前言

土司制度起源于汉代的羁縻政策，滥觞于元代，完备于明代，衰落于清代，是封建中央王朝对少数民族地区实行的一种特殊统治制度，基本特征为封建中央王朝利用少数民族上层进行统治，暂时保持少数民族地方政治、经济结构不变，有效避免少数民族地方的反抗，以达到既笼络少数民族上层，又稳固中央王朝在少数民族地区的统治目的。它在历史上对统一多民族国家的发展与巩固起过促进作用，有利于加强中央王朝对边疆少数民族地区的统治，稳定边疆地区，促进国家统一。“有利于各民族的文化、思想交流，增强了中华民族的凝聚力”。国外学者也认为土司制度是中国历史发展进程中发挥了“重要作用的地方行政制度”。

土司制度也存在阻碍社会发展进步的一面。在历史发展进程中土司世官其土、世有其民，对所属人民具有生杀予夺的权力。“彼之官世官也，彼之民世民也。田产子女，唯其所欲，苦乐安危，唯其所主。草菅人命若儿戏，莫敢有咨嗟叹息于其侧者！”土司对其管辖下的人民横征暴敛，任意苛索，“一年四小派，三年一大派。小派记钱，大派计两。土司一取子妇，则土民三年不敢婚”。土司贪纵淫虐，土司内部及土司之间时常相互争斗，抢劫村寨、滥杀无辜，不仅祸害人民，也破坏边疆地区的稳定。土司拥有自己的武装，借以镇压人民，甚至与封建中央王朝对抗。因此，土司制度在“强化土司职权这点上，迟早要与中央集权的强化相矛盾，相冲突”。这样，废除土司制度就成为历史发展的必然。“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”。条件成熟之后封建中央王朝着手废除土司制度。改土归流是西南少数民族地区经济、政治制度的变革，经过改土归流之后，一些少数民族地区的封建地主经济得以确立并占据了主导地位，实现了与内地在政治上的整齐划一，进一步加强了封建中央王朝对西南少数民族地区的统治。

明朝在西南少数民族地区进行改土归流，从明朝正统八年（1443）到万历二十五年（1597）间，云南的鹤庆、寻甸、广西、武定、顺宁等土府相继改土归流。当改土归流继续推进时，明朝统治势力衰落，云南改土归流未能完成。

清代继续推进云南改土归流，清朝顺治十六年（1659），元江傣族土知府那嵩的反叛被清兵镇压，元江被改土归流。康熙四年（1665）新兴州、宁州、峨山、石屏、蒙自、路南、陆良、弥勒、维摩（今砚山县北部）、王弄山（今文山县中部）、八寨（今马关县西部）等地大小土司被改土归流。雍正元年（1723）至三年，丽江、威远（今景谷）、姚安等土府被改土归流。雍正四年至九年，鄂尔泰在西南少数民族地区进行了大规模的改土归流，东川、乌蒙（今昭通）、镇雄、镇源等地先后被改土归流。

经过清代大规模的改土归流之后，云南的中维（中甸、维西）沿边、怒江流域、腾龙（腾中、龙陵）沿边、普思（普洱、思茅、西双版纳）沿边、河麻（红河、文山）沿边一线仍然有百余家土司存在，“上自兰坪、云龙，下至开化、广南，大小近百十家，地沿二千余里，人口三四百万”。民国中央政府未能完成残留土司的改土归流工作，在上述地区的中央与地方的二元政治格局得以保留。

民国时期，云南边境地区土司残存，是多种因素综合影响的结果。云南边境一线的土司统治地区自然地理条件复杂，有为外人所恐怖的瘴毒；多个民族跨境而居，跨国境流动增加了中央政府治理的难度，有时边民为躲避战乱、苛捐杂税或是受境外政治力量的蛊惑，曾出现跨境迁徙的现象。另外，地方政府官员在土司统治地区常因语言障碍，需有翻译才能与民众进行沟通。而土司在与民众进行沟通时则没有语言障碍，从心理上拉近了与地方民众的距离。地方官员的贪污腐败，在一定程度上驱使地方民众将土司作为其利益的“保护者”而排斥地方官员。民国时期战乱频仍，内忧外患不断，虽然有些地方官员力主改土归流，在综合考量改土归流的得失后，地方政府得出“戡乱”时期，不宜对土司进行改土归流的结论。

民国政府曾做出多种努力以加强对云南残存土司辖区的治理，自始至终与土司处于利益博弈的过程。

行政设置 从弹压委员、行政委员的设置到设治局，之后又设乡、镇、保、甲等，大体反映出民国政府在云南土司地区行政设置变迁的轨迹。土司制度与保甲制度合而为一，土司、土目或亲信头人就任区、乡、保长，由于保甲组织与一切反动势力紧密结合，各地在保甲制度的基础上又推行相互监视的保甲连坐法，企图阻碍这些地区革命斗争的开展。从某种程度上讲标志着民国政府对土司辖区管理的加强。

军事方面 设由县长充任队长的保卫团、自卫队等军事组织，区长、乡长、甲长分别充任大队长、中队和小队长。抗日战争期间，土司统治地区还出现过多个抗日武装组织，如滇东南抗日游击司令部，各土司均被委以军职。滇西边区的潞江自卫支队、滇西边区自卫军、福碧泸练民众自卫队、耿沧抗日自卫支队、班洪自卫支队等，均由土司充任司令。民国政府还派人参加土司的武装组织，指导开展反抗外来侵略，监控土司的动向，有一箭双雕之意图。云南土司的抗日武装组织，帮助搜集情报，运送军需物资，有些土司还慷慨捐赠钱粮，配合中国远征军作战。当然也有部分土司借抗战之机扩张自身军事实力，以此作为与地方政府抗衡的依靠力量。在抗战结束后，驻滇西远征军司令部随之撤销，民国中央政府明令撤销土司抗日自卫队，但有些土司拒不交出钤印，耿马土司罕裕卿即是其中一例，其用意也是显而易见的。

经济方面 采取清丈土地，统计户口，移民屯垦，兴修水利，兴办实业等措施。民国初期，云南土司统治地区土地属于土司所有，大多未进行土地清丈。土地数和户口数作为政府征税的基础数据，其重要性不言而喻。民国时期，土地清丈遭到土司的反对，一些派往边地进行土地清丈的官吏，借机中饱私囊，不排除瞒报、漏报现象，但土地清丈之后税收总量增加。民国政府还对土司辖区进行户口调查，在统计中有了初步的民族识别。在腾龙沿边、普思沿边等地还提出移民屯垦措施，比如陇川设治局1948年提出每年要招收垦民300～400户。另外，兴修水利以及兴办实业亦取得一定成效。

教育方面 兴办初级、高级小学以及简易师范学校等，尽管存在数量少、规模小、经费困难、师资力量缺乏以及边地民众对教育认识不足等问题，比如部分边地群众认为“汉文学不得，学了将来会被拉去当兵”，部分土司对汉文化教育不支持，甚至加重让子女上学人家的税收以阻挠边地教育发展。但是民国政府对发展边地教育所做出的努力，促进了边地教育从传统私塾到近现代教育的转变，有利于开启民智，提升边疆民众科学文化素养。

交通、通信方面 民国政府在边疆地区修筑道路，兴办邮局、电报局。一定程度上改善了交通、通信等基础设施，这便于加强边疆与内地联系，对于地方社会经济的发展无疑有着积极作用。

土司与民国政府的关系错综复杂 民国政府统治时期云南土司与民国政府存在对抗、对话与合作的复杂关系。民国中期，土流政权的争斗更加激烈，腾龙沿边土司淡化了相互之间的矛盾，增进了各土司之间一致对外的凝聚力，在土司的策划下多次发生民驱官夺税、杀官抗政等激烈的斗争。抗日战争胜利后的一段时间，出现了各土司间默契的合作，甚至出现了各土司的大联合。对抗是双方利益分割中不可避免的矛盾的表现，对话是双方为维护自身利益或共同利益而表达的意见与建议，合作是双方为维护共同的利益而采取的措施。对抗、对话与合作错综复杂地交织在一起，有着深刻的社会历史原因。

民国时期鸦片烟毒很盛，屡禁不绝 云南省各届政府从鸦片种植及交易中获得巨额收入，因而表面上禁烟，实则暗中允许甚至鼓励民众种植。土司暗中支持种烟户抗铲，使边疆禁烟问题复杂化，抗铲事件频发。各级官吏借禁烟之机敛财。种植鸦片成为产烟区民众的主要经济来源。因而民国政府对于云南边疆民族地区的鸦片问题政策，时禁时种，寓禁于征，明禁暗种，未能杜绝鸦片烟毒。

设治局与土司博弈的结果，维持了云南残存的土司制度，形成地方政权与土司统治并存的二元政治格局。

土司统治的基础仍然牢固，从政治方面看，云南土司设立管理机构，委任职官进行统治。土司处于权力体系的最高层，土司之下按血缘关系加封属官，并委派管理村寨的官员，形成从上到下（即从土司到各级属官），从内到外（即从土司府署到村寨）较为完整的组织机构，犹如一张巨大的网络，全面覆盖了土司辖区。土司通过各级官吏发号施令，征收赋税、摊派徭役、组织征战、决断司法刑狱。土司牢牢地把持地方统治权，形成能够与地方官员相抗衡的权力体系。土司在承袭过程中，为了争权夺利，无论是兄弟间还是叔侄间，不惜手足相残，甚至外戚、地方官员也卷入争斗，使得土司在承袭过程中的争斗更加复杂。各土司为了加强相互之间的联系，还形成了互婚集团，建立起跨地域的联合关系，相互利用，维护其反动统治。

从经济方面看，土司对百姓进行沉重的经济剥削。民国时期云南土司统治区域大多处于封建领主经济发展阶段，但有的还存在奴隶制残余，比如中维沿边藏族土司、土官统治区域；有的已向封建地主经济社会形态过渡，比如纳楼土司统治的部分地区。总之，民国时期云南土司统治地区社会经济发展不平衡性仍然十分明显。民国时期土司辖区已经出现土地买卖现象，百姓对土地的依附关系有所减弱，土司对民众的束缚亦有所减弱。土司对民众的剥削有实物地租、劳役地租及货币地租等几种形式。从实物地租来看，其剥削量一般不低于粮食收获物的30%，有的甚至达到50%以上。与此同时，百姓还得承担繁重的徭役，一年当中每户人家少则十余天，多则百余天，为土司耕种田地、砍柴烧火、起房盖屋、抬轿牵马、放牧牛羊等，还有一些临时性的徭役。土司摊派的徭役民众必须随叫随到，否则将会遭到处罚，甚至付出生命代价。土司还对辖区民众征收货币地租，将实物折成货币进行征收，这样无论粮价贵贱，均不会损害土司的既得利益。民国时期云南边疆地区鸦片烟毒很盛，腾龙沿边土司对部分山区民众的赋税改收鸦片从中获利。高利贷是土司加在百姓身上的沉重负担，在部分地区高利贷还具有强迫性，比如中维沿边土司统治地区“放茶盐价”，土司在其统治区域内每三年向每户百姓放一砣茶和一砣盐，价值四筒粮，到期向百姓收取茶价25筒粮，盐价4筒粮，共29筒粮，可见高利贷剥削十分沉重。另外，民国政府加强对云南土司地区的统治之后，地方百姓还得负担地方官员摊派的各项苛捐杂税，其名目竟然有七十余种之多，难怪地方官员被边地民众称为“豹子与狗”。

民国年间，英国等列强入侵阿佤山地区、片马等地，遭到了当地民众的奋起反击。滇西抗战，云南边疆民众响应政府号召，组建起多支抗日武装组织，配合中国军队英勇打击日寇，有力地支持了滇西抗战。西双版纳群众还自发组织起来抵抗外国传教士的活动，使外国传教士不能在西双版纳站稳脚跟。很多土司能够以国家和民族利益为重，及时组织起地方民众，勇敢地站在斗争前列。在民国末期，部分土司能够审时度势，接受了中国共产党的统一战线政策，减少了解放这些地区的阻力，为边疆民族地区的解放做出了贡献。

土司辖区民众的反帝反封建斗争不断兴起 为了反对土司及民国地方政府的剥削与压迫，从中维沿边到河麻沿边土司辖区的百姓不断兴起反抗斗争，尽管这些反抗斗争最后均遭到土司及民国地方政府的残酷镇压，但一定程度上还是动摇了其反动统治的基础，表现出在土司及民国地方政府双重统治压迫下人民群众的觉醒，成为中国共产党领导这些地方的人民翻身解放、当家做主的群众基础。

客观地看待民国时期的云南土司问题，对于现当代治理云南边疆民族地区有着重要的参考价值。随着东盟自由贸易区的建立，云南边境一线再次变成前沿，成为云南的桥头堡。如何使边防巩固，社会稳定，民族团结，经济发展，文化繁荣，政治昌明，地方政府任重道远。边境地区由于特殊的地理区位，生活在这些地方的民族多数是跨境民族，其相互之间经济、文化等方面的交往从未中断过，其中好的方面固然值得提倡，但也不排除境外一些敌对势力通过民间交往这条渠道，给我国经济社会所造成的负面影响，因而边境民族地区在现当代社会背景下也面临复杂局面。这就要求云南各民族人民从维护祖国统一、民族团结、经济社会发展的高度，坚定不移地走中国特色的社会主义道路，加快地方经济社会发展的步伐，在云南桥头堡战略中发挥不可替代的作用。