中国城镇化新路

◇宋迎昌

【摘要】从历史的角度看，中国城镇化战略越来越受到重视，但是半城镇化积累的问题十分严重，城镇化制度安排滞后。现实中，城镇化成就显著，但是不协调、不均衡、不持续、不全面等问题突出，表现为土地城镇化盛行，民生问题突出，转型发展任务艰巨。未来，要从战略高度作出城镇化的顶层制度安排，全面推进以人为核心的城镇化，全民共享城镇化发展成果。

【关键词】城镇化战略 城镇化制度 城市民生 城镇化成果

一 中国城镇化发展的历史审视

1949年新中国成立以来，中国的城镇化走过了一条艰难曲折的发展道路。回顾过去，我们发现许多方面值得我们回味。

（一）城镇化战略越来越受到重视

从新中国成立以来中国的发展历程看，工业化至上的指导思想逐步被“四化同步”的指导思想替代。新中国成立初期，党和国家把工业化作为加速我国经济社会发展和进行社会主义建设的主要手段，全力推进工业化。1949～1957年期间，国家政策是工业化至上，城市发展服从于工业发展，城市规划服务于工业项目选址和布局。1958～1976年期间，在特殊历史背景下，把工业化至上推向极致，执行了工业化（重工业优先发展战略）和城镇化相分离的政策（工业布局执行靠山、分散、隐蔽的原则），导致工业发展和城市发展两败俱伤，教训深刻。1977～1999年，国家开始重视城市规划和建设工作，1980年确定“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针，1989年又修订为“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。2000～2005年期间，国家“十五”计划纲要首次提出“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”“走符合我国国情，大、中、小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”“有重点地发展小城镇”。2006～2010年期间，国家“十一五”规划纲要提出，坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。2011年以来，国家“十二五”规划，特别是党的十八大报告将城镇化提高到前所未有的高度，提出工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”同步的发展理念，体现了党和国家对城镇化规律的认识在不断深化。

（二）半城镇化积累的问题十分严重

城镇化是农村人口不断转化为城镇人口的过程，从理论上说它有三层含义：一是就业的非农化，二是居住的城镇化，三是待遇的市民化。

1978年改革开放以前，在高度集中的中央计划经济体制下，我国实行城乡二元管理制度，农村人口转化为城镇人口的渠道十分狭窄，而且主要由计划调配，就业非农化、居住城镇化和待遇市民化一步完成。改革开放后，国家允许农民进城务工经商，农村人口转化为城镇人口的渠道多元化，进而出现了就业的非农化、居住的城镇化和待遇的市民化相分离的现象。这种现象被称为不完全城镇化，或者半城镇化。

按照国家统计局的统计数据，2011年中国城镇化率是51.3%，这是按照居住地统计的城镇化率，同年就业非农化比率是65.2%，后者比前者高出13.9个百分点，说明有大量“离土不离乡、进厂不进城”的农村剩余劳动力存在，他们只实现了就业的非农化，并未实现居住的城镇化和待遇的市民化，是一种初级的城镇化，或者不完全的城镇化。

另外，中国还存在大量“离土又离乡”的农民工，他们长年在城镇务工经商，农忙季节或者节假日返乡，被统计为城镇人口，但是并没有市民待遇。据估计，1983年中国外出农民工约200万人，1989年达到3000万人，1995年突破7000万人，2002年突破1亿人，2012年突破1.6亿人[1]。由此可见，大量农业转移人口的存在，要求中国的城镇化，不仅要实现就业非农化基础上的居住城镇化，还要实现居住城镇化基础上的待遇市民化，城镇化的任务十分艰巨。

（三）城镇化缺乏顶层制度设计

从制度层面来说，中国的城镇化缺乏顶层设计，往往是“摸着石头过河”，实践推着政策走。时至今日，各地实践中暴露的弊端日渐显现。

一是集体土地处置如何保障农民权益尚缺乏顶层制度安排。宪法规定我国实行土地公有制，城镇土地国有，农村土地集体所有。城镇化的过程，就是城镇地域空间不断扩大的过程，就是农民不断转变为市民的过程。在这个过程中，农村集体所有的土地面积不断缩小，而城镇国有的土地面积不断扩大。集体土地转变为国有土地，在社会主义市场经济体制下，应该遵循“公开、公平、透明”的交易原则。但在实践中，土地增值收益绝大部分被地方政府和开发商占据，农村集体和农民享受的增值收益甚少。而且，村干部侵占集体土地收益的案例屡见不鲜。尽管十八大报告提出改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，但还没有上升到法律层面，分配比例具体有多高也没有明文规定，在实践中操作的弹性很大。还有，农民转变为市民后，农村宅基地和承包地如何流转，如何确保农民权益，如何实现农民“带资进城”，也没有完善的制度保障。

二是公共资源配置与要素流动如何协调在制度安排上明显滞后。公共资源配置权掌握在各级政府行政机关手中，要素流动受市场经济原则支配。理论上讲，二者应该相互协调、相互适应。但是在实践中，基于行政区划的公共资源配置与基于市场经济原则的要素流动如何协调缺乏制度安排。比如，在社会主义市场经济条件下，城乡居民应该有自由流动的权利，不应根据行政区划设置边界。但在实践中，人口跨行政区流动，往往遇到高昂的交易成本，比如目前的社会保障制度设置为地市级统筹，跨地市级接转难度大；电信、汇兑、教育、社会救助等也跟着行政区划走，而不是跟着人口流动走，造成人口流动障碍重重，不利于提高要素配置效率，这方面的顶层制度设计明显滞后。

三是城镇化推进如何考虑因地制宜缺乏顶层制度设计。中国地域辽阔，各地条件千差万别，推进城镇化理应因地制宜，不能搞“一刀切”。遗憾的是，在实践中，因地制宜缺乏制度保障，看领导的脸色、听领导的旨意、按领导要求的办往往是主流。于是，各种运动式的城镇化政策蜂拥而至。比如，国家倡导发展中小城市和小城镇，但缺乏针对性的政策保障。相反，偏爱大城市的投资政策、土地政策、规划政策、审批政策等层出不穷。大都市发展进入扩散阶段应该出台支持城市郊区化的政策，但是在实践中公共服务设施配套的政策不仅缺乏，而且执行不力。都市密集区理应出台同城化政策，促进要素跨行政区流动，但实践中各地画地为牢、封闭发展的现象十分突出。如何从顶层设计上确保各地差异化发展需要我们思考。

四是推进城镇化政府应该发挥什么样的作用也缺乏顶层制度安排。长期以来，我们习惯于政府“大包大揽”式的计划经济思维，在社会主义市场经济条件下，政府作用与市场作用的边界在哪里，一直是一个悬而未决的问题。实践中，政府越位、缺位、错位的现象十分突出，由此导致的公权泛滥、肆意破坏市场经济规则，甚至大搞权钱交易的不正当行为说明，政府职能定位和政府作用空间急需顶层设计，并用法律固定下来。许多地方在推进城镇化的实践中，肆意圈占土地，大造“鬼城”，反映的就是政府公权泛滥，几乎到了没有制约的地步。

二 中国城镇化发展的现实问题

中国城镇化发展到今天，取得的成就有目共睹：一是城镇化率超过50%，正在进入城市型社会，现代化任务完成过半；二是城镇化对经济社会发展的支撑作用明显增强，一批世界级的城市群展现在世人面前，许多企业进入世界500强名单，许多城市发挥了科技创新和文化创意中心的作用；三是城镇化过程中，居民收入和文化素质普遍提高，中等收入阶层正在崛起。同时，城镇化过程中出现的不协调、不均衡、不持续、不全面等问题，我们也不应该回避。

（一）土地城镇化盛行

城镇化的核心是以人为本，但在中国，由于利益驱动，土地城镇化大行其道，偏离了城镇化节约集约用地的本质。

一是土地城镇化快于人口城镇化。2000～2010年，中国城市建成区面积从2.24万平方千米迅速扩张到4.01万平方千米，城市建设用地从2.21万平方千米扩张到3.98万平方千米，年均增长率分别为5.97%和6.04%，远远高于同期城镇人口3.85%的年均增长速度[2]。这说明中国城市建设用地的使用效率不高，土地城镇化快于人口城镇化。同时也说明城市建设仍处于量的扩张重于质的提升阶段。随着土地资源日趋紧张，这种重量不重质的建设模式已经难以持续。

二是土地出让金收入大幅攀升。国土资源公报显示，2007年全国土地出让收入约1.3万亿元；2008年土地市场明显降温，土地出让总收入降至9600多亿元；2009年全国土地出让收入增长迅速，达1.59万亿元；2010年土地出让收入同比猛增70.4%，高达2.71万亿元；2011年进一步攀升到3.15万亿元；2012年因为土地调控加强和经济增速放缓，全国土地出让收入下降到2.69万亿元。2013年刚刚过半，一些重点城市的土地出让金收入又显示出爆发式增长态势。北京上半年土地出让金同比大增390%，上海同比增长277%，杭州更是同比增长504%[3]。可见，土地出让金收入已经成为地方政府争食的蛋糕，也是土地城镇化大行其道的动力源泉。但是，土地资源的有限性决定了靠卖地增加政府收入的模式不可持续，而且也加大了人口城镇化和产业聚集的成本。

（二）民生问题突出

长期以来，中国许多地方奉行的是增长导向型的城镇化，政府关注的是GDP和财政收入增长，似乎经济增长了，一切问题都可以解决。实则不然，伴随改革开放30多年的高速经济增长，城市民生改善并没有与之相适应。

第一，发展成果全民共享机制还没有建立起来。1990～2010年，中国GDP年均增速为10.46%，财政收入年均增速更是高达18.19%；但城镇居民人均可支配收入年均增速仅为8.24%，农民人均纯收入年均增速仅为5.76%。其结果是20年来全国GDP和财政收入分别增长了6.31倍和27.3倍，但城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入仅分别增长了3.87倍和3.07倍[4]。在国民收入初次分配中，政府收入所占比重不断攀升，居民收入所占比重不断下降。

第二，由于制度障碍、成本障碍、能力障碍、文化障碍、社会排斥、承载力约束等因素，农民工市民化进展缓慢。根据2010年全国第六次人口普查资料，截至2010年底，城镇中的本地非农业户口人口大约有3.62亿，市民化率仅为27.0%，低于当年常住人口城镇化率23个百分点。

第三，城市住房价格上涨过快。按照国际惯例，房价收入比在3～6之间为合理区间，超过6即可视为泡沫区。目前大部分大中城市房价收入比已经超过6，一线城市更是高达20以上。表明房价已经超过城市真正需求住房居民的购买能力。

第四，基本公共服务城乡、地区差距过大。中国的基本公共服务，包括教育、医疗、文化、体育、科技等主要集中在少数大城市的中心区，城乡、地区差距悬殊，导致农村居民、边远地区居民难以享受到高水平的基本公共服务。

（三）转型发展任务艰巨

2011年中国的城镇化率跨过50%的拐点，表明中国的城镇化已经进入转型发展时期，即由快速发展期转型为质量提升期，由粗放发展模式转型为低碳、集约、绿色发展模式，由增长导向型城镇化转型为民生导向型城镇化，这是中国城镇化发展的必然选择。但是，由于观念转变不到位，体制机制不完善，政策不配套，既得利益难割舍，转型发展任务十分艰巨。

第一，低碳绿色发展任重道远。目前中国缺水城市占2/3以上。按照2012年2月新修订的《环境空气质量标准》，全国有2/3的城市空气质量不达标。主要水体污染严重，半数城市出现过酸雨，2/3大中城市被垃圾包围。钢筋水泥丛林面积不断扩大，城市湿地面积锐减，生物多样性持续减少。城市地下水开采过度，全国发生地面沉降灾害的城市已经超过50个[5]。随着城镇化的推进，城市能源消耗也急剧上升。城市综合承载能力的不断下降给城镇化推进提出了新课题。建立在传统粗放发展模式基础上的经济体系，转型为低碳绿色发展模式基础上的经济体系，不可能一帆风顺。

第二，政府自身改革尚需时日。要将“全能政府”转变为“有限政府”，将“管控型政府”转变为“服务型政府”，无疑是一场“伤筋动骨式”的革命。这不仅需要自上而下转变思想观念，破除“官本位”思想，更需要从建立完善社会主义市场经济体制的要求出发，从转变政府职能、精简政府机构、下放行政审批权限等具体事宜入手，循序渐进，稳中求进，突破障碍，讲求实效，这些都不是一朝一夕可以完成的。

第三，民生导向困难重重。建立以民生为导向的城镇化模式，一是需要保障城乡居民的财产权，特别是城镇化进程中的规划编制、土地征用、房屋拆迁等要切实依法进行；二是要保障城乡居民的话语权，在城市发展重大问题上要多多倾听居民的意见；三是要保障城乡居民共享城镇化成果的权益。在国民收入初次分配中，提高城乡居民收入所占比例。很显然，将以“大规划、大拆迁、大开发、大建设、大发展”为主要特征的增长导向型城镇化模式转变为“民权、民有、民治、民享”为主要特征的民生导向型城镇化模式，不可能一蹴而就。

三 中国城镇化发展的未来梦想

（一）从战略高度作出城镇化的顶层制度安排

城镇化是现代化的必由之路，要从战略高度认识城镇化的战略意义，为此有一些学者对中国新型城镇化道路应该怎么走提出了自己的看法。刘嘉汉、罗蓉（2011）提出新型城镇化要解决发展权问题。徐代云、季芳（2013）提出新型城镇化必须进行顶层设计。胡畔（2012）提出新型城镇化应该注重基本公共服务供给。笔者认为，中国城镇化应该从以下几个方面进行顶层制度设计。

一是对城乡要素自由流动、公平交易作出制度安排。城镇化的健康发展，必须惠及全体人民。为此，要坚持城乡要素自由流动、公平交易的原则。目前存在的主要问题是农村土地自由流转受到诸多限制，农村人口进城得不到市民化待遇，城市要素下乡得不到权益保护，实际上是对公平交易原则的践踏。长久以来，我们存在根深蒂固的城乡二元发展观，优待城市，歧视农村。农村人口进城只能提供廉价的劳动力，无法取得与城市原住民同等的市民化待遇，城市人的财产可以货币化，并可以随时变现，但对农村人的土地和宅基地变现设置了很多限制条件，农民“带资进城”难上加难。城市人到农村投资、落户、定居不仅受到政策的严格限制，而且权益也得不到保护。这说明，中国的城乡要素还不能自由流动，交易也不公平。这是城乡差距拉大的制度性原因。必须从战略高度作出制度性安排，解决城乡平等发展权问题。

二是对政府职能定位和政府行为作出制度安排。建立完善社会主义市场经济体制，必须对政府的作用空间进行科学界定，并通过立法予以确定。当前，在推进城镇化的过程中，政府的作用空间被无限放大，严重侵蚀了市场作用的空间。从表面看，执行力强，政绩突出；从深层次看，多数动用公权，侵蚀私人利益，并用政府财政兜底，投入产出效率低下。放任这种现象存在，实则是纵容公权泛滥，将产生严重的社会对立。为此，要从战略高度约束政府公权，对政府作用空间和政府行为作出制度性安排，妥善处理好政府与市场的关系。

三是对公共资源配置去行政区化作出制度安排。公共资源配置的目的是服务于人，而不是服务于行政区。在社会主义市场经济条件下，人口是自由流动的，但行政区是相对固定的。按照行政区配置公共资源，无视人口流动造成的人口数量增减，将产生极大的负面问题：人口净流入区公共资源配置明显不足，人口净流出区则公共资源配置过剩。比如，农村“普九”政策和“希望工程”名义下的校舍建设，多数遇到生源不足的问题；而城市以户籍人口配置的校舍建设，多数情况是人满为患。这些情况说明，公共资源配置要顺应城镇化潮流，摆脱行政区划束缚，跟着人口流动走。为此，需要自上而下作出制度性安排。

四是对允许地方差异化发展作出制度性安排。中国地域辽阔，人口众多，文化悠久，各地城镇化发展条件和发展水平差异很大，发展道路也不尽相同。如果强求各地与中央保持一致，整齐划一，采取同一政策，难免有的地方适应，有的地方不适应。如果放任地方各自为政，自我制定政策，又难免出现不听中央号令、不顾整体发展利益的现象出现。在这个两难选择中，中央要拿出决断，科学界定中央和地方的发展权边界，合理划分中央和地方事权。既要允许地方制定差异化发展政策，又要将差异化发展限制在可控范围内，保障区域协调发展和国家整体发展利益。

（二）全面推进以人为核心的城镇化

新型城镇化是以人为核心的城镇化，人口是自由流动的，人的需求是不断变化的，城镇化要紧紧围绕人的需求展开，规划要跟着人口走，产业要跟着人口走，基础设施与公共服务也要跟着人口走。为此，要转变以物为核心的传统城镇化观念，构建以人为核心的城镇化制度。

第一，树立以人为核心的规划理念。规划是为满足人的需求服务的，规划方案编制要考虑人的需求，要有包容性，不同民族、不同文化背景、不同收入水平、不同年龄结构、不同宗教信仰的人群在城市里都能有幸福感。

第二，构建以人为核心的产业体系。产业发展必须考虑就业需求，产业类型、产业规模、产业就业吸纳能力必须与当地人口就业需求相匹配。开发区、新城区（新城）、农村新社区建设等必须考虑当地就业需求。

第三，建设以人为核心的基础设施与公共服务体系。基础设施与公共服务必须考虑人的需求，脱离了人的需求的基础设施与公共服务必然会成为无效投资和摆设。基础设施与公共服务的规模和质量要与人的需求相匹配。

第四，推进以消费税为核心的税制改革。传统税收多在生产环节征收，造成政府偏爱企业，容易与企业结成利益共同体。要改革税制，减少生产环节中的征税，多在消费环节征税，政府税收要建立在居民消费的基础上，这样使政府与居民结成利益共同体，推动企业尊重消费者，生产被消费者认可的产品。

第五，建立财政支出向民生倾斜的保障制度。目前的财政体制是，“一保吃饭，二保建设，三保民生”。保民生成了最后的点缀，只能根据财力多寡而定。财政支出向民生倾斜应该成为刚性制度，不容更改。

第六，强化以人为核心的政府绩效考评体系。目前的政绩考评体系多数为体制内说了算，城市居民的参与度并不高。要进一步完善政府绩效考评体系，将居民满意度纳入其中，并使其成为一票否决的因素。

（三）全民共享城镇化发展成果

城镇化发展成果不应该成为少数人的私利，应该让全民共享。因此，要逐步构建全民共享城镇化发展成果的新机制。

第一，构建全国统一大市场。尽管1992年我国就明确提出发展社会主义市场经济，但是基于行政区划构建的行政壁垒到处存在，阻碍要素跨区自由流动，成为城镇化发展的障碍。由于行政壁垒的存在，人口和资本跨区流动会带来利益损失。因此，消除行政壁垒，构建全国统一大市场是全民共享城镇化发展成果的必由之路。

第二，构建高效廉洁的行政体系。在推进城镇化的过程中，政府要扮演“裁判员”的角色，而不是“运动员”的角色。政府与民争利，很容易损害居民利益。为此，要构建高效廉洁的行政体系，明确政府的角色定位，政府干政府应该干的事。

第三，构建覆盖全国的社会保障体系。以地市统筹建立社会保障体系，不利于人口跨地市流动，不利于生产要素优化组合。要按照社会主义市场经济发展的要求，构建起基于人口全国自由流动的覆盖全国的社会保障体系，让全体国民共享城镇化发展成果。

第四，构建覆盖全国，城乡与区域均等的基本公共服务体系。现行城市户籍制度之所以还有一定的含金量，就在于基本公共服务城乡与区域不均等，户籍制度改革的难题也在于此。只在户籍制度改革上做表面文章，难免掩盖户籍制度背后的真相。要下决心构建覆盖全国，城乡与区域均等的基本公共服务体系，这是全民共享城镇化发展成果的保障。

The New Way of China's Urbanization

Song Yingchang

Abstract: Historically, the strategy of China's urbanization has been paid more and more attention, but the problem of the accumulation of semiurbanization is very serious, and institutional arrangements of urbanization lag. In reality, achievements of urbanization are remarkable, but non-coordinated, unbalanced, unsustainable, non-comprehensive problems, such as the prevalence of land urbanization as well as people's livelihood, and the arduousness of transformative and developing task, are outstanding. In the future, China should make institutional arrangements in the top level of urbanization from a strategic height and promote human-centered urbanization comprehensively so that citizens can share the developing achievements of urbanization.

Key Words: Strategy of Urbanization; Institution of Urbanization; People's Livelihood; Achievements of Urbanization

参考文献

[1] 潘家华、魏后凯主编《中国城市发展报告No.6：农业转移人口的市民化》，社会科学文献出版社，2013，第6页。

[2] 潘家华、魏后凯主编《中国城市发展报告No.5：迈向城市时代的绿色繁荣》，社会科学文献出版社，2012，第9页。

[3]《地方债高企倒逼政府卖地 上半年北上广收入1739亿》，和讯新闻，2013年7月2日。

[4] 潘家华、魏后凯主编《中国城市发展报告No.6：农业转移人口的市民化》，社会科学文献出版社，2013，第13页。

[5] 潘家华、魏后凯主编《中国城市发展报告No.6：农业转移人口的市民化》，社会科学文献出版社，2013，第11页。