第二节 英国在殖民地的财政
一 英国在殖民地的财政支出及其对殖民地财政控制权的争夺
亚当·斯密在《国富论》中指出,英国统治殖民地的唯一目的是维持垄断,垄断殖民地的对外贸易,垄断殖民地的农业和制造业资本及其产品,并垄断殖民地消费品的市场。尽管殖民地从未提供过任何收入来支持宗主国本土的内政和国防,但英国仍能通过这种垄断下的专营贸易从殖民地获取可观的经济利益。
1688年“光荣革命”之后,英国政府试图加强对美洲殖民地的司法和行政控制。所有殖民地的“命令、法律、制定法和条例”在经过当地议会批准后,必须送交伦敦方面“批准或驳回”。英国枢密院在审查殖民地法案时,一般都要考虑该项法律与英国的政策和经济利益是否发生冲突。当南卡罗来纳的一项法案规定对从英国进口的货物征收10%的关税时,枢密院便于1718年宣布该法案无效。
英国一直试图通过其派驻各殖民地的总督从议会手中夺取财政控制权,进而主导殖民地的地方财政事务。在战争时期,这种由争夺财政控制权而引发的矛盾显得尤为突出。英国国会期望,北美殖民地的税收在满足殖民地自身的开支需求的同时,还能部分弥补英国在殖民地事务上的花费。然而在1750年以前,英国政府在北美殖民地上的花费都要高于它从殖民地取得的收入。如果不将诸如代役租之类的收入包括在内的话,这一赤字的数额将会变得更为庞大。
北美殖民地在军事保卫方面的支出几乎全部由英国方面承担。据亚当·斯密估算,在1739年爆发的西班牙战争以及随后爆发的英法“七年战争”中,英国总共支出了超过4000万英镑。英法“七年战争”中,各殖民地承担了一部分抗击法国军队的支出,但其中很大一部分后来由英国议会拨款偿付给了殖民地政府。
表1-4 北美各殖民地为“七年战争”提供的财政支出
注:①根据1760年各殖民地的自由公民人数计算。
资料来源:Edwin J. Perkins, American Public Finance and Financial Services, 1700-1815(Ohio State University Press, 1994), 90。
在法国和西班牙对殖民地的军事威胁并没有完全消失的情况下,英国决定在北美驻扎担负防卫任务的常备军。独立战争爆发之前,英国用于维持殖民地的军费支出项目主要有以下几个:(1)二十个步兵团的给养,(2)炮兵及其军需品供应,(3)为防范走私并警戒广阔海域而维持一个庞大海军的经常性费用。英国政府预计,维持英国在殖民地驻军的费用约为每年36万英镑,他们希望通过在殖民地征税筹措其中的1/3。除此之外,根据1765年的《驻军条例》,殖民地必须为驻北美的英军提供兵营和其他住所,供应指定的物资。驻北美英军司令阿默斯特将军认为,只需要5000名英军驻扎在北美即可,但英国政府实际保留了10000名英军。规模庞大的英国常驻军在加重北美殖民地负担的同时使殖民地人民相信,军队是英国在北美殖民地实施暴政和毁灭自由的工具。
在对向殖民地共同防务提供财政支持的问题上,各个殖民地之间存在着尖锐的矛盾。每个殖民地都声称自己承担的支出份额太多,有失公平,英国实际上无力协调和决定分摊的具体比例。
二 英国在殖民地的财政收入与殖民地人民的抗税斗争
英国在北美殖民地取得财政收入的方式主要有两种,代役租和海关关税。
从法理上讲,殖民地的所有土地均为英王所有。英王有权将土地的使用权授予领主,或者通过颁发特许状的方式授予移民。但这些授权都没有授予殖民者完全的土地所有权,英王仍然保留着从殖民地土地获取收益的权力。整个殖民地时期,新英格兰以外的大部分地区向英国国王缴纳地租,这些年租被称为“代役租”。“代役租”既可以以现金方式支付,也可以以土地产出的小麦等农产品的实物缴纳。根据各殖民地名义上归属的不同,“代役租”交给英王分封的贵族或者直接交给英王。北美殖民地丰富的土地资源使得英王或其他土地所有者在收取“代役租”时,遭遇到了比在英国本土大得多的阻力。总的来讲,北美殖民地的土地“代役租”更多地被作为一种对殖民地社会进行控制的手段,从而在人口快速增长的条件下对保有和使用土地资源施加一定的制度约束,而不是单纯地为了取得财政收入。
正因为“代役租”制度在北美殖民地实际上从未得到严格的执行,关税收入在殖民地财政收入体系中的地位才显得格外重要。英国政府对殖民地关税的实际控制始于1660年,从1660年到美国宣布独立的1776年,英国对北美殖民地的关税征管大致可以分为三个时期:(1)在英格兰征收关税的时期(1660~1673年)、(2)皇家海关关长制时期(1673~1767年)、(3)美洲海关委员会时期(1767~1776年)。
1660年,英国国会通过了《航海法》,其直接目的是将与殖民地进行贸易的特权保留给那些效忠于王室的商人。《航海法》的出台表明,英国开始了对北美殖民地关税征管的实际控制。法案规定,只允许英国船舶向英国殖民地进口货物或协助自英国殖民地进口货物,并规定应在英格兰而不是殖民地征收关税,从而确保英国国会对北美殖民地关税收入的完全掌控。由于北美各殖民地经济的繁荣,美洲殖民地的海关关税收入是英国财政收入的一个重要组成部分。17世纪60年代,英国对马里兰和弗吉尼亚的烟草征收的关税约占英国关税收入总额的25%,占这一时期英国财政总收入的5%。
1663年通过的《航海法修正案》规定,禁止殖民地从欧洲其他国家进口商品。前往殖民地的英国船舶必须首先在英国海关提交一份担保,船长在船舶到达殖民地时应向殖民地长官(实际操作中为负责该事务的殖民地官员)呈递收据,证实该船舶为英国船舶。当该艘船舶返回英格兰时,由英国本土的海关部门对其征收相应的关税。
然而,上述制度在实际操作的过程中存在着许多漏洞。按照有关规定,船长可以将货物从殖民地的一个种植园运送到另一个种植园而不必缴纳任何关税。此外,英国船长在离开英格兰时可以不注明其目的地以避免提交担保,到达殖民地后再设法说服殖民地总督在船舶未提供有关文件的情况下结关,随后这些英国船只便可以将殖民地的货物运至关税税率较低的欧洲港口。这些现象的出现直接导致了英国在北美殖民地关税收入的大量流失。
为了堵塞征管漏洞,上述关税制度于1673年被废除,取而代之的是一套由英国驻北美殖民地总督所辖的海关关长直接征收关税的制度。从17世纪50年代开始,英国议会先后制定若干项《海上贸易条例》,将一些重要的国际贸易商品定为“列举品”。这些“条例”规定,“列举品”只能由殖民地运往英国港口。1673年英国议会通过《殖民地关税法》,在生产“列举品”最多的马里兰、弗吉尼亚、南卡罗来纳和北卡罗来纳等地设立关税征稽官和督察员,以保证法令的实施。为了激励这些官员多收关税,他们可以对所征税款进行分成。在弗吉尼亚,关税征稽官员可以得到实际征收额的1/8,在南、北卡罗来纳则可以得到实际征收额的1/2(其中的1/3归督察员所有)。这些征税官员大多由英国直接任命,体现宗主国在殖民地统治的权威性。到1678年,北美的各殖民地都设置了相应的职位。英国国会在当年通过的法案中规定,任何从英国到达北美洲种植园准备装载货物的船舶,如果未能向总督或皇家海关关长出示其已经在英格兰提交税收担保的证明文件,就必须在结关口岸缴纳“种植园税”;此外,所有船只的船长都必须在殖民地港口缴纳担保金。如果该船舶所装载的货物卸在其他殖民地港口而不是直接驶往英格兰,担保金将被没收。
18世纪初,英国财政部在殖民地设立了南、北两个关税管理区,在每个港口都有英王任命的海事官员对进出港船只及其目的地进行登记,北美沿岸50多个城镇都设置了海关办事处。至此,英国在北美殖民地的关税征管体系最终确立。
英国在殖民地所取得财政收入的缴付形式与在英国本土存在着本质性的差异。原则上,英国在北美殖民地的财政收入在支付当地行政费和军事设施费后剩余的部分都应当以金银铸币的形式缴付英国国库。然而由于殖民地贵金属缺乏,英国在殖民地取得的几乎所有财政收入都以汇票(这些汇票是向曾委托代售美洲剩余产品的特定英国商人或公司开出并由其承兑)的形式寄到英国。开具汇票的公司在收到等值货物后,即按票面金额以铸币形式把关税收入缴入英国国库。
1733年,为了保护西印度群岛的种植园主,英国出台了《糖蜜条例》,对进口到殖民地的外国糖、糖蜜和甜酒征收高额关税。该条例受到殖民地船主的集体抵制,并未给殖民地关税征收带来多大的起色。
到了英法“七年战争”之前,英国在殖民地每年征收的关税总额约为2000英镑,征税成本却高达9000英镑。为了改变这一现状,英国贸易委员会对殖民地的走私问题进行了多次研究。他们建议整顿殖民地海关,从关税方面增加英国政府的岁入。1764年4月,英国议会本着这一意图通过了《糖税法》(又称《种植地条例》)。该法案的主要内容有:将对外国糖蜜所征的关税降至每加仑3便士,比1733年的《糖蜜条例》规定的税额低一半;与此同时,为了弥补西印度群岛种植园主的损失,提高对外国所产食糖的关税;禁止外国生产的朗姆酒输入北美;对直接进口到殖民地的葡萄酒征收高额关税,同时对咖啡、靛蓝、纺织品等外国商品开征关税。英国政府希望该法案每年能够带来45000英镑的收入,但由于走私活动猖獗,到1768~1771年间,英国在殖民地的年均税收总额只有约37000英镑。
《糖税法》的前言中提到,该法的目的除了增加岁入以支付殖民地防务费用之外,还要加强对北美贸易的管理。法案的特别之处在于提出了北美居民必须分担帝国财政开支的原则,为后来一系列税收法令开了先声。
“七年战争”加重了英国的财政负担,英国国债余额在“七年战争”结束时的1763年达到了1.35亿英镑。此外,英国每年还需为北美殖民地的防务支出40万英镑,占财政支出总额的12%。英国本土的平均税率高达20%,基本上已经没有了继续增税的空间,英国政府很自然地将目光投向殖民地。英国议会坚决主张,欣欣向荣的北美殖民地应当分担英国为保卫它们所付出的成本。殖民地当时的内部税负担很轻,年人均不超过3先令,只占同期人均年收入的1.5%,而同期英国的人均全国性税收为12~18先令,约占人均年收入的5%~7.5%。在殖民地开征内部税以缓解英国财政负担的提议,受到英国朝野各界人士的广泛拥护。
北美殖民地人民起初承认,英国政府拥有管理殖民地对外贸易以及征收关税的权力。但他们始终坚持认为,未经殖民地人民自己的代表同意,除关税之外的任何内部税都不得强加于殖民地的人民。
鉴于殖民地人民在反对征税上的强硬立场,英国政府在殖民地税收问题上一直持谨慎态度。罗伯特·沃波尔在担任首相期间多次拒绝了在北美殖民地开征内部税的动议,他说:“我要将这事留给我的某些继任者来做,他们可能比我更有勇气。”
1764年3月9日,格伦维尔在议会的演说中提到,英国可能要在北美征收印花税。据说格伦维尔希望了解殖民地人民对此的反应,并听取他们在征税方案上的意见。几个殖民地驻伦敦的代理人表达了温和的反对意见,但这根本不能改变英国政府的政策意向。
1765年2月7日,英国财政部起草的《印花税法》草案在英国议会获得通过,并于当年11月开始实施。《印花税法》规定,殖民地的报纸、年历、小册子、证书、商业单据、债券、广告、租约、遗嘱、法律文件乃至结婚证书等,都必须贴上面额半便士至20先令不等的印花税票(且必须用铸币购买),违者将被送到不设陪审团的任何法院或海事法庭接受审理并处以罚金。印花在英国印制,由专门的印花代销商负责其在北美的发行。为了使北美居民接受印花税,格伦维尔特意选择在当地较有地位的人士担任代销商。英国政府估计,这项税收人均仅合1先令,应当不会在北美居民中引起强烈的反应。
《印花税法》的出台标志着英国对殖民地政策的一个重大转变,法案首次使英国的征税权渗透到殖民地的内部税领域,从而引起了关于殖民地在大英帝国宪法地位的深入探讨。殖民地人民认为,各殖民地的权利直接来自英王颁发的特许状而不是来自英国议会。殖民地在英国议会两院均无议员代表,依照“无代表不纳税”的原则,英国议会没有在殖民地征收内部税的权力。为了反对《印花税法》的施行,殖民地人民成立了一系列的秘密组织,提出“要自由、财产,不要印花税”的口号,开展反印花税斗争。
殖民地居民的暴动和抵制英货运动迫使英国议会于1766年废止了《印花税法》,但英国议会在其发布的废止《印花税法》的公告中宣称,英国议会在任何情况下都可以对各殖民地直接立法。这项隐蔽的带有欺骗性质的公告实际上为英国直接在殖民地征税奠定了法理基础。
1767年6月,英国议会根据财政大臣查尔斯·汤森的建议,通过了一个新的税收法案,即《汤森税法》。法案规定,英国本土的土地税税率由20%减至15%,由此将产生约40万英镑的财政收入缺口,部分需要从殖民地所征的税收中得到弥补。法案对从英国输入北美殖民地的颜料、铅、玻璃、茶叶、糖蜜、葡萄酒和纸张等征收关税。英国议会预计该项税收收入每年能够带来35000~40000英镑的财政收入,将用于支付管理殖民地司法的费用、英国皇室派驻殖民地官员的薪俸以及殖民地的防务开支。
为了保证《汤森税法》的实施,英国政府设立了新的美洲海关委员会,试图通过在殖民地加强关税征管来增加税收收入,从而帮助政府渡过财政危机。美洲海关委员会负责殖民地海关官员的任命和管理,并在波士顿设立海关税务司总署。委员会将北美殖民地划分为4个海事司法区,分别在哈利法克斯、波士顿、费城和查尔斯顿设立海事法院,它们不仅受理地方海事法庭的上诉,还可以直接审理与关税有关的案件。税收稽查人员可以到任何船舱、私人住宅、店铺和货栈搜查违禁品,这一规定被认为直接侵犯了殖民地居民的人权。
表1-5 1765~1774年不同税收法案下北美殖民地的税收总额
资料来源:U. S. Department of Commerce Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States, Colonial Time to 1970(Washington D. C: Government Printing Office, 1975), 1200。
同《印花税法》一样,《汤森税法》遭到殖民地居民的强烈反对,波士顿地区出现了激烈的抗议示威活动。1767年9月,波士顿城镇会议通过决议,号召殖民地人民不进口、不消费英国货,自己生产衣服、家具、车辆、钟表及其他消费品,以摆脱英国的控制。
为了压制北美殖民地此起彼伏的抗议活动,英国向殖民地地区派遣了大量的军队。1770年3月5日,驻扎在波士顿的英军以保护执行关税条例的英国官员为由,向进行抗议的一群当地民众开枪,结果打死四人、打伤六人,这就是美国历史上著名的“波士顿惨案”。发生波士顿惨案的同一天,英国议会为缓和殖民地抵制英货带来的经济压力,废除了《汤森税法》规定的绝大部分关税,但保留茶叶关税以维护英国有权向殖民地征税的原则。
1773年12月发生的“波士顿倾茶事件”标志着北美殖民地反英斗争高潮的出现。当时的英属东印度公司在与荷属东印度公司的竞争中积压了近1800万磅茶叶,濒临破产。为了挽救英属东印度公司,英国议会于1773年通过了《茶叶法》。《茶叶法》规定,英国政府允许东印度公司直接在北美殖民地销售茶叶,并退还该公司销往新英格兰地区茶叶的关税。东印度公司还指定那些未参与抵制英货的商人作为销售茶叶的代理商,试图垄断殖民地的茶叶市场。为了阻止东印度公司的茶叶上岸进入市场,波士顿民众在塞缪尔·亚当斯的领导下组成了“茶社”,并于16日夜化装成印第安人登上运载茶叶的船只,将价值9000英镑的342箱茶叶全部倾入大海。
英国政府认为,“波士顿倾茶事件”是对殖民地当局的蓄意挑衅。为了镇压殖民地民众的反抗,英国议会于1774年3月通过了四项惩罚性法令,即《波士顿港口法》、《马萨诸塞政府法》、《司法法》和《驻营法》。法令规定英国驻军可以强行进入殖民地民宅搜查,取消马萨诸塞的自治地位并将其变为王室领地,封闭北美最大的港口波士顿港。这些法令明显地剥夺了殖民地人民的政治和司法权力,激起了他们更为激烈的反抗。
除税收问题以外,殖民地人民对西部土地的要求同样受到了英国皇室的压制。弗吉尼亚公司最初取得的特许状中有“从大海到大海”的句子,因而弗吉尼亚要求取得向西部开拓的权力,康涅狄格、马萨诸塞等殖民地也都对西部的土地提出了要求。为了保证其代理人在北美的权益,英国皇室匆忙颁布了《1763年边界公告》,不允许殖民地居民跨过任何流入大西洋的河流往西定居。英国在接管了法国在加拿大地区的权益之后,在魁北克建立了政府并颁布了《1774年魁北克法案》,法案将俄亥俄以西的所有土地划归以魁北克为首府的殖民地,这一法案极大地刺激了北美十三个殖民地的居民,与“波士顿惨案”一同被认为是独立战争的导火索。
1776年,美洲海关委员会随豪将军一同撤离波士顿,搭乘英国海军军舰驶往英格兰。至此,英国对北美十三处殖民地的财政控制宣告终结。