第三节 以诚信政府化解“塔西佗陷阱”

一 诚信政府须把信放在首位

“塔西佗陷阱”的前提是政府不被信任，故走出“塔西佗陷阱”的基本出路是恢复政府的公信力，建设诚信政府。从我国来看，从地方到中央已经走出了重要的一步，这就是各地在政务公开方面的努力。如2001年1月开始，《上海市人民政府公报》对全体市民免费发放；2002年，山东省城乡居民可以通过订阅政府文件《山东政报》来了解政府政策；同年，广东省委、省政府决定在全省县级以上政府机关全面推行政务公开，实现县以上机关政务全透明；2003年1月1日，我国第一部与“政务透明化”相关的地方法规《广州市政府信息公开规定》在广州市生效；2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》开始施行；等等。但从“塔西佗陷阱”的问题来看，我国在建设诚信政府方面尚未取得实质性的好转。这就要求我们在建设诚信政府方面采取一些新举措。

从观念上看，建设诚信政府，要求政府把“信”放在第一位。中国古人对此有过很好的解释。中国儒家将“信”与“文、行、忠”并列为“四教之一”，强调“信，国之宝也，民之所庇也”。子贡问孔子如何治国，孔子曰：“足食，足兵，民信之矣。”子贡又问：“必不得已而去，于斯三者何先？”孔子回答道：“去兵。”子贡再问：“必不得已而去，于斯二者何先？”孔子讲：“去食。自古皆有死，民无信不立。”也就是说，政府治理国家，信是第一位的。一个有“信”的政府，即使没有“兵”和“食”，也有生命力，这是对政府诚信的绝好说明。正如西方哲学家史里斯·博克所说，“信任是我们必须保护的东西，因为它就像空气和水源一样，一旦受损，我们所居住的社会就会土崩瓦解”。

二 从行为方式上，要严格确立依法行政不受破坏

民主法治时代诚信政府的基本前提是依法行政。政府是不是有“信”，就看政府是不是能够依法行政。一个依法行政的政府才是有诚信的政府。因为政府行为的合法性是诚信政府的核心，它从根本上体现社会成员对政府是否严格执法、依法办事的一种感受或信心。法学家伯尔曼强调：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”，这主要就是指政府能否依法行政。而只有依法行政的政府才有诚信，也只有依法行政才能确立公众对政府的公信。依法行政的政府是一个可预见的责任政府。可预见的政府使公众的合法行为都有了明确的可以实现的预期，故而它必然具有公信力。公元前431年雅典政治家伯里克利在阵亡将士葬礼上的演讲词，就很好地概括了民主法治政府之所以受信任的原因：“我们的制度之所以被称为民主政治，是因为政权在全体公民手中，而不是在少数人手中。解决私人争执的时候，每个人在法律上都是平等的；让一个人担任公职优先于他人的时候，所考虑的不是某一个特殊阶级的成员，而是他具有真正的才能。任何人，只要他能够对国家有所贡献，就绝对不会因为贫穷而在政治上湮没无闻。……在我们私人生活中，我们是自由而宽容的；但是在公家的事务中，我们遵守法律。这是因为这种法律使我们心悦诚服。”如果说现代社会和古代社会有什么不同，那么现代传媒的功能和优越性在于它进一步加重了政府诚信的比重，它有一种能使政府的“塔西佗陷阱”放大的可能。在现代民主法治社会中，一个不被信任的政府，其任何不当做法都有可能陷入“塔西佗陷阱”。因此，对于一个民主和法治的政府来说，必须全力保证政府行为的合法性，任何不合法的行为都意味着公信力的缺失，而任何公信力的丧失，都可能因为“塔西佗陷阱”被放大。正如有的学者所强调的，现代传媒的“数字世界全球化的特质将会逐渐腐蚀过去的边界”，而现有的“大多数法律都是为了原子的边界，而不是比特的边界而制定的”。在这种情况下，现代政府应当比任何政府都要关注公信力，要像爱护眼睛一样爱护政府的公信力。

三 建设诚信政府，必须把保障公众的知情权作为重中之重

一个诚信的依法行政的政府不保障公众的知情权是不可想象的。知情权具有促进政府廉洁的功能。由于知情权的普遍化，政府难以继续保持神秘感，并导致利益分配的公开，使政府行为不再有传统暗箱操作的可能。同时，知情权反映了人格的尊严。“人的尊严的核心内容是自治与自决。现代程序就是通过保护个人权利来尊重每一个人的道德主体地位，维护人之为人的尊严。”在新媒体时代，公众具有了前所未有的知情权和表达权。超越“塔西佗陷阱”，建设诚信政府，不仅要求政府保障公众的知情权，而且要把保障公众的知情权作为首要任务。这就要求政府尊重公众的言论。打造诚信政府，必须把它与法治政府、责任政府和透明政府相结合。法治政府是权力受到限制的政府，责任政府是政府必须对自己的行为承担责任，透明政府是人民有知情权的政府，三者存在内在的联系。一个民主和法治的政府，除了涉及个人隐私、商业秘密及国家安全法规定的不能公开的原因外，不应该有任何要对作为国家主人的人民隐瞒的理由。而限权政府和责任政府在某种意义上正是为了保障公众的知情权，而获得保障的知情权又能反过来有效地促进法治政府和责任政府，从而实现民主和法治的良性循环。

为了有效保障公民的知情权，需要辨别一些本质上不利于知情权保障的观点。在新传媒时代，网民在网上的发言应当有理有据，只要是讲理的行为就是负责任的表现。微博及其论坛不是吵架的地方，只有讲理才能求同存异，寻求最大的公约数。而政府首先要讲理。因此，化解“塔西佗陷阱”之道，固然有网民如何在网上讲理的问题，更重要的是政府如何让公众重获信任的问题。前不久，江苏省镇江市城管局长郭必东在网上对自己单位司机下班时间开“霸王车”的行为向网友道歉，并主动承担责任，表示欢迎公众监督。有意思的是，在郭必东上网道歉前，网友几乎是一片骂声；可是在他道歉后，网友的回复中慢慢多了宽容的声音，甚至有网友为郭必东敢于认错的品质喝彩。可见，网上批评的声音并没有多么可怕。关键是政府官员在面对网络上的批评时要有底气，有错误就诚恳道歉，是误会就耐心解释，敢于接受批评、勇于接受批评才会有公信力。

还有一种情形，即我们的社会还分不清“让群众知情”和“群众知情权利”的本质不同。保障公民的知情权，要跳出“让群众知情”的习惯心态。由于种种原因，目前我们的理论和实践往往只停留在“要注重政府与民众的互动，信任、尊重群众”上。从民主政治的基本理论来看，群众和领导的关系，就是人民群众和领导的关系。相信群众，就是相信人民。但在马克思主义理论中，只有群众支持、拥护领导的事实，却没有领导相信群众一说。所谓群众支持、拥护领导，就是人民选举自己的代表，支持和拥护他代表自己从事社会事务特别是国家事务的管理。在一个民主和法治的国家，领导要有公信力，就必须获得人民的支持。而领导只有获得公信力，才有继续当领导的可能和机会。因此，马克思主义民主政治中的“相信”，不是领导相信人民，而是人民相信领导。领导不但要通过自己的语言，让人们相信自己，更要通过行为来取信于民。反过来，在民主和法治的社会，人民是不需要领导相信的。因为领导的权力是人民赋予的，一切权力属于人民，这是我国社会主义的本质特点。人民是权力的主人，领导是人民的公仆。公仆为主人服务并要对主人负责，主人随时有权撤换公仆。正如马克思所说：“它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。”而这种“随时有权撤换公仆”的达摩克利斯剑，正是社会主义民主条件下的公仆战战兢兢为人民服务的制度保障。从这个角度看，群众的知情权，是我国宪法保障的公民的基本权利。这个权利的行使不是政府“要不要”尊重的问题，而是公众有知情的权利，政府必须保障公众的知情权、参与权并接受群众的监督，这是依法行使国家权力的前提条件。因此，政府要走出“塔西佗陷阱”，最基本的做法就是还权于民，把属于社会和民众的还给人民，充分保障人民的知情权和参与权。

在这一问题上，还要注意不要过分强调政府“说明力”的作用。政府公信力不高主要不是政府说明力不强，而在于政府行为的透明度和公众知情权的保障不够。政府为什么要做，如何做，公众看得清清楚楚，有时不需要解释，甚至不需要说明。如果一定要说有什么“力”的话，那就是政府保障公民知情权的力度。一个具有公信力的政府是做出来的，不是解释出来的。在“塔西佗陷阱”的条件下，解释甚至会成为加剧“塔西佗陷阱”的助推剂。因此，政府是否具有公信力要从保障公民的知情权、提升政府行为的透明度着手，而不在于政府有没有说明力或如何强化政府的说明力。正如有的学者所说，“在新的舆论环境和社会格局下，政府部门得学会在互联网的 ‘杂音’中执政，领导干部得学会在网民众目睽睽的 ‘玻璃房’里工作”。把政府公信力的缺失归结于说明力不够是一种误导，它会将政府改善公信力的努力变成负能量。更不能迷信说明力。所谓谎言重复一千遍就是真理的说法，早已成了历史，在现代新媒体时代，谎言成功的概率越来越低，甚至任何谎言都不可能持久。而掩盖谎言的任何一种做法都会进一步加剧“塔西佗陷阱”。同样，如果人民的知情权得不到保障，纵然政府有再大的解释力，都无法使公众恢复对政府的公信。这是一个民主和法治的政府能否保障公民基本权利的政治道义，因为它是“针对政治活动主体即国家、集体，以及与政治活动相关的阶级、集团中的政治成员而言的，并且主要是对这样的政治主体进行道德的约束和制约”。