第一节 乌克兰政治转型的历程

乌克兰位于东欧平原，是中世纪东斯拉夫人文化的中心，现代俄罗斯、乌克兰和白俄罗斯等民族的共同祖先——基辅罗斯——就是以基辅为基地发展起来的。因此，乌克兰和俄罗斯以及白俄罗斯的历史联系非常紧密。约在公元14世纪，逐渐形成了现代乌克兰民族。17世纪，东乌克兰与俄罗斯合并，直到1917年俄国发生十月革命。1917～1921年，乌克兰经历了短暂的独立。1922年12月30日，乌克兰苏维埃社会主义共和国、白俄罗斯苏维埃社会主义共和国、俄罗斯苏维埃社会主义联邦共和国以及外高加索苏维埃社会主义联邦共和国一起组成了苏维埃社会主义共和国联盟，简称苏联，共同成为苏联的创始加盟共和国。1941年，苏德战争爆发，乌克兰全境被德国占领。1944年，苏军解放了乌克兰全境，并将原属波兰领土的西乌克兰划归乌克兰苏维埃社会主义共和国。1954年，苏联中央政府以行政命令的形式将克里米亚半岛划归乌克兰苏维埃社会主义共和国，组成了当今乌克兰的疆域。

1985年，戈尔巴乔夫在苏联上台后，历史和现实积累的各种矛盾开始表面化，民族主义和民族独立倾向迅速抬头，全国政局开始急剧动荡，同时，乌克兰开始了其独立步伐。1989年9月，乌克兰人民争取改革运动（简称“人民鲁赫”）成立，成员迅速扩大到百万人。1990年7月16日，乌议会通过《乌克兰国家主权宣言》。1991年8月24日，乌克兰政府发表国家独立宣言，正式宣布脱离苏联独立，改国名为乌克兰。1991年12月1日，乌克兰全民公决的结果是赞成乌克兰独立，克拉夫丘克当选为乌克兰首任总统，12月3日，叶利钦率先承认了乌克兰的独立。12月8日，乌克兰、俄罗斯和白俄罗斯的领导人签署别洛韦日协定，宣布苏联不再存在，成立独立国家联合体（简称独联体）。苏联解体后，乌克兰结束了337年与俄罗斯结盟的历史，成为一个完全独立的国家。

独立后的乌克兰在政治上彻底放弃了社会主义政治制度，按照西方模式建立了三权分立、多党制，实行普遍、平等、自由选举的国家制度。乌克兰虽然建立了三权分立的政治制度，但是受制于其历史传统、法律监管缺位、公民社会力量薄弱以及过于强大的金融工业集团的影响，高效廉洁的政府和政党政治还不可能在短时期内真正有效地运行起来。相对于其他的东中欧国家和原苏联国家，乌克兰的政治转轨进程就显得更加蹉跎不平。在经历了漫长的政治协商过程，搭建起国家政治制度的框架后，乌克兰政局仍一直动荡不安，甚至在2004年年末爆发了严重的政治冲突——“橙色革命”。之后的几年内，乌克兰总统与议会之间一直矛盾不断，难以形成稳定的政治运行机制。在2010年总统大选之后，乌克兰废除了“橙色革命”宪法，重回1996年宪法体制。2011年，乌克兰司法机关对前总理季莫申科的渎职审判更引发西方社会和乌克兰国内部分政党对民主制度前景的担忧，以及对时任总统亚努科维奇的批评。可以说，乌克兰的政治转轨进程不仅漫长，而且充满一定的不确定性。

乌克兰的政治转轨大致经历了政治体制构建的准备阶段、政治体制的构建阶段和政治体制的完善阶段，目前的乌克兰仍处于制度的完善阶段。

一 政治体制构建的准备阶段：1991～1996年

独立之初的乌克兰，在巩固国家独立的同时，面临着政治、经济体制转型的任务：在政治上集中表现为要建立符合乌克兰国情和西方基本民主原则的政治制度；在经济上主要是克服苏联解体带来的巨大困难，保障国民基本的生活需求，实现向市场经济的平稳过渡。

苏联的社会主义政治制度被废止后，乌克兰社会基本上认同国家朝三权分立的西方民主政体转变的方向，但是围绕着行政机关、立法机关和司法机关如何分权问题存在着尖锐的矛盾，对国家实行总统制还是议会制各方意见不一。克拉夫丘克任总统时期曾爆发制宪危机，导致新宪法难产。当时的乌克兰政体是代议制、总统制和苏维埃政权的混合制，因而包含着很多矛盾。这表现为各个机构之间相互矛盾、不相协调，使政治机构工作效率低下；总统和总理职能划分不明，存在重复和对立，缺乏统一有效的垂直行政权力；地方苏维埃与执行权力机构对立，职能互相重复，威信低下。特别是权力机构的贪污受贿等腐败现象严重，使得社会冲突因素不断增长，政权的威信与合法性动摇。社会贫富差距扩大、精神不振、道德下降、犯罪增加、社会不满扩大，致使国家政局不稳，劳动者自发抗议活动不断发生。在新宪法出台前，乌克兰一直沿用1978年的宪法。

1994年，乌克兰举行独立以来的第一次总统大选，乌工业家企业家联盟主席、前总理库奇马以52%的得票率战胜竞争对手克拉夫丘克，当选为乌独立以来的第二任总统。权力划分问题到了库奇马总统执政时期更加激化。1994年12月，库奇马向议会提交了重新确定各权力机构权限的《政权法》草案，希望在新宪法通过以前就明确规定总统和议会的权限。经过为时半年的协商，议会终于在1995年5月18日通过了《乌克兰国家政权和地方自治法》（以下简称《政权法》），重新界定了国家总统、议会等最高权力机关的权限，并对地方苏维埃的职能进行了调整。根据《政权法》，政府应由总统组建，总统无须经议会批准即可独立任命总理和所有部长。《政权法》还规定，撤销地方苏维埃建制，由国家行政机构取而代之。

由此可见，《政权法》不仅改变了现行宪法关于总统与议会联合组织政府的规定，将组织政府和行政权力全部转移到总统手中，而且加强了对地方政权机构的领导，形成了由总统直接领导的垂直执行权力体系。库奇马把《政权法》视为推进改革、促进经济健康发展的保障。他认为，制定《政权法》的目的是明确划分各政权机构的权限、消除政权机构之间产生矛盾的法律基础。然而，议会中一些政治派别以《政权法》与国家宪法条款有矛盾为由，竭力阻挠《政权法》的实施，从而导致总统和议会间的冲突激化。1995年5月31日，库奇马总统决定摊牌，宣布要举行全民公决，请全体选民来决定：信任总统还是信任议会。为避免政治危机引发社会动荡，经多方斡旋，总统和议会于6月8日达成妥协，签署了旨在重新确定双方关系的《宪法条约》。该条约规定，《政权法》将作为新宪法通过之前的一部临时性法律予以实施，并赋予总统签发命令和任命政府主要部门领导的权力。《宪法条约》的签署和《政权法》的实施使总统和议会之间存在的权力斗争以和平方式达成暂时妥协。随着议会权力的削弱，总统在国家决策中开始发挥主导作用，对地方的控制也不断强化。

1996年6月28日，乌克兰颁布了独立后制定的第一部宪法。宪法规定：（1）乌克兰奉行“三权分立”原则；（2）人民的意志通过选举、全民公决和其他直接民主形式予以体现；（3）国家政权机关和地方自治机关由选民按自己的意愿民主选举产生，即总统由全国人民直接选举产生，议员由各选区选民直接选举产生；（4）有关改变国家领土等重大问题，必须以全民公决来解决。

新宪法加强了总统的权力，但乌克兰政局并没有像人们所希冀的那样迅速得以稳定。总统、议会和总理之间依然纷争不休、龃龉不断。而独立以来内阁总理的10次易人也在很大程度上影响了政策的连贯性，妨碍了社会经济的稳定和发展。显然，乌克兰虽已确立三权分立体制，但权力制衡机制尚不完善。总统方面主张在乌克兰实行总统领导下的三权分立制度，总统有权解散议会，政府不设总理职位，实行总统直接领导下的政府，即实行总统领导下的垂直权力执行机构。议会（最高苏维埃）方面则主张实行议会制，议会不仅可以弹劾总统，而且总统提名的政府人选必须经议会批准才可以任职，政府的重要决策必须经议会审议。

二 政治体制的构建阶段：总统议会制vs议会总统制

1996年通过的乌克兰宪法确立了国家的政治体制——总统议会制。总统是国家首脑和最高行政长官，负责组阁，提名并经议会批准后任命政府总理，政府隶属于总统领导；总统征得议会的同意，可任命或解除政府总理的职务；根据政府总理的提议，总统可直接任命或解除内阁成员及其他中央权力执行机构及国家行政管理机关的领导人。议会拥有立法和监督政府的权力，议会有权对政府进行不信任投票；如该决议被通过，政府总理及整个政府必须辞职。议会在一定条件下可以弹劾总统，但是弹劾的过程十分复杂漫长。首先，在议会中至少要有1/3以上的议员提出弹劾；其次，由议会成立临时性的专设侦查委员会，在议会多数议员根据侦查结论认为总统的罪名成立后，才能形成指责总统有罪的提案，但有关弹劾总统的提案付诸议会表决之前，须经宪法法院审议是否符合宪法程序，且只有在宪法法院确认总统行为具有严重犯罪特征后，议会方可进行表决；最后，议会表决必须取得2/3以上的票数，弹劾才能生效。

总统议会制受到议会多数派相当大的制约，随着议会中政党力量的消长而变动。虽然总统是国家权力的中心，但其权力、地位、作用与议会多数派的变化密切相关。政党制度和党派格局对国家的深刻影响使总统议会制成为一种“可变性的政治体制”或“滑动中的政治体制”。如果说总统和议会是总统议会制政治体制“尖拱”的两个相互支撑，是缺一不可的组成部分的话，那么议会中的多数派则构成“尖拱”的“拱顶石”。

1．政治体制的首次探索：从总统议会制到议会总统制

1996年宪法的顺利通过，并没有从根本上解决乌国内混乱的局面。当时的总统库奇马公开指出，议会中各种力量形成的格局使国家“不可能正常地前进”，他认为，在最为关键的时刻可以和所有政党“坐到谈判桌前”，但是和左派力量很难达成互相谅解。他认为，共产党占多数的议会与总统之间的矛盾使得国家政局不稳，社会和经济改革进展缓慢，严重制约了乌克兰的经济发展、民族团结和社会稳定。早在1999年，库奇马就提出：行政改革的首要步骤就是在议会多数派的基础上组建政治上负责任的政府。2002年8月24日，库奇马总统正式提出政治改革计划，将部分权力由议会向总统集中。他认为，乌克兰应该从总统议会制国家向议会总统制国家转变，应该组成议会多数派，并由议会多数派组成联合政府。这个政治改革主张得到了当时亲总统党派的支持，也符合乌克兰共产党和乌克兰社会党一直以来的政治主张，甚至部分迎合了当时的反对派“我们的乌克兰”的意见，但受困于乌克兰国内复杂的政治斗争和经济困难，在实际表决中政治改革计划迟迟没有得到通过。乌克兰独立以来议会与总统之间就国家权力问题争吵不断，国家政局不稳定和政策缺乏连续性，对国内经济和对外关系发展产生了消极影响。

2004年11～12月，乌克兰发生轰动世界的“橙色革命”。2004年10月31日，乌克兰举行了独立以来的第四次总统选举。在11月21日第二轮选举中，第一次公布的选举结果是亲俄的候选人亚努科维奇获胜。另一候选人尤先科随即指责选举存在舞弊行为，拒绝接受选举结果，并在独立广场发起了大规模的抗议示威活动，号召支持者长时间围堵政府机关，选举纠纷迅速演化为社会危机，这迫使当局做出让步，决定重新举行投票。尤先科则在重新举行的第二轮投票中获得51.99%的选票，最终当选为乌克兰总统。尤先科的支持者都以橙色标识参加活动，所以该事件被称为“橙色革命”或“栗子花革命”。

在“橙色革命”中，尤先科为了换取积极主张修宪的时任总统库奇马的支持，以及乌克兰共产党和乌克兰社会党在议会中对修改总统选举法的支持，被迫同意旨在削弱总统权力的宪法修正案，将总统手中的政治权力让出一部分给议会。乌克兰社会党和乌克兰共产党一直要求削弱总统权力，扩大议会的权力。两党领导人在“橙色革命”危机中承诺，如果反对派支持旨在减少总统权力的宪法修正案，他们就投票支持总统选举法修正案。而修改总统选举法则完全是尤先科提出的要价，因为在尤先科看来，当时的总统选举法有利于当权派。虽然尤先科一直反对修宪，但在首轮选举无人过半的情况下，为得到拥有近6%选票的社会党领导人莫罗兹在第二轮投票中的支持，尤先科接受了莫罗兹的条件，同意在赢得大选后修宪。因此，修宪是乌克兰各派政治力量为赢得大选，解决危机而达成的妥协方案。

2004年11月21日，美国和欧盟公开指责乌选举不符合“国际标准”。在国内外的双重压力下，乌克兰各派政治力量进行了多次协商谈判，最终同意妥协。2004年12月8日，在乌克兰最高苏维埃（议会）非常会议上以402票对21票的压倒优势通过了包括乌克兰宪法修正案在内的三个重要法案，以结束由大选引发的国内危机。通过的三个法案包括乌克兰宪法修正案、在12月26日重新进行总统选举投票时运用新的总统选举法的特别法、宪法中关于完善地方自治机构体系部分的修改法。在12月26日重新进行的第二轮总统选举中，尤先科顺利当选。

这样，乌克兰自2006年1月1日起由“总统议会制”转变为“议会总统制”，议会的权力得到实质性扩大，这意味着任何政党只要控制了议会，就控制了政府，控制了很大一部分国家权力。总统除了保留对外交部部长、国防部部长和国家安全部门领导人的“绝对”提名权外，实际权力被大为削弱。

独立之初，乌克兰在制宪过程中主要考虑到左翼政党在当时的议会中有着较大的影响，担心议会因此会制约政府的经济改革进程。于是，在时任总统库奇马主导下设计了“大总统、小议会”的总统议会制。按照1996年宪法，总统拥有较大的行政权力，议会限制总统的权力则较为弱势，甚至无法启动有威胁的弹劾程序。但是，总统议会制却将乌克兰政治引入另外一个陷阱。在库奇马执政后期，总统滥用行政权力，以及腐败丑闻成为困扰乌克兰政治的新因素，议会既无力对其进行有效的权力制衡，也无法进行有效的法律监督。库奇马凭借其行政影响力和高超的选举技巧，在1999年的总统选举中得以连任。

2004年的“橙色革命”从形式上看是一场选举危机，实质上这是国家宪政制度“空转”的后果。美国和欧盟在调停选举纷争之余，积极促成了限制总统权力的宪法改革。2004年12月，乌克兰议会通过宪法修正案，赋予议会多数党政府组阁权，扩大议会对政府行政的监督权。责任内阁制的建立是乌克兰政治转型的一个进步，有助于提高政党政治的制度化水平，有利于简化政府行政权和议会立法权的关系。这是乌克兰国家制度建设过程中的一次修正尝试，是在半总统制框架下的权力分割微调。

2．政治体制的再次调整：从“橙色革命”到“橙色危机”

尽管各方通过修改宪法调整了国家制度，但是仍然未能实行宪政民主的有序运转。自2004年的“橙色革命”之后，乌克兰的政治危机依然不断。尽管导致危机的主导因素是精英和政党政治的因素，但是仍然不能排除国家制度本身缺陷所起的作用。无论是最初实行的总统议会制，还是后来的议会总统制，国家制度的框架仍然是半总统制，内部分权的微调未能解决半总统制的天然缺陷。在半总统制的制度框架下，总统与内阁总理仍然继续分享行政权。当总统与内阁总理来自同一政治阵营，二者平稳分享行政权就成为可能；反之，总统与内阁总理之间就会经常爆发政策分歧。

“橙色革命”后，尤先科当选乌克兰总统，季莫申科当选内阁总理，但是在共同打败政治对手后，“橙色”阵营内部为争权夺利开始出现分裂，政治丑闻不断。2005年9月3日，来自季莫申科联盟的乌克兰国务秘书津琴科宣布辞职，并公开指责总统尤先科身边的近臣贪污腐败，引发乌总统和总理两大阵营严重对峙，并最终导致季莫申科阵营和尤先科阵营公开分裂。总统尤先科在声明中指责季莫申科内阁“不务正业”，忙于向媒体宣传，扩大她个人的势力范围和政治影响；他解散政府的原因是因为政府“缺乏团队精神”，国家各权力机构之间不断发生冲突。他说，这些权力机构和班子成员之间已失去了相互信任。

2006年10月26日，乌克兰提前举行了新一届议会选举。在450个议席中，亚努科维奇率领地区党赢得了186席，季莫申科联盟夺得了129席，而总统尤先科领导的“我们的乌克兰 人民自卫联盟”联盟仅获得81席。此外，亲西方的社会党夺得33席，亲俄的乌克兰共产党夺得21席。由于所有5个党派都未获得过半数席位，原来同属“橙色”阵营的季莫申科联盟、“我们的乌克兰 人民自卫联盟”和社会党试图重新结盟，组建联合政府。但由于三党一直在政府和议会中的权力分配和对外政策纲要等方面争执不休，最终导致社会党倒戈，与地区党和共产党结盟。2006年7月6日，社会党领导人莫罗兹在地区党和共产党议员的支持下当选议长。随后，这三党宣布成立议会反危机联盟，并提名亚努科维奇为总理候选人。为了避免两败俱伤的宪政危机，保住自己在现政权中的地位与影响力，尤先科总统与自己的政治宿敌亚努科维奇握手言和，组成大联合政府。

亚努科维奇政府凭借在议会中的多数派地位，不断加强议会和政府在国家权力中的地位，排挤和分化亲总统的政党——“我们的乌克兰”在议会中的力量，驱逐联合政府中亲总统的部长。2007年1月12日，乌克兰议会正式通过了国家独立以来的首部《内阁法》，该法从法律上明确了议会、总理和总统在组阁、任免内阁成员和管理国家等方面的分工。根据这部《内阁法》规定，政府总理候选人由总统根据议会多数派的建议提名，由议会任命，如果总统在法定期限内没有向议会提名总理候选人，议会将根据多数派的提名任命总理。此外，总统签署的涉及外交以及人事任免的文件必须有总理的签名才具有法律效力。尤先科以违反宪法为由两次否决了这份削弱总统权限、扩大总理权力的《内阁法》。围绕《内阁法》的争斗彻底打破了总统与议会之间的权力平衡，使尤先科总统在国家权力结构中的地位面临被边缘化的危险。2007年3月初，11名原属“橙色联盟”的议员突然倒戈，以个人身份加入亚努科维奇领导的执政联盟，使得议会多数派的席位超过了乌克兰宪法规定的足以修宪的300个议席。执政联盟的行为触及了尤先科的底线。2007年4月2日，尤先科以本届议会多数派的形成和重组过程违反宪法为由宣布解散议会，乌克兰再次陷入新一轮的政权危机。冲突各派都向宪法法院提出裁决要求，但是由于法院裁决过程较长，最终双方选择了妥协，同意在2007年9月30日重新举行议会选举。2007年议会选举后，季莫申科领导的季莫申科联盟与尤先科领导的“我们的乌克兰-人民自卫联盟”再次联合组阁，成功阻止了亚努科维奇领导的地区党夺回政权。但是，在2010年的总统选举中，尤先科和季莫申科没能联合起来，被亚努科维奇击败。

亚努科维奇担任总统后，通过分化尤先科和季莫申科党团的议员，在议会中形成了微弱多数的执政联盟。2010年10月1日，乌克兰宪法法院做出判决，法院认为乌议会2004年年底通过的“政治改革”宪法修正案违宪。这意味着乌1996年宪法效力得以全面恢复，乌克兰的政治体制再次回归总统议会制，亚努科维奇总统收回了原来与议会共同分享的行政权。乌克兰政治制度的钟摆再次滑向总统一方，议会反对党则逐渐被边缘化。特别是原总理季莫申科在2009年深陷渎职罪调查之后，亲西方的反对党联盟出现了分化的趋势。支持总统的地区党执政联盟在议会中获得了较为巩固的地位。2011年8月16日，阿扎罗夫与季吉普科决定合并地区党与“强大的乌克兰”党。2012年3月17日，“强大的乌克兰”党自行解散，季吉普科加入了地区党，并被选为地区党副主席和地区党政治委员会成员。“强大的乌克兰”党并入地区党，使地区党在一定时期内保持在议会中一党独大的政治地位。2012年3月23日，亚努科维奇总统任命波罗申科为乌克兰经济发展和贸易部部长。众所周知，波罗申科与尤先科私交甚厚，曾经是亲西方的领导人尤先科政治上的铁杆支持者。

“橙色革命”之后进行的政治制度调整未能达到稳定政治和完善民主的目的，乌克兰以往存在的政治斗争和腐败传闻继续困扰政坛。橙色联盟的内斗让“橙色革命”的光环逐渐散去，尤先科与季莫申科的政治联盟解体也被称为“橙色危机”，并最终失去了选民的支持。亚努科维奇执政后做出了恢复1996年宪法的决定，这意味着乌克兰政治体制的第二次调整失败。

三 政治体制的危机与完善：2014年的政治危机与东部冲突

运行将近20年的西方宪政民主制度在乌克兰的表现并不好，政治腐败和贫富两极分化是困扰这个国家发展的主要矛盾。在经历了2004年的“橙色革命”之后，乌克兰社会仍然在原有的政治框架内进行博弈。行政权力的集中一定程度上促进了执政党影响力的扩大，消除了政党在议会中的斗争，并加强了亚努科维奇的统治。

2013年年末，乌克兰再次遭遇国内政治危机。执政的亚努科维奇总统与亲欧洲的在野党之间围绕是否签署欧盟联系国协定和自贸区协议发生严重分歧。反对党在首都基辅发动了大规模的街头抗议活动，双方的多轮政治磋商都没有消除分歧。进入2014年以后，街头抗议演化为大规模的流血冲突，并最终导致局势失控。在欧盟和俄罗斯的调停下，政府与反对党在2014年2月21日签署了政治和解协议，总统根据该协议承诺修改宪法和提前举行议会选举。但是，就在政治和解协议签署的次日，基辅市的安全局势发生逆转，亚努科维奇匆忙出走俄罗斯。议会中曾经的执政党——地区党在瞬间土崩瓦解，亲欧洲的政党迅速组建了新的执政联盟，并在议会中通过了恢复2004年乌克兰宪法的决议。亲欧洲的政党联盟还在欧盟和美国的支持下组建了临时政府。由于严重的国内政治危机和街头抗议，乌克兰发生了政权更迭和宪法变革。

突如其来的政权更迭导致乌克兰的克里米亚自治共和国在2014年3月宣布举行全民公决，并迅速做出了脱离乌克兰加入俄罗斯的决定。位于乌克兰东部的顿巴斯地区也紧随其后，爆发了要求政治自治和联邦化的示威活动。乌克兰政府与东部地区分离组织持续一年多的武装冲突，造成10000多人的伤亡，100多万居民流离失所。据联合国难民事务高级专员办事处报告，乌克兰国内流离失所者的人数达到1255700人，逾80万乌克兰公民向邻国提出避难申请，其中近678200人前往俄罗斯避难，逾81065人前往白俄罗斯。报告中指出：“与上周相比，向邻国申请避难、居留许可和其他合法居留形式的乌公民数量升至19200人。”2014年12月和2015年2月，在欧盟和俄罗斯的调停下，乌克兰政府与东部武装组织两次在明斯克签署了停火协议。根据协议，乌克兰将修改宪法，赋予地方政府更大的政治自治权。这是乌克兰独立以来极为重大的政治改革，从中央集权的共和国向联邦制的国家转变将极大地影响乌克兰的政治发展和稳定。

可以说，在获得独立的20余年间，乌克兰在政治体制和民主固化问题上经历了多次反复，还没有实现制度的固定和民主的固化。围绕总统与议会权力划分的斗争还远远没有结束。本书研究乌克兰政治转型过程中的政治稳定问题旨在为转型政治研究理论提供新的探索和案例，这也是笔者10多年来对乌克兰政治研究的积累和总结。