第五节 美国

一 美国财产申报制度的形成与演进历程

美国财产申报制度从提出到正式创设，再到不断成熟，经历了一个漫长而曲折的发展历程。大致可分为三个阶段。

（一）财产申报制度的萌芽阶段（20世纪初至20世纪40年代）

美国财产申报制度的形成与政党制度的不完善有着千丝万缕的联系。美国早期的政党选举极不规范，弊端丛生，贿选严重。各政党候选人为了能够当选，极力拉拢民众的选票，或许以官职，或直接给予金钱引诱，或给予款待拉拢。用钱买选票，以及建立在此基础上的“政党分肥”现象等均严重损害了民主精神。于是，国会要求各候选人在正式选举结果公布后必须按照规定申报并向社会公开其竞选过程中的各项费用开支情况。20世纪初，伴随政府经济职能的强化，无论是议员还是行政官员，在经济问题上的影响力越来越大。于是，一些公司企业、财团法人为了使政治候选人上台后能够为自己的利益服务，转而向候选人进行大量的政治捐款，也就是一种提前的“金钱投资”。为制止此种政治捐款行为，美国国会出台法令，规定候选人除申报竞选费用开支外，还须申报收到的各项捐款情况。如1925年的《腐败行为法》（Corrupt Practice Act）就规定：候选人对任何一笔超过100美元的捐款，都必须申报。随后，这种财产申报制度获得了进一步发展。竞选产生的官员不但要申报其竞选费用的收支情况，而且需要申报个人的财产情况。在美国，政务官的财产申报起源于政党选举，而事务官的财产申报制度则相对滞后一些，大致起始于第二次世界大战期间。当时，适应战争需要，私人公司派出了诸多雇员协助政府工作，但他们仍然从原来的雇主那里领取薪水，只从政府部门象征性地领取每年1美元的报酬，即所谓的“1美元人”。为了避免这些“1美元人”利用公职为自己和雇主谋取私利，罗斯福政府要求战时生产署（the War Production Administration, WPA）实施基本的利益冲突清理制度，即要求为政府服务的“1美元人”和无补贴的人公开其所有的证券财产，并对这些人的背景进行广泛的审查。第二次世界大战以后，凯恩斯主义盛行，政府对社会经济的管制、监督职能大幅增长，政府机构和人员相应增加，官员对社会管制的权力也相应增加，由此滋生了大量的腐败现象。于是，美国政府开始酝酿和制定相关的反腐败法律法规，研究在现代市场经济条件下，政府官员究竟可能会从哪些方面“下手”谋取私利，对此政府部门又该如何加强防范和监督。作为防范腐败和监督官员的重要手段，财产申报制度呼之欲出，不仅是政务官要申报财产，而且事务官也要申报财产。

（二）财产申报制度的酝酿与形成阶段（20世纪50年代至20世纪70年代初）

罗斯福政府之后，美国历届总统都重视加强廉政的制度与道德建设。从杜鲁门政府起，建立联邦政府的道德标准被看作反腐败的一个主要措施。1951年9月27日，杜鲁门总统向国会提出了《行政部门道德标准》，并敦促国会通过立法，要求公众揭发所有总统任命的官员，包括当选联邦官员、军事官员和某些年薪在1万美元以上者的可疑财产状况。但这遭到了共和党国会议员的反对，这件事情最终不了了之。继任的艾森豪威尔总统继续推动建立政府道德标准。1957年，众议院通过由其提出的《政府工作人员十项道德规范》。1958年，总统助理谢尔曼·艾德姆斯受贿，推动参议院正式通过了该道德规范。这是美国历史上首次以国会参众两院决议的形式建立道德规范，尽管当时并无法律约束力，但政府雇员和国会成员必须遵守这项决议中规定的行为标准，其中重要的一条就是向社会公众公开财产。1965年，约翰逊总统以行政令的方式提出了《行政官员道德准则》。这一命令争议最大的条款就是，要求总统提名的官员定期地、秘密地申报本人家庭财产。这一条款也赋予文官事务委员会命令其他联邦雇员照此行事的权力。财产申报的条款要求改变了对联邦政府道德方面的管理。所有被任命的高级官员都被要求把财产申报交文官委员会主席备案，由该主席审查其中的利益冲突，并同其他官员一起解决冲突问题。虽然高级文官申报财产的制度很少受到阻力，但对其他1万名联邦雇员申报财产的要求受到了争论，这迫使文官委员会缩小了要求申报财产的对象范围。尽管如此，这个行政令迄今仍然是美国联邦政府官员遵循的重要的道德标准。在此基础上，1968年参众两院各自要求议员公布自己的财产状况。此后，美国的立法、司法、行政三大系统均对本系统内高级官员的财产申报问题加以规范和细化。美国财产申报制度基本形成。

（三）财产申报制度的完善与发展阶段（20世纪70年代至今）

美国财产申报制度刚开始时，是以政府对其官员和雇员的道德要求的形式出现的，还不是法律。后来，适应政府管理制度化、规范化的要求，1978年美国出台了《政府道德法》（The Ethics in Government），对政府官员的道德和行为提出了法律制约。该法对立法、行政和司法三大系统人员的财产申报问题分别作了规定。在该法实施前，官员的财产申报制度只是行政命令，并且只需向各机构内部申报，因此不能有效地对其进行监督。《政府道德法》则对财产申报问题作了全面而系统的规定，堪称世界财产申报立法的典范。依据该法成立了政府道德署（The Office of Government Ethics），其基本职责是主管政府高级官员的财产申报事务和监督政府官员的道德行为。该署的总监由总统任命，但须经参议院的同意。总监向总统和国会负责，不征得国会同意，总统无权免除总监的职务。政府道德署在联邦政府的主要部委设立有代表机构，一般称为道德准则办公室。《政府道德法》规定了美国财产申报制度的基本框架。在财产申报制度实践不断深入的同时，美国政府还对其进行了不断的完善。1989年，美国又颁布了《政府范围道德法》（The Government Wide Ethics Act），提出对立法、行政和司法三个系统中的官员实行统一的财产申报制度。自此，总统、副总统、国会议员、联邦法官，以及行政、立法和司法三大机构的工作人员，必须在任职前报告并公开自己以及配偶的财务情况，包括收入、个人财产等，以后还须按月申报。对财产申报资料的接受、保管办法、保存期限、公开方式、查阅手续、审查以及对拒绝申报和虚假申报的处罚办法也都作了详细规定。伴随联邦政府财产申报制度实践的不断发展，各地方政府也加快了财产申报制度建设的步伐。并且，各州的财产申报制度立法实践要早于联邦政府。自1972年始，加利福尼亚州、华盛顿州、佛罗里达州等陆续制定了财产申报法。截至1979年1月《政府道德法》正式实施，美国已有近3/4的州制定了本州的财产申报法。此后，美国历届政府，特别是政府道德署又制定了一系列配套法规，最终形成一套较完善的制度。美国现行的财产申报制度是历次修订的产物。

二 美国的公务员财产申报制度的主要内容

（一）申报人员的范围

（1）立法人员。包括美国参众两院议员，竞选两院议员的候选人，国会大厦建筑局、美国植物局、成本会计标准管理处、技术评估局和主治医生局的官员与雇员等。

（2）行政人员。包括美国总统、副总统、邮政局正副局长、邮政理事会理事、指定的代理官员、总统或副总统候选人等一切行政官员及武装部队官员。

（3）司法人员。包括司法官员、雇员及司法机构的一切其他人员。

（二）申报程序

美国受理审查财产申报书的机构是常设固定的，而且级别很高，专业性很强，提交申报书的时间很明确也很具体。美国的公务员财产申报程序规定：每年5月15日上任的全体国会议员，必须在5月15日（含）以前向参众两院秘书提交财产申报书；任意一年内指定的所有立法部门官员或雇员，以及在该年内履行官员或雇员职责超过60天者，必须在次年5月15日或在此之前，向有关部门提交财产报告书。此外，还须在就职30天内提交财产申报书；所有行政人员须在就职后30天内，向廉政公署提交财产申报书。此外，还须在下一年5月15日（含）之前按有关规定提交财产报告，停任该职30天内也要提交财产报告；所有司法官员和雇员就职30天内，须按规定向司法廉政委员会提交财产申报书，在下一年5月15日（含）之前还要提交财产报告，任职期满后30天内，也须按规定提交财产申报书。

（三）申报内容

美国的公务员财产申报书涉及的内容十分广泛，也非常具体，各类公务人员在财产申报书中必须说明的内容大致如下。

（1）从除美国政府以外的其他方面所获收益的来源、种类和金额或价值，以及上一年内从任何人士得到的累计总价值为100美元（含）以上的谢礼的来源、日期和金额。

（2）上一年所获的金额或价值超过100美元的红利、利息、租金和资本利润的来源和类别。

（3）上一年中，从除申报人亲属外任何一方收取的累计价值达250美元（含）以上的食、宿、交通运输或款待方面的馈赠，并要说明馈赠者身份和馈赠的简要情况。但从任何人那里得到的表示私人友好招待的食、宿或款待则无须申报。

（4）上一年中，从除申报人亲属外任何一方收取的除食、宿、交通运输或款待以外的累计价值达100美元（含）以上的馈赠，要说明馈赠者的身份和馈赠的价值等简要情况。

（5）上一年中，从任何人士处获取的累计价值达250美元（含）以上的赔偿，要说明赔偿者的身份和赔偿的简要情况。

（6）上一年中，从事贸易、商业、投资或产品收益而获得的资产利益，其价值在上一年底按照合理市场价格超过1000美元的，要予以说明并进行价值分类。

（7）上一年中，对任何债权人（亲属除外）所欠超过1万美元的全部债务，要予以说明并进行价值分类。

（8）对在上一年中的价值超过1000美元的下列买、卖或交易日期、价值类别作简要说明：①除仅供申报人或其配偶使用的私人住宅以外的不动产；②股票、公债、商品期货交易及其他种类的有价证券。

（9）说明在本年内，提交申报书之日及之前（如系首次申报，还包括在本年之前两年间）所任的全部职位，例如在美利坚合众国以外的公司、商社、商行、合资公司或其他商业企业、非营利组织、劳务组织或教育及其他机构中所任的官员、董事、受托管理人、合股人、企业主、代表、雇员或顾问等。

（10）对下列各项有关的协定或协定的日期、当事人及条款予以说明：①将来的工作；②申报人在政府任职期间的休假情况；③除美国政府以外的前雇主继续支付工资的情况；④继续参与前雇主关于雇员福利待遇的计划情况。

（11）配偶从任何处赚取的1000美元以上收入的情况。

（12）如果配偶是因为申报人的关系而收到馈赠，则应说明馈赠者的身份和关于食、宿、交通运输或款待的简要情况，以及馈赠的价值和简要情况。

（13）如果配偶是因为申报人的关系而获得赔偿，则应说明赔偿者的身份和赔偿的简要情况。

从以上条款中我们可以看出，发达国家的公务员财产申报内容除广泛、具体之外，还有这样几个特点：①财产申报的金额（含折合）下限很低，几十美元以上的内容皆须申报；②具有动态管理机制，申报人不仅要申报财产结果，还要说明财产来源的具体情况；③不仅涉及申报者个人，还涉及其配偶的具体情况，以此来堵塞腐败现象得以产生的另一个渠道。

（四）财产申报的公开原则

财产申报的公开原则是指，有关部门对申报人所提交的申报书内容依法公开，以此加强廉政透明度，使公务人员为公众所监督。美国的公开原则有这样一些具体规定。

——参、众两院秘书在收到两院议员的申报书15日内，须选择一个适当时间，将其交诸公众审查，而且要向任何提出索要申报书副本要求的人提供方便。

——行政官员的财产申报书，一般都可向公众公开。按规定，任何受理行政官员申报书的部门，在收到申报书15天内，应准许任何人对任何申报书进行检查，也应向其提供申报书副本。

——司法廉政委员会在收到司法官员上交的申报书15天内，应准许任何人对申报书进行检查，或向要求得到申报书的任何人提供副本。

除此之外，美国中央情报局、国防情报局或国家安全局等部门工作人员的财产申报书则不能公开。

（五）对违反财产申报制度者均予以法律制裁

这种制裁会使违法公务人员名誉扫地，甚至直接影响其今后的发展。

——各部门主管官员、有关部长或廉政公署署长，须将有意不提交申报书、有意伪造申报书或有意不按照要求报告情况的任何公务人员的情况上报司法部长；

——司法廉政委员会须向司法部长上报有意不提交申报书、有意伪造申报书或不按规定申报财产情况的所有司法人员的情况；

——司法部长可在任何适当的美国地方法院，对故意和任意伪造申报书、故意和任意不提交申报书，或不按有关规定报告全部情况的任何公务人员，提起民事诉讼。受诉法院可依法对其处以不超过5000美元的民事罚款。

三 美国公务员财产申报制度的特色

（一）申报人员范围广泛且实行分类管理

从美国《政府道德法》中涉及的申报人员范围来看，包括三大类：一是包括白宫官员在内的所有政府官员；二是参议院和众议院的议员及其雇员；三是法官和司法雇员。可见，美国负有财产申报义务的公务员的范围是十分宽泛的。但是，申报并不等于公开，考虑到公务员人数众多、公务员因其岗位不同而产生的贪污腐败的系数大小有别，以及寻求公务员的隐私权与财产申报的平衡等诸多因素，美国最终采取了公开申报与秘密申报两种类型。具体来说，依《政府道德法》的规定，凡被赋予重要决策权和指挥权的官员、高级科技人员、咨询顾问人员等，必须公开申报本人及其配偶和抚养子女的财产状况。比如，被批准提名或参选总统、副总统职位的候选人；由总统提名需经参议院批准的任职人员；新当选或在任总统、副总统；职薪高于GS-15级以上的高级官员和雇员，薪俸为0～7级或以上的军职人员，廉政署确定属于或等同于GS-15级的人员；行政法院法官等，就应当遵循公开申报的程序，他们的个人财产报告要向社会公开，任何公民均可查看或复印。至于秘密申报的人员，一般由各单位自行确定，适用于中、下级官员和雇员。秘密申报人员一般包括：文职GS-15级以下、军人0～6级及其以下的官员或雇员，主要指那些从事工程合同、物资采购、执照发放、奖金管理、企业监管、行政执法以及对非联邦实体经济产生影响的人员。

（二）申报财产的内容全面而具体

美国《政府道德法》对财产申报的事项作了非常细致和复杂的规定。同时，在实际操作中，美国的政府道德署制定了统一的申报书，把要求申报的财产事项分类列在申报书的四张表格中。根据《政府道德法》的规定以及申报书四张表格的填写内容，美国公务员申报财产的范围十分广泛。依据财产内容，美国公务员需要申报的财产包括四类：第一类是财产及收入。具体来说，包括个人及其配偶和抚养子女的所有财产，这些财产所带来的收益，以及各种服务性收入。财产包括证券、债券、退休金、抚恤金、避税年金、个人储蓄、互助基金、房地产、自产粮食、牲畜、用于出售和投资的收藏品以及任何用于投资或产生收入的财产。收入分投资收入和劳动收入，投资收入指申报人及其配偶和抚养子女从财产和经营中获得的利息、租金、版税、股利、资本收益等；劳动收入包括工资、佣金、服务费、讲演投稿费以及其他劳动性补偿。第二类是交易活动情况。申报人必须报告本人及其配偶和抚养子女某些财产的买卖和交换情况。这些财产包括房地产、证券、债券、互助基金股票及其他证券。第三类是获赠及报销情况。申报人必须申报本人及其配偶和抚养子女所接受的食、宿、行、乐方面的馈赠和款待、各种补偿、好处及其他有价值的赠品。第四类是债务及受雇情况。关于债务，申报人必须申报本人及其配偶和抚养子女任何超过1万美元的债务，含申报期间从1万美元降到1万美元以下的债务，非公经营所负债务也不例外。关于受雇情况，申报人必须报告个人在社会上所有有偿和无偿的兼职情况，例如任营利或非营利机构、劳工组织和教育机构的官员、董事、信托人、合伙人、老板、代理、顾问等。

（三）财产申报管理机构相对独立且有权威

美国的财产申报的受理机构因公务员的身份不同而有别。对于政府官员，白宫官员（包括总统）的财产申报由政府道德署负责受理；其他政府官员则由设在本部门的专职的道德官负责受理财产申报。参议院和众议院的议员及其雇员，则分别向所在议院的书记官或者秘书长递交财产申报资料，书记官或秘书长在收到财产申报资料后，必须分别向议员所在州的主管长官和参众两院的特定委员会报送申报资料的副本。法官和司法雇员则由联邦法院专门设置的司法道德委员会来负责申报资料的审查和管理。值得一提的是，美国的政府道德署作为独立的财产申报监督机构在美国廉政建设史上具有显赫的地位。政府道德署是根据1978年《美国政府道德法》成立的，最早隶属于联邦政府人事管理总署，1989年另起炉灶成为联邦政府下属的独立政府机构。政府道德署的主要职责包括：制定行政部门雇员道德行为规范；审核和批准各行政部门制定的道德行为附则；监督行政部门官员公开和秘密的财产申报的执行情况；审核总统政治任命者（被总统提名担任某项政府要职，但需参议院批准）是否有经济方面的利益冲突。

（四）申报财产的监督机制十分健全

美国公务员财产申报制度之所以在实际生活中能发挥实效，离不开其健全的财产申报监督机制。一方面，规定了严厉的违规处罚措施。美国法典和《政府道德法》对违反利益冲突规定的行为和财产申报中的违规行为规定了严厉的处罚措施。对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延的申报者，各单位可对当事人直接进行处罚。司法部可对当事人提出民事诉讼，法院可判处1万美元以下的罚款。对故意提供虚假信息的人，可提出刑事诉讼，判处最高25万美元的罚款或5年监禁。违反利益冲突法的规定、参与与其经济利益有关系的事项的行为，判处1万美元以下的处罚或2年以下的监禁，或两项并处。另一方面，落实了公众监督的途径。《政府道德法》规定，财产申报结束的15日内，申报资料应向公众公开。此后六年内，除出于非法目的查阅或公开申报资料将危害国家利益等情形，任何公众经申请可查阅。

四 美国对申报制度的自我批判

（一）协调不良

当中国试图通过行政法规建立自己的申报制度时，美国纽约等州则正酝酿着一场申报制度的改革，纽约州的律师协会的一个工作小组力图对此提出一个立法建议。在多年实践中，美国模式申报制暴露出一些缺点。首先，美国包括申报法在内的整个政府道德法规体系，都是一个“拼凑物”。美国作为一个联邦制国家，各级、各类政府道德纪律组织重叠，从执行到评判都莫衷一是。其次，申报制的项目和监察手段有效性不足，难以满足公众对政府透明度的要求。再次，申报制所体现的政府透明度和信息公开原则，与隐私权等民事权利需要寻找新的平衡点。除此之外，各级政府公职人员的权利和义务不均等，也是一个亟待解决的问题。另外还有人担忧，过于严厉的制度，可能打击年轻人，尤其是法律工作者投身公职的积极性。如此欠缺协调性的申报机制，显然不能单挑大梁，而必须配以其他相关制度和条件，例如，善良的社会风俗和秩序、健全的社会福利体系、完备的法律制度和坚定的法治信念等，申报机制才能发挥应有的作用。

（二）培训无效

美国人素来重视职业教育，即使是普通大学生，在开课之前也会受到学校关于资源设备、部门分工、学风学纪等各方面的辅导。而一个公职人员上岗前，也不可避免地会经历一次强制性的伦理操守学习。它旨在教导新晋政府工作人员如何使自己的行为符合法律法规的要求，当然也包括了解申报制。而相关法律的复杂性，更使这样的岗前培训成为必须做的工作。根据一位美国政府责任办公室顾问和法律工作者的说法，美国的政府道德规范“繁杂和冗长得无法指望多少人能阅读和理解，更不要说遵守了”。根据笔者的统计，仅1978年《政府道德法》中关于申报制的内容就达11800词以上。要理解如此繁复的规定，无疑需要专业人士的解读和指导。然而这种指导也仅仅是一种知识的灌输。根据美国2005年的一次调查，对相关法纪的“无知”是排在“不切实际的目标的压力”“职业上出人头地的压力”“保住工作”“工作环境中道德的缺失”之后、名列第五的腐败诱因。不仅如此，对于制度本身的透彻了解，从另一个方面来说，也可能为一些人规避申报提供了条件。这种事前培训的作用和意义受到了质疑。

（三）成本过高

成本过高，也是美国人质疑申报制的原因之一。笔者统计发现，《政府道德法》中仅申报内容一节就有4600词以上。各部门的申报表格也是本着滴水不漏、巨细无遗的精神。例如，美国众议院2010年版的议员申报表就有11页之长，参议院的申报表更长，达13页。如此繁杂的申报表格，即使假设每位申报者只需要一小时的时间完成填写和报送，那么，根据目前美国政府官员和职员的数量及平均每小时工资水平计算可知，美国每一年花费在填写、提交和审阅申报表上的成本高达50亿美元。而这也只是美国联邦政府公职人员的填表成本，各州政府公职人员和各党派的申报成本都没有计算在内。中国的公职人员数量尽管统计口径不同而有较大差异，但在绝对数量上非常可观，而且我国是发展中国家，对于申报制成本和效率的考量，更不容忽视。尽管成本的付出是获得回报的必要条件，但是如此高昂的成本，也是申报制建立和实施中应设法解决的一个问题。

五 启示

美国是世界上公认的官员贪污腐败较少的国家，究其原因，得益于完善而有效的公务员财产申报制度。当前，如何有效构建我国的公务员财产申报制度，已经成为社会各界普遍关注的问题。笔者认为，在研究我国的公务员财产申报制度过程中，应当积极借鉴美国的立法经验，同时结合近年来我国廉政建设的有益尝试，以促进我国公务员财产申报制度的尽早建立。

（一）扩大申报主体的范围且实行分类管理

目前，我国财产申报主体是党政机关、社会团体、事业单位县处级（含县处级）以上领导干部，以及国有大中型企业的负责人和省部级现职领导干部。这种申报主体范围过窄的现象已经不能适应我国廉政建设的需要，因为那些级别较低或处于非领导职务的公务员也拥有较大权力，在我国“官本位”传统思想的影响下，同样存在着以权谋私的可能。因此，在构建我国公务员财产申报制度过程中，扩大财产申报主体范围是十分必要的。从当前对公务员财产进行监督的法律来看，主要体现在《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）中所规定的“国家工作人员巨额财产来源不明罪”。结合当前我国公务员的实际情况，同时考虑到维护法律体系的和谐统一，因此，在确定财产申报的国家公务员的范围时，可以考虑与《刑法》规定的“国家工作人员巨额财产来源不明罪”的犯罪主体保持一致。具体来说，根据《刑法》第93条之规定，国家工作人员的范围可包括四类：①国家机关中从事公务的人员。②国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员。③国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。④其他依照法律从事公务的人员，主要包括各民主党派的专职工作人员、人民陪审员、农村村委会与城镇居委会等基层群众的自治组织中的工作人员等依法被选举或被任命从事公务的人员。同时，考虑到我国公务员人数众多、公务员因其岗位不同而产生贪污腐败的系数大小有别，以及需要寻求公务员的隐私权与财产申报的平衡等诸多因素，我国可以借鉴美国的做法，实行公开申报与秘密申报的方式对公务员的财产申报进行分类管理。结合《中华人民共和国刑法》中关于公务员职务的划分，对于具有领导职务身份的公务员，应当采取公开申报的方式，即除非真正涉及国家秘密，他们的个人财产报告要向社会公开，任何公民均可查看或复印；对于非领导职务公务员，则可以实行秘密申报，即由受理机构留存，不向社会公开。

（二）完善公务员财产申报的内容

根据《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（由1995年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布，以下简称《收入申报的规定》）第3条的规定，公务员申报财产的范围包括：工资；各类奖金、津贴、补贴及福利费等；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；事业单位的领导干部、企事业单位负责人承包、承租经营所得。该范围表明，《收入申报的规定》界定的只是“收入申报”而不能称为“财产申报”，因为只是申报主体个人的部分收入，而非全部收入，更非财产状况。申报收入固然可以在一个层面反映领导干部的经济收入情况，但却不能反映其财产增量；财产申报则可以反映领导干部在其任职期间的财产增量情况。如果这种增量与其合法收入相吻合，那么至少可以认为其收入来源是正当和合理的。否则，就表明在其合法收入之外还可能有其他促使其财产增量的因素，这时候有关部门就应当给予必要的关注。借鉴美国公务员财产申报中的有关规定，笔者认为，公务员财产申报的范围应当包括一切形式的财产，既包括不动产，也包括动产，既包括有形财产，也包括无形财产，既包括申报本人的财产，也应包括申报配偶、未成年子女等近亲属的财产，既包括债权，也包括债务，还应申报有关财产的使用权。

（三）落实违反公务员财产申报制度的法律责任

美国对违反公务员财产申报制度的行为，除规定了相应的纪律、行政处分外，还规定了严厉的刑罚制裁措施。这些措施使美国的公务员不敢怠于如实申报，保障了公务员财产申报制度能得到真正的贯彻执行。在我国，由于没有有效的官员财产申报制度，再加上巨额财产来源不明罪的刑期较短，对抑制官员腐败没有足够的威慑力，因此需要在构建公务员财产申报制度时予以落实。具体来说，需要修改相配套的其他法律，加强纪律责任与法律责任、行政责任与刑事责任的相互衔接，增强违法者的刑责风险。根据我国《刑法》中关于罪名规定的具体情况，可以在刑法中设立官员拒不申报财产罪和财产申报不实罪，并强化公务员财产申报责任与巨额财产来源不明罪的关系，大幅提高巨额财产来源不明罪的刑期。

（四）建立独立且有权威的财产申报管理机构

完善的管理体制是官员财产申报制度有效实施的保障。制定官员财产申报法，完善官员财产申报制度，需要健全官员财产申报管理体制，这就需要建立独立而有权威的财产申报受理机构和审查机构。如前所述，美国的政府道德署在监督行政部门官员公开和秘密的财产申报的执行情况中发挥了不可估量的作用。我国当前受理公务员财产申报的主体是申报人所属各单位组织人事部门。由于其缺乏相应的职权和手段，从而缺乏权威性和公信力，致使监督也难以落实，难以真正承担起财产申报的稽核职能。笔者认为，在我国，应当遵循精简机构的原则，不宜增设机构。根据我国当前的机构设置情况，可以具体由现有的国家公务员局负责受理申报并登记备案；由国家预防腐败局负责对相关财产申报材料进行审查核实。

（五）保障财产申报的社会监督机制畅通

关于对官员的监督存在的问题，中纪委副书记刘锡荣总结为：“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难，组织监督时间太短，纪委监督为时太晚。”这样的监督现状表明，社会监督、舆论监督是十分必要的，因此，健全以新闻媒体和公众监督为主体的社会监督，对于缩减官员隐私空间和预防官员腐败具有重大意义。首先，舆论监督，尤其是新闻媒体的舆论监督具有全民公审的强大威力，它能够及时地将一切官僚主义和违法乱纪行为置于众目睽睽之下，使之原形毕露，对其产生无法抵御的批判力量。因此，政府部门对新闻舆论的宣传一方面要积极加以引导，形成反腐倡廉、扶正祛邪的舆论氛围；另一方面，还应加快舆论监督的制度化、法治化进程，减少人为因素对新闻舆论的干预，以更好地促进公务员财产申报制度的规范化。其次，发挥公众监督的作用也是非常有必要的。任何一个民主、开放的国家，其公众都应当享有充分的知政权、参政权、议政权和监督权。公务员财产申报制度的一项重要原则就是申报资料的公开，从而保证了人民的知政、参政、议政和监督的权利，也使公众更加信任政府，对政府产生认同感，从而增强政府的合法性，使更多的公众能够达到与政府的良性互动。同时，吸收部分公众参与到申报过程中，既可以让其了解、监督公务员的财产申报，又可以扩大政治参与，提供改进意见，完善申报制度。

综上所述，美国式的公职人员财产申报制，是美国法制发展的产物，依然处于不断进化过程中。其可效仿性仍然有待探究。申报制本身显示出的复杂性、尖锐性和缺陷性，也使得其建立和实施必然经过一个长期实践、渐进的过程。中国公众对于政府透明化的急切渴望，使得申报制成为被寄予厚望的“反腐终极利器”。对申报制的法律移植和立法工作亦颇受瞩目。然而，法律移植不能忽视本国原有资源和禀赋。不当立法所造成的，很可能不是“它山之石，可以攻玉”，反而会出现“淮南为橘，淮北为枳”的结果。