第四节 我国现行社会保障制度的主要缺陷及其原因分析

一 我国现行二元化城乡社会保障体系发展现状分析

（一）城乡社会保障项目和覆盖面差异大

我国城镇社会保障制度已普遍建立，并且基本涵盖了社会保障的所有项目。而农村社会保障仅包括“五保”供养、低保、特困户基本生活救助、优抚安置等项目，失业保险、工伤保险、生育保险、住房保障及不少社会福利项目则没有或基本没有。另外，城乡已有各项目中的覆盖面差异很大。以养老保险为例，2010年，城镇基本养老保险参保人数为25707万人；而农村养老保险年末参保人数只有10277万人，当年领取养老金农民人数也仅有2863万人。如图1-3所示。

（二）城乡社会保障待遇水平差异大

据统计，2010年城乡居民享用的社会保障费用支出比为4.23∶1，而城乡人均社会保障费用支出数额的差距达到了2257元。以养老保险为例，2010年城镇居民人均年基本养老保险待遇支付已达16741元，而同年农村人均年基本养老保险待遇支付仅为699元，城镇水平约为农村水平的23.95倍。如图1-4所示。

（三）城乡社会保障筹资方式不公平

以养老保险制度为例，2010年全国企业基本养老保险征缴收入总额为11110亿元，加上各级财政补助基本养老基金1954亿元，共有资金13064亿元，国家、企业、个人筹资比例分别为14.6%、61.0%、24.4%。行政事业单位大部分职工尚未参加个人缴费的社会养老保险，即这部分人的养老费用仍基本上是由国家财政或单位来提供的。而新型农村社会养老保险的资金筹集已经改变过去的“个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以政策扶持”，变为“个人缴费、集体补助、政府补贴”。2010年，新农保基金收入453亿元，其中个人缴费225亿元，政府和集体、个人筹资的比例分别为50.3%、49.7%。显然，农民缴费比例49.7%仍然远远大于城镇居民个人缴费比例24.4%。如图1-5、图1-6所示。

（四）城乡社会保障运行机制成熟度有明显差距

1998年劳动与社会保障部成立后，对城市社会保障进行了一系列改革，现已基本实现了统一管理，其制度化和社会化程度有很大提高，运行机制开始趋于成熟。相比而言，农村社会保障多头管理的现状并未改变：农村社会养老保险由人力资源和社会保障部门负责，农村社会救助等仍由民政部管理，农村的干部由人事部门负责，而农村独生子女、双女绝育户的养老保险、独生子女父母年金保险等又由商业保险公司与计生委、计生办等部门联合承办。这种分割管理的体制，管理成本较高，不利于资金的调配使用和项目的相互衔接，从而制约着农村养老保障事业的发展。

二 我国现行城乡社会保障制度的主要缺陷

总体而言，我国现行城乡社会保障制度的形成及其模式变迁、管理体制、保障水平的巨大差异，都是由我国的二元社会、经济和政治制度的变迁造成的。应当肯定地说，我国政府在实施工业化战略伊始，通过社会保障制度建设为最大多数人民提供了最基本的生存保护，使人民群众的积极性、主动性、创造性得以发挥，从而保证了工业化的顺利推进与农业生产的正常进行，为我国现代化奠定了较为雄厚的物质基础。然而，20世纪80年代以来，我国致力于全面的市场化改革，社会经济结构开始转型，产业结构逐渐调整，但为之服务的社会保障制度却没有得到彻底的改革，由此出现了我国传统的社会保障与转型中的经济制度不匹配的现象。也就是说，现行社会保障制度结构本身的缺陷及改革的滞后，已经对我国目前社会经济的全面发展具有较为严重的负面影响。具体而言，主要包括以下几个方面。

（一）社会保障制度尚未法制化

1．社会保障立法工作严重滞后

社会保障必须以立法为手段，使其运作法制化、规范化。尽管2011年我国实施了《社会保险法》，然而直到目前为止，我国政府仍然尚未出台《社会救助法》《社会福利法》等重要法律，完整的社会保障法律体系尚未建立起来。很多时候仍然依靠行政法规、决定、命令、文件等方式，社保立法存在零散、效力层级低、衔接性差、标准差距过大、司法救济机制缺失等问题，甚至一些问题处于无法可依的状态。

2．社会保障制度体系不完善

在我国，目前虽已建立了基本的社会保险、社会救济和社会福利等制度。但制度体系缺乏总体协调，养老保险、失业保险、医疗保险制度的改革都是各自为政，单项突破，存在缴费比率不统一、缴费形式不规范、待遇标准和范围及管理体制设计不统一等问题。此外，社会保障制度体系缺乏顶层设计，各项社会保障制度项目的具体改革没有明确的改革目标，具体改革方案一改再改，项目之间缺乏协调配合，制度缺乏统一性和预见性。

3．缺乏社会保障的法律监督、实施机制

社会保障的法律监督是对社会保障的管理过程和结果进行审查。健全社会保障的法律监督和实施机制是社会保障法制建设的必然要求。在我国，目前缺乏社会保障的法律监督、实施机制，主要体现在社会保障法律中缺乏责任规范和制裁办法，缺乏对社会保障基金的收缴、管理、营运和支付等各环节的行政执法、监督和司法保护制度。由此导致的问题是，部分负有缴纳社会保障税费法定义务并具有缴纳能力的义务人拒缴、欠缴或以各种手段逃避缴纳义务，社会保障基金被挤占、挪用等现象屡屡发生。

（二）社会保障机制不合理

1．责任分摊机制失衡，企业负担过重

从国外经验看，任何一个国家的社会保障都是由国家、企业和个人共同承担。但从我国的现状看，社会保障基金来源主要是企业支付、个人交纳部分，不能很好地体现国家、集体和个人共同负责的原则。据统计资料显示，全国各地的养老保险基金和失业保险基金向企业统筹的比例为职工工资总额的20%～30%，如果再加上医疗保险、工伤保险、生育保险和住房公积金等各项社会保险的筹资比例之和，平均水平已超过工资总额的40%，而个人筹集的比例仅为工资总额的8%。

2．补充社会保险制度的建立严重滞后

市场经济条件下，社会保险体系应由政府组织的基本保险、企业和行业组织的补充保险、个人的储蓄保险与商业人寿保险等多层次构成。在我国，目前社会保险制度改革仍仅注重于基本社会保险制度的建设，而对补充保险、储蓄保险、商业人寿保险制度的建设没有引起足够重视。政府具有社会保障职能，并不意味着政府要对社会保障负全责。如果我们仅注意发挥或过分夸大政府在社会保障资源配置中的作用，而忽视企业、团体、个人的社会保障作用，势必加重政府的社会保障负担。

3．农村社会保障发展不规范

长期以来，同二元经济结构相适应，我国的社会保障体系也具有明显的二元化特征，这种情况严重滞后于经济社会发展的需要，对城乡协调发展具有多方面的不利影响：一是不利于实际推进我国的工业化与城乡社会结构的转型；二是不利于城乡统一劳动力市场的建立；三是不利于城乡居民平等地分享经济社会发展的成果和全面小康目标的实现。

（三）社会保障责任不明晰

1．历史责任重，转制成本高

现有退休或即将退休人员的养老金支付压力是计划经济时代形成的历史负债。据有关部门的测算，城镇职工的养老金隐性债务规模达2万亿元。

2．中央与地方各级政府权责脱节

目前，地方政府管钱、中央政府补贴是一种典型的权责脱节的基金管理体制。地方政府把欠缴、随意支配动用所产生的社保基金收支缺口作为争取中央财政补贴的依据；而中央政府对地方社保基金的收支和缺口的真实性缺乏审计和监督，使社保基金的中央补贴成为地方挖中央、填不满的“黑洞”。

3．缺乏风险和责任约束机制

目前，社会保险基金基本上处于地方（县、市、省）政府的分散管理之中，而目前的分散管理因为缺乏责、权、利与风险分担和约束机制，使得社会保险基金管理效率低下，“养命钱”的安全受到严重威胁。这种情况既损伤广大群众参加社会保险的积极性，又加大社会保险的隐性债务，威胁社会保险收支的正常运转。

（四）社会保障资金管理存在严重隐患

1．社会保障资金需求量大，供需矛盾突出

以企业养老保险基金为例，据测算，如果把企业（单位）供款限定在工资总额的20%以内，制度转轨采取渐进方式，“老人”养老金、“中人”过渡性养老金和基础养老金由统筹基金支付，我国未来25年的统筹基金年均缺口将达到717亿元，总缺口1.8万亿元。

2．筹资困难

我国尚未建立可靠、稳定的社会保障资金筹措机制，资金来源单一，单靠征缴的基本养老和失业保险基金已难以满足日益增长的支付需求；社会保险基金筹集方式约束力差。由于我国目前社会保障还没有立法，社会保险基金征收部门无法强制征收社会保险基金，企业和个人拖欠、拒缴社会保险基金的情况十分严重，对瞒报、少交、拖欠、拒交缺乏相应的制裁措施，基金的收缴比较困难。

3．社会保险基金的管理分散、混乱，缺乏监督

第一，条块分割的社会保障管理体制造成“上有政策，下有对策”的现象，中央出台的政策、法规、条例等失去约束力，宏观监控能力不强。第二，由于管理力量分散，管理机构繁杂，监管不力，因而危及社会保障资金的安全。第三，在社保基金的征缴环节，由企业代扣代缴，可能出现少报、瞒报在职职工人数和工资基数的现象，致使基金漏缴、少缴的情况时有发生。第四，在社保基金的发放环节，如果企业上报的退休职工人数和工资水平不属实，社保部门编制的基金发放计划中存在谋取部门利益的行为，那么都会导致基金的不应有损失，加大社保基金的收支矛盾。目前，我国在监管体系的建设方面存在以下问题。监管机构不健全，已有的监管机构履行职责不到位；财政、税务、监察、审计等职能部门的外部监督职责缺乏明确规定；由于社保基金的收、支、用、管缺乏透明度，社会公众监督和舆论监督无的放矢；罚责不明，追究不力，违纪违法者得不到应有的惩处。

4．社会保障资金的统筹层次低

统筹层次决定动员社会保障资金的伸缩能力，从一个侧面也能反映社会保障制度的完善程度。目前，我国社会保险费的统筹层次很低，虽然国家也要求各地区尽快实现省级统筹，但大部分只落实到了地、市级统筹，还有不少是县级统筹。这种状况直接影响了社会保障体系的良好运行。同时，由于基本养老、基本医疗、失业补助等项目的社保资金仍以“费”的形式征收，其力度不够，因而很难取得被征收单位和个人的配合、支持，直接影响了社会保障资金征缴和执行层面的扩展。

（五）社会保障管理体制不健全

1．社保基金管理机构没有明确地与政府分离

通常情况下，我国的社保基金管理机构附属于其上级主管部门，在下级服从上级的组织规则中，往往自己制定政策、自己执行，没有有效的制衡监督机制。

2．政出多门，机构重叠，相互掣肘

目前在我国，社会保险部门管理城镇养老保险，劳动部门管理企业失业保险，人事部门管理机关事业单位失业保险，医疗保险由医保局和卫生部门管理；住房公积金由公积金管理中心管理；残疾人救助由残联管理；各级工会特别是基层工会，承担了相当一部分职工福利的事务性管理和服务工作。上下级政府间对社会保险基金的管理也不统一，各有各的政策，尤其对基金结余的运用更是体现出各级政府、不同部门的利益倾向。

3．管理层次过多，权力分散，缺乏有效的监督

目前，全国社保基金分散在两千多个社保管理机构里，管理层次过多，权力分散。另外，从社会保险资金的筹集、使用上看，应有的监控管理也非常乏力。这一制度安排的缺陷，不仅使社会保障的共济性受到严重制约，分散风险的功能难以在较大范围内实现，而且增加了管理的难度。由于各项基金的平均规模过小，导致投资风险和经营成本增大。由于管理力量分散，管理机构繁杂，监管不力，产生了地方政府随意提高缴费率，随意挪用社会保险基金进行抵押、放贷、炒股等问题，保险基金的安全性较差。

三 我国城乡社会保障制度问题的原因分析

诚然，我国的社会保障制度改革取得了重大成就，但其缺陷依然明显。时至今日，社会保障仍然没有突破城乡分割框架。我国社会保障的城乡差别非但没有缩小，反而有所扩大。这既不利于实现社会公正，又与社会保障城乡整合发展趋势背道而驰。因此，分析我国城乡社会保障制度二元结构形成与固化的原因，必然对我国社会保障制度的建设与发展大有裨益。

（一）我国经济社会发展的历史环境因素

新中国成立后，我国经济的二元结构特征十分明显，现代化大工业和传统落后农业并存。前者要求国家建立相应的制度来保障劳动者的基本生活，缓解因此而产生的社会矛盾；后者使农民依然处于较为封闭的自我循环状态，习惯于自行解决因天灾人祸带来的损失，以土地为依靠的家庭保障就成为必然。同时，受国外敌对势力的干预、阻挠和侵袭，当时的政治、经济、社会环境决定了我们既不能走西方国家通过所谓的“羊吃人”的圈地运动来获取发展工业所需要的劳动力和原料老路，也不能走殖民扩张之路，只能自力更生，通过以牺牲农民部分利益为代价的二元社会保障制度来解决工业化过程中所面临的主要社会问题。事实上，正是因为我国实行了这种二元社会保障制度，才使我国在改革开放以前获得了年均13.5%的增长速度，是邻国印度的2倍。

（二）我国农村和城市分割的二元社会结构因素

长期以来，我国社会由边界明确的农村和城市构成。因此，农村和农民作为我国社会的构成部分与城市和城市居民有着极大的差别。这种差别主要通过国家出台一系列城乡分割的社会政策体现出来，主要包括户籍政策、劳动就业政策以及人民公社制度等。户籍制度的功能在于维护社会治安和提供人口统计资料。但我国户籍制度却远远超出其本身职能，而与粮油供应、劳动就业、福利保障、义务教育等制度紧密联系在一起，从而在现行户籍制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由迁移等附属职能。恰恰是这些附属职能成为我国社会保障制度城乡差别的重要因素，并构筑了一个二元社会结构。这种社会结构把城市居民（主要是国家干部和职工）划为“国家的人”，享受国家提供的福利待遇和社会保障；而广大农民实际上成为“非国家的人”，他们对“国家的人”所享受到的保险、福利待遇和社会保障只能“望洋兴叹”了。因此，现行社会保障覆盖面小，公民享受保障的权利不平等的缺陷就由此而生。

（三）参考和借鉴国外社会保障制度建设的经验教训因素

综观历史，西方主要工业国家的社会保障制度建设，也是始于城乡有别的二元社会保障制度。具体表现在所有的社会保障总是先针对城镇职工，农村社会保障则是在工业化进程加快、城市化迅猛发展以及农业从业人员比重下降到一定程度以后才开始建立的。例如日本，在明治维新时还是一个相当落后的农业国家。到了1920年，农民人口比例为55.5%;1965年降到24.6%; 1975年降到13.9%。英国也是如此，1811年，英国农业从业人员比例为35%，1901年已下降到8.9%，1975年进一步下降至4.2%，最近几年更是降到3%。美国、德国、丹麦、加拿大等国家都是如此。相反，如果我国不顾自身的实际情况，盲目地追求所谓的“城乡统一的高福利社会保障制度”，只能像瑞典等国家那样一度陷于内外交困。20世纪60年代以来，瑞典2/3的GDP用于社会福利支出，“努力使所有人都能够过上体面的日子”，可是这一政策的直接后果便是很多人宁可失业也不愿去从事脏、乱、差、苦、险等工作，因为按照该国的社会保障法，失业者可以得到在岗工人70%的工资收入。仅此一项1994年瑞典的财政赤字就达1900亿克朗。因此，借鉴国外经验教训，我国在新中国成立初期以及今后一段时期内只能实行低水平、广覆盖的二元社会保障制度。

（四）我国财政的资金紧缺和公共投入不足因素

要实现城乡一体的社会保障，无疑需要国家财力的强大支持。维持城乡二元保障格局是新中国成立初期在财力紧张状况下的“无奈选择”。然而，随着我国综合经济实力的突飞猛进，我国社会保障、公共教育、公共卫生等公共投入明显不足，三项基本民生指标支出占国内生产总值比重分别为3%、2.9%、2%。从近年来政府在社会保障这块的投入来看，由于社会保障没有专门的统一预算，据财政部的统计，大概占到国家财政的12%左右。在西欧、北欧这些高福利国家，财政资金有45%以上是用于社会保障，美国财政大概有1/3。我国目前对社会保障的投入总量已经超过了3000亿元，但仍然是不够的。政府投入不足已经成为城乡二元化社会保障制度固化的一个重要因素。

当然，我国二元化城乡社会保障体系形成的原因远远不止上述所列的四个方面，应该指出，社会保障制度建设中相关法制的不完善、城乡居民权利的差异、我国居民中根深蒂固的土地保障和家庭保障观念以及现有的技术障碍，都对我国二元化城乡社会保障体系的形成和固化有不同程度的推动作用。因此，在未来社会保障制度构建中，政府必须针对我国二元化城乡社会保障制度的形成因素，采取相应举措，才能实现“城乡一体，共建和谐”的总体目标，并在这一总目标指引下，以社会保险为核心，遵照“低水平、广覆盖、可转移”的原则，坚持主体多元化、保障多层次，通过法制化统筹我国城乡社会保障体系建设。