编者按：

《国家公路网规划（2013年—2030年）》（以下简称《规划》）已经国务院批准并发布，首次从顶层设计上明确了我国未来国家公路网的总体规模和层次结构，勾勒出建设现代综合交通运输体系大背景下的国家公路网蓝图，是指导国家公路长远发展的纲领性文件。国家公路网为什么要扩容？《规划》实施后，将给百姓生活带来哪些变化？如何保障规划目标的顺利实现？为了让行业读者更加深入了解“国家公路发展新篇章”，本报特别邀请参与《规划》编制的交通运输部规划研究院专家进行解读，从今天起陆续推出《布局篇》《惠民篇》《保障篇》。

■国家公路发展新篇章——布局篇

策划单位：中国交通报社 交通运输部规划研究院

策划执行：中国交通报社新闻中心交通运输部规划研究院党委办公室

本期专家：交通运输部规划研究院院长 李兴华

稿件支持：交通运输部规划研究院党委办公室 赵伟

40万公里！国家公路网扩容升级

□本报记者 林芬 刘晓宁

26.5万公里、11.8万公里、1.8万公里……未来18年，这一连串的数字，将在960万平方公里的土地上，以多中心放射、纵横互联的路网形态，打造出一个“首都辐射省会、省际多路连通，地市高速通达、县县国道覆盖”的“通畅中国”，掀开我国公路发展的新篇章。

未来新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化加快发展，交通运输总量将保持较快增长态势。预计到2030年，主要公路通道平均交通量将达到目前的4倍以上……全国2800个县（市）中，仍有900多个县（市）没有国道连接，不能满足县域经济发展的需求，是城镇化的短板……

看着眼前两张线路密布的普通国道网和国家高速公路网布局方案图，交通运输部规划研究院院长李兴华向记者分析着经济学中供给与需求的关联：“供给与需求的有机适应，是贯穿规划蓝图的灵魂。布局、蓝图，就是供给，一个规划好不好，要看供给与需求的科学适应性、关联度。”作为《规划》的主要研究单位，部规划研究院专家团队见证了《规划》从预研究、论证、专家研讨、征求意见直至诞生的全过程。

“要用动态发展的视角来看待《规划》，《规划》是对以往规划的继承发展、内涵升级、更新换代的产物，是交通科学思想进步的表现。”李兴华介绍，《规划》是我国改革开放以来出台的第四个国家级干线公路网规划。30多年来，在《国家干线公路网（试行方案）》（1981年出台）、《国道主干线系统规划》（1992年出台）、《国家高速公路网规划》（2004年出台）的指导下，我国干线公路快速发展，脱掉“经济社会发展瓶颈制约”的帽子，基本适应了时代发展的需要。到2012年年底，全国公路总里程达到423.75万公里，其中普通国道达10.54万公里，国家高速公路达6.8万公里。公路交通发展水平显著提高，对于提升国家综合国力和竞争力、增强经济社会发展活力、提高国民生活质量、保障国家安全等都作出了突出贡献。

然而，经济社会快速前进的车轮从不曾停歇，一个快速崛起的经济体对交通运输的需求不断增加。

新兴经济区带来新交通需求。成渝经济区、广西北部湾经济区、中原经济区……“十一五”以来，国家先后出台了近40个区域发展规划或相关指导意见。

城镇化进程加快。2011年全国城镇化率超过了50%。到2030年，我国城镇化率将提高到65%以上。预计未来20年，将会再添3亿人由农村进入城市。据测算，我国城市人口的消费能力是农村人口的3.7倍，平均出行次数是农村居民的8倍至9倍。

汽车潮水汹涌。2012年，我国汽车产销量均超1900万辆，居世界第一，汽车保有量突破1.2亿辆。2013年上半年汽车产销量突破千万辆，增长率突破12%。按照这样的速度，预计到2020年汽车保有量将超过2亿辆，远远高于2004年《国家高速公路网规划》发布时1亿辆的预测值。

交通运输需求快速增长，而既有的国家干线路网已经出现了一些不适应的情况。

目前，国家公路网规划和建设面临一些亟待解决的问题。第一，覆盖范围不全面。全国2800个县（区、市）中，仍有900多个县（市）没有国道连接，有18个新增的城镇人口在20万以上的城市和29个地级行政中心未实现与国家高速公路相连接，与城镇化发展不相适应。第二，运输能力不足。京港澳、连霍等部分国家高速公路通道运能紧张、拥堵严重，不能适应交通量快速增长的需要。根据预测，到2030年，主要公路通道平均交通量将超过每天10万辆，达到目前的4倍以上，京港澳高速公路等繁忙通道交通量将达到每天20万辆。第三，网络效率不高。普通国道部分线位被国家高速公路占用，或者淹没在城市扩张中，路线不连续、不顺畅。国家公路与其他运输方式之间、普通国道和国家高速公路之间的衔接协调不够，网络效益难以发挥。

到2020年，我国要实现全面建成小康社会的目标；到2050年，我国要基本实现现代化。“围绕国家经济社会发展的长远战略目标，交通基础设施建设要从长计议、未雨绸缪，发挥先行、支撑的作用。”李兴华说，由于较难预测到2050年的情况，所以《规划》把目标年定在2030年，处于全面建成小康社会与基本实现现代化两个战略目标的过渡阶段。

《规划》提出，到2030年形成布局合理、功能完善、覆盖广泛、安全可靠的国家干线公路网络，实现“首都辐射省会、省际多路连通，地市高速通达、县县国道覆盖”。1000公里以内的省会间可当日到达，东中部地区省会到地市可当日往返、西部地区省会到地市可当日到达；区域中心城市、重要经济区、城市群内外交通联系紧密，形成多中心放射的路网格局；沿边沿海公路连续贯通，国家边防建设能力显著增强；有效连接国家陆路门户城市和主要边境口岸，形成重要国际运输通道，与东北亚、中亚、南亚、东南亚的联系更加便捷。

李兴华介绍，《规划》充分考虑了适应经济社会发展的要求，促进城乡区域协调发展的要求，提高应急保障能力的要求，构建综合运输体系的要求和实现公路可持续发展的要求。《规划》加强了顶层设计，首次研究了我国未来公路网的总体规模和层次结构，依据“布局合理、结构优化、衔接顺畅、规模适当、绿色发展”的原则，将国家公路网分为普通国道和国家高速公路两个层次，总规模达40.1万公里。其中，普通国道达26.5万公里（比原规划增加约16万公里），高速公路达11.8万公里（比原规划增加3.3万公里），远期展望线达1.8万公里。

此外，《规划》首次提出，研究建立国家公路网规划动态调整机制，根据经济社会发展变化，适时修订和完善规划。

未来，国家将加快实施区域发展总体战略和主体功能区战略，加快推进城镇化和城乡一体化发展，继续加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度。根据《规划》，国家公路将发挥引导区域空间布局的作用，优化东部地区公路网络结构，加强中部地区东引西联通道建设，扩大西部地区路网覆盖，统筹城乡协调发展，提升公路交通公共服务水平。

“交通一个很重要的作用是为缩小区域发展差距提供服务。”李兴华告诉记者，《规划》充分考虑了我国区域发展的梯度特点，尤其是对西部和欠发达地区强化了公路连通和覆盖。

例如，26.5万公里普通国道，首先考虑的是剩下的900多个县（市）必须有国道连通，而这900多个县（市）主要是在西部地区和欠发达地区。国家高速公路从“7918”扩充到“71118”，在西部地区增加了两条纵向大通道。

“新的普通国道网和国家高速公路网，叠加到一起看，路网形态呈现多中心放射和纵横互联的格局。”李兴华说。北京、广州、武汉、西安、成都、重庆、南宁等，都有吸引与辐射的线路，形成多个中心，这样国家的经济空间布局将更加均衡。路网纵横互联，体现了开放、联络、共享、互补的思路。虽然国家公路网只有40.1万公里，占全国公路总规模的7%，但这些公路是具有全国性和区域性政治、经济、国防意义的干线公路，承担的运输量占比远远超过这个比例。

“多中心放射加纵横互联的国家公路网格局，满足城乡区域协调发展的需要，兼顾效率公平对立统一的诉求。”李兴华说。

《规划》提出“构建以非收费公路为主体、收费公路为补充的公路网络”。《规划》兼顾公平与效率，体现了近年来交通运输发展的新理念。普通国道网提供普遍的、非收费的交通基本公共服务，国家高速公路网提供高效、快捷的运输服务。

以上是将国家高速公路与普通国道叠加起来看，如果把视野放得更广，将《规划》放在综合运输发展的背景下看，加强多种运输方式衔接的努力更加彰显。“任何交通活动或实现都是多种方式组合起来的综合性运输链，首端和末端一定离不开公路，因而公路与其他运输方式无缝衔接成为《规划》考虑的重点。”李兴华说。

构建国家综合运输体系、发展现代物流业，需要发挥普通公路的基础作用和高速公路的骨干作用，加强与各种运输方式的衔接。

熟悉《规划》制定过程的李兴华回忆道，《规划》编制过程中细致考察了机场布局、铁路网布局、沿海港口布局、内河港口布局，甚至具体的城市规划，主动考虑了为民航、铁路、水运等运输方式提供集疏运服务，特别是在一些大通道上减轻铁路运输的压力。而在对城市和城市群的连接和覆盖方面，考虑到了对接城市综合交通枢纽的快速路、高速公路，体现了对城市群交通发展的呼应和支撑。

扩容后，普通国道里程倍增，增加的公路中，连县通道占绝大部分。

“县县国道覆盖，将支撑中小城镇发展，促进城镇化战略实施，顺应省直管县改革，提高路网服务能力。”李兴华介绍。普通国道连接到县，目的还在于提供更广泛的、非收费的交通基本公共服务，以满足国家保障和改善民生的需要。

“将来，县与县之间实现国道互联互通，也就意味着去任何一个县选择免费的、相对独立的普通国道网就可以到达，这是政府为老百姓提供的基本公共服务。”李兴华说。

《规划》按照“主体保留、局部优化，扩大覆盖、完善网络”的思路，调整拓展普通国道网，并维持普通国道网相对独立。

主体保留，是指保留原国道网的主体。1981年国道网试行以来，各条国道逐渐成为国土空间开发、城镇发展的重要依托，成为公众出行的习惯性选择。因此，原10.6万公里普通国道中，保留路线有10.4万公里。

局部优化，则是根据城镇体系规划、生态环境、交通需求特征等因素，对2000公里左右的现有国道路线进行局部优化和适当调整，使路线走向更加合理。包括对交通量大的共线路段进行分设，恢复被高速公路占用的普通国道路段，对穿越环境敏感区、街道化严重的路段进行调整等。

扩大覆盖，首先是补充连接普通国道未连接的29个地级行政中心和900多个县级节点。连县共增设普通国道8.5万公里。在路线选择时，优先考虑能够构建新的区域运输的通道。其次是连接重要的交通枢纽、物流节点城市和边境口岸，共增加5000公里。最后是以县城为依托布设沿边通道和沿海通道，增设路线约1.4万公里，构建沿边沿海的、连续不断的新国道。

完善网络，从提高普通国道网络化程度、促进国土均衡开发、加强路网衔接出发，增加了一些重要路线。在东中部地区，当普通国道间距超过100公里时，适当考虑增设路线；在西部地区，为加强对相对落后地区的覆盖，适当增设路线。

调整后，原国道网“12射、28纵、30横”变为“12射、47纵、60横，另加81联”的新国道网。约26.5万公里的国道建设，将利用原国道10.4万公里、原省道12.4万公里、原县乡道2.9万公里，仅有3%（约8000公里）需要新建。

在总体框架不变的情况下，《规划》对国家高速公路网进行了补充完善，逐条论证，增加了约3.3万公里。新的国家高速公路网约11.8万公里，将全面连接地级行政中心、城镇人口超过20万的中等及以上城市、重要交通枢纽和重要边境口岸。

国家高速公路网的调整思路是“实现有效连接、提升通道能力、强化区际联系、优化路网衔接”。

实现有效连接方面，按照规划，将新增1万公里高速公路，连接新增20万以上人口城市、地级市。例如，成都至马尔康。

提升通道能力方面，在运输繁忙的通道上，增设平行复线大约1.1万公里。例如，京港澳、东南沿海复线。

强化区际联系方面，增加贯穿若干省区的重要省际通道7000公里。例如，杭州至南昌至长沙线。

优化路网衔接方面，大约增加3000公里。例如，北京大外环。

国家高速公路网还有一个较大调整是“7918”变成“71118”。新增的两条南北纵线为呼和浩特至北海、银川至百色，此外，重庆至昆明线延伸为银川至昆明线。李兴华告诉记者，原来的9条纵向线主要在兰州、重庆以东，而随着经济社会的发展，西部地区十分需要补充南北向的通道。

“这体现了国家均衡发展的导向，使高速公路的覆盖标准更加统一，国家高速公路网的触角更加全面，服务能力更强。”李兴华分析。

李兴华还很关注规划图上长长的虚线——1.8万公里的国家高速公路展望线，他说：“这是给未来留的余地，充分体现了规划的前瞻性和公平性。”

李兴华说，这些虚线是储备道路，考虑到公平性，有些地方需要布局高速公路，但交通流量、工程技术能力、资金等条件尚不满足要求，因而先进行储备。比如西藏，各个地级市都没有高速公路连接，按照规划目标，这些地级市需要连接，可以先作为展望线，建设时机、方案、标准需再作进一步研究。

大道朝天，消弭山高水远，国家公路网承载着国富民强、定国安邦的希望。18年后，当规划从纸面走向960万平方公里的土地，当线条变成一条条真实的大通道，布局合理、功能完善、覆盖广泛、安全可靠的国家干线公路网，将伴随我们迈向中华民族伟大复兴“中国梦”的新征程。