第一章 殖民地时期和邦联时期的美国财政

第一节 殖民地时期的地方财政

美利坚合众国作为一个政治实体出现在世界上始于1776年，而美国联邦政府则要到更晚一些的1789年才正式宣告成立。严格意义上讲，学者们在研究殖民地时期财政活动时所提到的“美国”是一个地理概念，而不是指某个具体的国家或政府。

在哥伦布发现新大陆、欧洲殖民者登上现在的美国土地之前，北美大陆的原始居民是印第安人。17世纪初期，随着西班牙帝国的衰落，英国、法国和当时刚刚宣布独立的荷兰逐渐兴起。上述这些国家的殖民者、商人、传教士以及政府官员纷纷涌入当时北美大陆的一些地区，逐步建立和巩固了一批殖民地定居点。

1606年，英属弗吉尼亚公司取得了一份特许殖民执照，获准“在美洲大陆上被称为弗吉尼亚的地方为我们的人民建立一块殖民地”。1607年，弗吉尼亚公司在詹姆斯敦建立了殖民据点。此后，该公司着手建立一个能够为投资者带来盈利的农业殖民地。1609年初，弗吉尼亚公司通过将商业公司组成股份合资公司的办法，筹集到了所需的资本和劳动力。1619年，弗吉尼亚首次召开了全体殖民者大会，当时11个定居点都被允许派出两名代表参与此次大会。殖民地的选举相当自由，区域内所有自由的成年男性公民都可以参与投票，选举各自地区的参会代表。1620年，“五月花号”载着第一批英国清教徒抵达北美殖民地，并签订了《五月花号公约》，这份公约是美洲殖民地历史上第一份政治性契约。最初的开拓所付出的代价是高昂的，大量的殖民者死于疾病和食物短缺。殖民地居民一直试图通过扩大与欧洲大陆的贸易来提高自己的生活水平。由于大西洋两岸贸易的不对等，在接下来的长达一个半世纪的时间里，北美殖民地的经济发展长期受困于通货和外汇的缺乏。

1664年，英国政府派出舰队夺取了新阿姆斯特丹，英王将这一殖民地的统治权授予他的弟弟约克公爵，这一地区随即被命名为“新约克”（纽约）。1720年，南卡罗来纳成为英国皇家殖民地，但是原来的土地所有者并没有放弃他们对土地的要求，直到1729年从英国财政部得到相应的补偿款作为交换条件。虽然英法两国都宣称自己拥有对密西西比河流域土地的所有权，但法国在随后的“七年战争”（1754～1763年）中战败。英法两国于1763年1月签订了《巴黎合约》，合约的签订标志着法国的势力已经被从北美地区彻底清除出去。

北美殖民地的经济发展基本上遵循了“自由放任”的原则，广阔的土地相对于稀少的人口可以被看做是一种无限供给的资源，“先占先得”原则确立了最初的产权结构，从而为自由资本主义的发展提供了基本的制度保障。随着北美大陆人口的增长和经济的发展，在大西洋沿岸地区逐渐形成了13个较大的殖民地。13个殖民地互相独立存在，它们之间唯一的联系就是名义上都效忠于英国国王和议会。

到1775年，在所有的英国殖民地中，要数北美13个殖民地社会发展程度最高，经济最为繁荣。良好的经济基础也为后来美国的独立创造了物质条件。

一 殖民地的地方财政收入

（一）殖民地的地方税收收入

如果将财政独立作为政治独立的标志，那么美国早在殖民地时期便已经获得了“独立”。各殖民地建立初期，小型的基层政府性组织和地方税收形成了后来美国财政的雏形。

殖民地人民认为他们通过纳税所获得的回报太少，主观上不愿意缴纳任何税收，并且公开反对纳税。随着经济的发展和地方政府职能的不断扩张，一些地方税收开始变得不可避免。与各殖民地历史上遗留下来的政治习惯和经济情况的差异相适应，各殖民地的税制也是相互分割的，不同地区采用的主要税种互不相同。

在新英格兰地区，最先征收的是财产税和人头税。托克维克在他后来的文章中写道：“在新英格兰，明确地说，镇区早在1650年就已经正式形成了……它赋予了一种真实的完全民主共和形式的政治生活。宗主国依然在殖民地具有权威地位，君主制依然是一国法律所规定的制度，但是共和制已经在每一个镇区建立起来。各个镇任命自己的地方官员，对他们进行评估，并且在辖区内征收地方税收。”他这里提到的在新英格兰和其他地区征收的地方税，就是一种按照个人所拥有的财产和人头数征收的混合税。

由于没有遭到大农场主的激烈反对，在整个殖民地时期，此类直接税一直是新英格兰地区地方政府最重要的税收来源。在经过一段时间的发展和演变之后，财产税的范畴被扩大到个人财产和不动产。财产税的出现标志着一种巨大的财政进步，因为它比其他任何形式的税收都更为有效，从而将地方政府的财政收入建立在一个可靠的基础上。随后，一种被称为“能力税”的原始形式的所得税被引入，以平衡拥有大量不动产的农场主和那些主要居住在城市不拥有很多财产但有取得收入能力的居民之间的税收负担。1634年，马萨诸塞“根据居民的财产和取得收入的能力”来测算居民的应纳税额。根据其在1646年出台的法律，“每个日收入超过18便士的劳动者、技工和匠人都应该缴纳”税收。一些市镇的地方政府根据个人对土地和牲畜的所有权，向成年男子征收财产税；此外，他们还要为其奴隶、仆人和雇工缴纳人头税。部分地区还对医生、律师和其他职业者以及手工工匠额外征税，因为他们所受的特殊训练使得他们有能力获得较高收入。这些差异化的税收政策表明，殖民地时期地方财政的收入再分配职能已经初现端倪。

南部地区各殖民地的人均财富最多，这与南方温润的气候适宜发展农业生产以及广泛使用奴隶劳动不无关系。南部地区的经济结构高度依赖种植业，大种植园主掌控着政治权力。他们不愿意接受财产税，南部地区因此主要征收关税和人头税。针对每个黑奴按年征收的人头税，实际上是由黑奴的所有者——种植园主负担的，其本质仍是对农业资本利润征收的税款。1619年，弗吉尼亚开征了每人一磅烟草的人头税，用此项税收收入来发放政府官员的薪金。当殖民地需要额外的收入来源时（例如在战争时期），地方政府也间歇性地征收财产税。

中部殖民地的地理位置和经济发展模式介于上述两个地区之间，其间接税和直接税的征收相对平衡。

在北美各殖民地严重缺乏货币的情况下，劳务抵税的形式被广泛采用。在修筑道路等基础设施时，每个成年男子都有义务以劳务的形式纳税，使用货币或实物替代劳务当然也被允许。即使在以实物或者劳务形式征税的做法被广泛采用的情况下，税收的征管仍然是一个难题。大规模逃税在殖民地成为一种普遍的现象，政府机关的税收征管效率极为低下。

（二）殖民地的债务收入与货币发行收入

殖民地公债出现的历史很早，由于缺乏早期债务活动完整而系统的资料，无法准确地估算其规模。马萨诸塞从1703年开始，每年都会发行公债或信用券作为税收收入的一个补充，一直持续到1748年才出现了间断。

除公债之外，发行纸币也是当时各殖民地政府举债的重要手段。在殖民地时期，英国奉行的“重商主义”政策阻碍了贵金属输入殖民地，北美地区一直处于一种通货严重短缺的状态。以货币形式征税如此困难，以致殖民地政府在财政紧张时更倾向于通过发行纸币筹资。

1690年，马萨诸塞首先使用纸币偿付远征魁北克的费用，并允许使用这些纸币缴纳税收。当时共发行了7000英镑的纸币，但之后不久便被全部收回销毁。各殖民地财政当局纷纷仿效发行信用券，旨在绕过英国对殖民地不得铸造金属货币的禁令。到了1730年，信用券已经成为了北美各殖民地的主要流通货币。

一旦有财政上的紧急需要，殖民地政府便会发行纸币用于支付各项费用，然后在方便的时候按照纸币贬值后的市价将其赎回。1747年，马萨诸塞通过这种方式以仅相当于其发行纸币总额1/10的代价，赎回了大部分的纸币。弗吉尼亚也于1755年发行了烟草券，在当地流通并可被用于纳税。

1764年，英国议会通过了《通货条例》，旨在对殖民地的纸币发行进行限制。条例规定：自当年9月1日起，殖民地不得再发行纸币，流通中的纸币到期后自动作废，同时不允许殖民地以纸币偿付任何公私债务。但这一禁令后来有所放松，英国议会于1769年允许纽约发行部分法定纸币，1773年又允许新英格兰以外的各殖民地自行决定是否接受以纸币缴纳税收。

各殖民地在发行纸币上采取了较为谨慎的态度，基本上都能保证其所发行纸币的信用状况，没有出现因纸币发行引发恶性通货膨胀的情况，殖民地发行的纸币与英镑的汇率也保持了相对稳定。

二 殖民地的地方财政支出

殖民地人民认为，财政支出方面的决定应该由纳税人投票选举出来的代表而不是英国派驻的总督作出，因为通常情况下，他们更多的是为自己的私人利益而不是广大殖民地人民的共同利益服务。13个殖民地由于其建立的程序和途径不同，议会的结构特点也不尽相同，但都实行两院制。

在涉及财政事务的斗争过程中，地方议会的上院通常支持殖民地政府，而代表中小有产者利益的议会下院则坚定地要求确立自己在这一问题上的权威。殖民地最初的宪政文件中都将征税权和财政拨款权授予了议会下院，到了18世纪，议会下院声称提出和修改所有财政议案的权力都属于议会下院。议会下院通过多种机制对财政事务施加影响，例如对负责财政事务的官员进行财务核查、批准日常的拨款项目、控制总督的薪俸以抑制其权力，等等。在所有的殖民地地区，总督只有在提供财政支出项目需求的明细清单和说明书的情况下，才会被允许动用殖民地的财政资金。以总督为首的行政部门与殖民地地方议会在地方征税权和支出权上的斗争一直没有得到很好的解决，并连带地导致了议会在财政问题上对行政部门的不信任。在多数情况下，议会要求对财政支出分项拨付而不是采用“一次付总”的方式拨付，这一传统对独立之后的美国联邦财政管理产生了深远的影响。

与较低的税负水平相适应，各殖民地政府的财政支出总额也非常小，政府职能十分有限。殖民地的地方建设支出主要建立在当地居民自发的资金援助的基础上。在以农业生产为主的地区，修建和维护公用道路的费用由身体健全、具有投票权的男子分担，具体形式是每人承担一定时长的劳动，或者支付一笔费用以雇佣他人参与此项劳动。即使是在大城市，财政支出的数额也极为微小，纽约市的街道清扫等许多市政服务项目由附近的公民自己或者雇佣人手承担。新英格兰地区尚有用于宗教和教育的一小部分社会性支出，而在其他地区，社会性财政支出的情况几乎无从知晓。

行政支出是各殖民地最大的普通支出项目，通常包括总督等高级官员的薪金、防务支出、司法机构的支出、税收征管支出以及维持某些必需公共设施的费用。许多殖民地的地方官员，包括地方治安官、警察以及提供邮政等服务的政府职员在内，在为公民服务时通常会根据法律规定收取一定的费用。他们的这些收入被认为属于个人收入的范畴，通过这种形式提供公共服务的有关支出因此也就无从统计。