1.2 研究视角

公共经济学对于地方政府在经济发展中的角色认定经历了前后两代不同的标准：第一代公共经济学理论视地方政府为“仁慈的”，重视地方政府提供公共产品的职责以及如何优化公共产品的配置；第二代公共经济学理论将地方政府看成是“自利的”，重视地方政府的行为动机。本研究基于第二代公共经济学理论，在城市化和工业化双进程中，从制度机理上关注地方政府的行为动机，以及由此导致的地方政府在土地供给上的行为表现。

研究将运用公共经济学、新政治经济学、财政学、制度经济学、新经济地理学的相关理论，借鉴国内外的理论和实证文献，结合中国的政治任命制度现实，解释中国地方政府普遍存在的“土地财政”现象的成因以及与此相关的财政风险问题。主要研究包括：土地财政典型事实、财政分权、晋升激励、地方政府的土地出让行为、流转税制、工业化和城市化进程和财政风险。

本书的基本观点是：

（1）地方政府实施“土地财政”行为有两种类型：高价卖地谋求预算外收入和低价出让土地铺摊子求政绩。

（2）地方政府实施“土地财政”行为，都是他们在当前的政治经济体制下的理性反应。

（3）1994年的分税制改革在一定程度上导致了地方的财力和事权不匹配，客观上导致了一些地方政府的行为偏离了制度的设计初衷。比如财政分权通过1994年的增值税分享、2002年的企业所得税分享以及2012年的“增值税扩围”，地方政府的财力大大削弱，其经营企业的积极性也大大减小，而热衷于“以地生财”。

（4）我国地方政府官员的去留主要是在“自上而下”的投票过程中决定，因政绩考核很重要，而该制度主要是看GDP以及一些能短期内可以彰显度量的工程，由于地方政府官员的任期有限，这在一定程度上会诱导地方政府的机会主义行为和短视行为。

（5）土地是公共资源，全民所有，《中华人民共和国土地管理法》规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。然而，在“财政联邦体制”下，我国土地的收益和处置权则主要掌握在地方政府手中，模糊的土地产权导致了土地市场新的价格“双轨制”。

（6）地方政府的行为有路径依赖，受其他地方政府行为的影响，“土地财政”行为具有趋同性。

（7）土地资源是不可再生的，“土地财政”不可持续，若全国上下效仿“土地财政”，这是国家财政的险源。

在具体的论证过程中，本书采用理论研究和实证研究相结合的研究方法，在文献评述和制度背景分析的基础上建立理论模型，从理论分析结果中引申出实证含义，再利用相应的土地出让和财政、经济类的数据进行统计分析和检验，最后得出研究结论。

本书的首要目的是确定研究的基本问题。这主要从两个方面着手进行：其一，作为研究的起点，本书检索了大量国内外相关文献，对该领域内的主要观点流派、研究方法以及目前尚存争议的焦点问题进行了细致的梳理和归纳，并在此基础上确定了本书研究的目标和将要解决的关键问题。其二，对中国地方政府的土地出让行为的类型、内涵、制度基础以及宏观经济政策的变迁进行描述性统计分析。这是因为，中国的转型经济特征使得地方政府的土地出让行为存在种种差异。分析这些差异背后共同的逻辑机制既是本书研究的难点也是重点，它构成了本书后续分析的现实基础。

前期分析仅单方面从财政分权或者政绩考核角度的研究表明，这两种因素对于中国地方政府的土地出让行为决策都具有重要的影响。由于前者主要集中于地方政府在财政分权的大体制背景下所面临的财政压力，即地方政府的外部生存环境问题，而后者则主要集中于地方政府在地方政府上下级的信息交换、平行级别的利益冲突，即地方政府的内部激励与约束机制问题，所以从理论上讲，二者一内一外，应当可以囊括在一个理论框架下进行分析。为此，本书建立了一个一般化的模型，从理论上揭示了地方政府土地出让行为与财政分权、政绩考核之间的关系。