构投资者则成为现代金融创新的中坚力量，不断催生创新性金融制度和金融工具。人口老龄化挑战背景下悄然而至的养老金革命，则带来介于私有制与公有制之间的养老金社会所有的革命性变革，催生经济学领域最富挑战性的一些新的研究领域。而以社会风险管理、社会保护制度为代表不断拓展社会保障制度的内涵与外延，成为人类社会在21世纪应对风险社会的新的制度形式及行动纲领，预示着这一领域的巨大发展空间。

我们需要强调，社会保障的制度设计与制度运行同一国经济诸多领域产生日渐密切的制度关联，如社会保障筹资水平与财政支出的关联，社会保障缴费结构同税收部门的必然联系，社会保障基金管理与资本市场、金融市场的互动发展，基本保险和补充保险的关系，涉及社会保障与商业保险部门的协调融合，医疗保障的制度设计与运行由卫生部门组织，社会救助由民政部门组织实施等，均呈现出异常复杂的制度安排特征和诸多纵横交织的社会网络关系。如果没有系统性、整体性制度构建思维和建制理念，正在发展中的我国统筹城乡社会保障制度构建就极易出现各自为政的改革思路，呈现出多元化、多样化的发展模式，也可能出现因部门利益难以协调而使改革进程无法推进。统筹城乡社会保障如果在制度顶层设计中呈现多元化、多部门管理的发展趋势，那么，我们很难估计基层组织在具体实施过程中面临的计划发散乃至无序管理风险。因而，统筹城乡社会保障制度设计、运行机制的有效性、制度的可持续性等将可能面临相当大的不确定性。在这种情况下，系统性、整体性的思维原则就显得尤为重要。政府既需要体现重大决策听证后的谨慎性原则，又必须将优化管理原则、创新管理体制作为下一步社保制度改革的重中之重，否则很难准确预测和评估统筹城乡社会保障的具体实施效果和未来发展所面临的风险。

（三）比较分析和跨文化研究是制度分析框架理论创新的重要源泉

统筹城乡社会保障制度构建的制度分析框架必须重视比较分析和跨文化研究，构成社会保障理论创新和制度创新的重要源泉。现代社会保险制度作为一种舶来品，有其内在的制度约束和制度基础。我们唯有通过比较分析和跨文化研究，才能深刻揭示社会保险制度内在的约束条件，为制度的长期可持续发展寻找制度融合的基础和条件，寻找社会保险制度中国化的重要切入点。反之，如果仅仅局限于运行机制和若干复杂技术机制层面，则往往难以找准制度演化和运行的内在轨迹和深层制度文化基础。但目前的比较研究更多集中在社会保险运行机制和技术层面，虽有其积极意义，但难以回答统筹城乡社会保障模式选择、社会保障发展道路等重大理论和政策问题。对有关财务机制选择、管理体制选择等问题的探讨，我们可从大类划分中找到某些带规律性的东西。至于国家采取何种财务机制或者管理模式，则往往通过数量多少来取舍，尽管这也隐含发展趋势的某种走向。但对中国而言，则不可简单盲从所谓的国际惯例。有多少国家采取某种具体财务机制和管理模式，不能简单将其作为决策依据和决策基础，毕竟中国的政治、经济、文化具有太多的独特性。只有通过比较其差异及内在制度演化根源，方可更好地揭示自身发展道路。目前我国存在的两种比较思维均值得我们反思：其一是不少基层社保机构的探索几乎完全忽略国外的经验，认为国外经验完全不适于中国国情而置若罔闻；其二是将国际经验的借鉴简单夸大，或将国外的运行机制简单修改后运用于我国实践。应该说，这些与比较分析的真谛实在相去甚远。

诚然，作为一项备受关注的理论和政策研究议题，世界上许多国家都非常重视社会保障的改革发展。但由于发展阶段、发展环境、约束条件、历史传统、管理体制的差异性，我们在探索中理应更多尊重国情和制度文化条件，这应当是决策与实施的基础。同时，我们应当充分考虑国际经验以提供一个科学合理的参照系统，以便获得更好的决策支持。需要指出的是，近年来国际机构尤其是世界银行等国际金融机构深度介入拉美、东欧及其他国家的社会保障改革，并作为发展援助的主要评估指标。这一发展趋势导致不少国家改革的趋同化，但实施效果并不理想。另外，国际贸易环境对社会保障制度构建也形成压力，可能导致更多关注诸如扩面等发展指标，而忽略社会保障模式选择和发展既有制度资源等深层次问题的探索。此外，人们思维方式上的某些固有缺陷容易将国外某些现行做法的优点夸大，并简单照搬，忽略社会保障发展进程中的具体历史文化条件和路径依赖轨迹。近代社会保险制度在欧美社会出现，既有经济、政治、社会因素，相关制度文化条件亦不应忽略。跨文化的比较制度分析有助于更清晰地揭示制度演化的根源。文化人类学越来越受到普遍关注，从某一层面说明比较分析和跨文化研究的重要方法论意义及其拓展价值。

（四）行为方式、决策模式、社会心理、文化等在深层次上制约并影响统筹城乡社会保障的制度构建和制度运行

一种制度何以建立？它是人类行为长期积淀自然演化产生的。一种制度得以有效运行并能够长期延续，应该是行为模式获得了长期的文化认同，有其普遍存在的社会心理文化基础。中国经历几千年而形成和铸就的家国一体社会结构有其坚实的传统文化的制度化基因，虽历经磨难、改朝换代，仍顽强地保留着家国一体的社会结构传统及制度原型，铸造出中国人特有的社会心理特征，并内化为中国人的行为模式。在现代社会保障发展领域，则演化为由政府承担灾害救助、孤残救助的主要社会责任，家庭、宗族及慈善机构发挥着重要的补充社会救助基本格局的作用，形成了极为丰富的传统社会保障的制度资源，极其牢固的社会文化心理和行为模式，极富特色的社会救助福利文化及其制度文化资源。对这些丰富制度资源的挖掘、继承与创新，赋予其在新时代的制度内涵和制度化保障功能，则构成统筹城乡社会保障的重要制度资源。理论创新应该扬长避短地发挥中国传统社会保障的重要制度资源功效，成为构建有中国特色社会保障制度的一项基础性工程，也是中国社会保障制度长期可持续发展的社会心理文化基础和行为基础。如果忽视对中国长期既有社会保障制度文化资源的继承与创新，仅仅重视借鉴有关国际经验或以国外某种发展模式为基础进行制度设计，那么，中国社会保障长期可持续发展的制度基础将面临很大不确定性，社会保障的长期行为支持的制度化优势就不能发扬光大，运行机制的复杂性可能与制度设计初衷呈现出很大的差异乃至产生难以控制的重大风险。这是中国社会保障制度长期发展不可忽视的重要制度文化约束。

中国人的行为方式，中国人社会心理文化内核对构建统筹城乡社会保障制度框架具有极为重要的决策价值。尽管经济社会环境有了很大变化，人民生活水平有了很大提高，但历经长期历史文化积淀而形成的行为方式如重视家庭、尊重传统、尊老爱幼、互助友爱等仍根深蒂固，公民社会及社会公德意识仍待加强。由于受到外来文化的冲击，我国传统教育本身的缺失，信息技术革命带来的深刻影响等，青少年一代的行为方式开始出现某种值得关注的变化。但对大多数人尤其是广大农村地区而言，仍然保留着传统生活方式下的行为模式，如重视人情关系和传统资源，重视子女教育，更倾向重视近期利益，对养老保险等长期制度安排兴趣不大，其吸引力不强。通过对农民工群体的调查，不到12.6%的农民工参加了农村养老保险；有66.4%的农民工关注医疗保险，仅有56%的农民工关注长期性养老保险。通过对商业人寿保险的调查，我们发现人们更关注投资型寿险产品，通常将其与银行存款及其他投资产品相比较，而忽略购买保障型产品。人们的养老保险、医疗保险的行为往往更多关注个人账户资金的积累与使用，对统筹基金的积累或调剂的信任度不高。社会保障待遇水平的攀比行为尤其突出，进而成为改革继续深化的难点之一。

中国人的社会心理长期受传统文化的熏陶，形成了一些固有的心理习惯和行为方式，互助友爱、同舟共济的优良传统在日常生活中有其向家人、亲人、朋友及熟人圈倾斜的运行轨迹。在“5·12”汶川大地震的特定背景下，中国人心灵深处爆发的令人震撼的互助友爱与人文情怀，表现出惊天地、泣鬼神的大爱精神，凝聚成为世界其他地区难以复制的巨大爱国热情和伟大的民族精神。这与中国人日常生活习惯和行为习惯形成巨大反差。但中国人日常的行为习惯、心理行为习惯对社会保障的制度设计和制度有效运行，产生重要而不可忽视的影响作用，形成诸多非正式制度约束的重要组成部分。因而，涉及亿万国民的统筹城乡社会保障制度构建，应当充分考虑国人的行为习惯、社会心理积淀，扬长避短地发挥制度资源优势，实现社会保障制度的长期可持续发展。