第一节 我国图书馆运营管理现状

综观世界范围内图书馆管理体制，无非有两种基本模式，一为分散分权管理，二为集中统一管理。一般地，联邦制国家实行分权管理，但苏联是特例。单一制国家更多地趋向集中管理，但集权或分权并不绝对，分权国家的集权苗头，集权国家的分权趋势这一多元化格局正在成为一种潮流。无论集权或分权，法律的保障在图书馆发展中都举足轻重。

（一）我国图书馆的管理模式与发展现状

我国图书馆管理体制经历动荡、更迭，多元复杂的历史进程。虽然有过民国时期美国式的自治，但没有连续发展而遭阻断；新中国建立后集中管理在短期内有了蓬勃发展，但不及苏联之强有力的政策调控而未能持续；改革开放后兴起的产业化管理形式为体制的多元结构注入了活力。新中国的图书馆事业按行政隶属一般分为公共图书馆、高校图书馆、科学院系统图书馆、工会图书馆、部队图书馆等。1949年起，中央人民政府文化部文化局负责全国公共图书馆事业，1980年起，文化部图书馆事业管理局接手，1994年，确定由图书馆司综合管理全国图书馆事业。中国图书馆事业的发展经历了昔日的坎坷之后，在改革开放后的三十多年来，获得了很大的发展，有些图书馆现已成为国家或城市的标志性文化设施，如国家图书馆，1987年建成，总面积达14万平方米，新馆面积等于旧馆面积的3倍，成为亚洲最大的图书馆，世界第五大馆，馆内现代化设施和完备的服务功能已使之成为中国图书馆事业全面发展的重要标志。上海图书馆，1996年12月20日建成开放，总面积8.3万平方米，是世界第7大图书馆，已是上海信息港信息枢纽的主要基地。图书馆硬件设施的改善，大大增强了图书馆综合服务能力，提升了图书馆公众形象，使图书馆成为教育、文化和情报的一支活跃力量，而且也为图书馆在21世纪的可持续发展打下了坚实的基础。相比新中国建立初期，1949年全国只有52所图书馆，到1978年为1218所，与1978年相比，20多年来县级以上的公共图书馆增长了277.5%。目前，86%的县都建起了公共图书馆。

截至2015年末，全国共有公共图书馆3139个，比上年末增加22个。其中少儿图书馆113个，增加5个，目前，我国平均43.72万人才拥有一所公共图书馆。全国平均每万人公共图书馆建筑面积95.8平方米，比2014年末增加5.8平方米；全国人均图书藏量0.61册，增加0.03册；全年全国人均购书费1.43元，比2014年增加0.19元（详见图2-1）。

2015年全年全国公共图书馆发放借书证5721万个，比上年增长45.1%；总流通人次58892万，增长11.0%。书刊文献外借册次50896万，增长8.9%；外借人次23085万，增长1.5%。全年共为读者举办各种活动114544次，增长10.6%；参加人次5908万，增长17.8%（详见图2-2）。

但也要看到，我国图书馆发展呈现出东中西部发展不平衡的现状。东部地区图书馆已经有了很大进步，馆藏普遍增加，生存基本不成问题，法治建设也有了很大的发展，而中西部地区的图书馆虽然硬件条件改善了，但持证率、到馆率和图书流通率仍处于低位运行，图书馆法治建设更加滞后。根据文化部网站2013年10月21日公布的《文化部办公厅关于公示第五次全国县以上公共图书馆评估定级上等级图书馆名单的公告》，从中可以清楚地看出这几年全国公共图书馆整体水平的提升速度。但让人感叹的是，东西部地区县以上公共图书馆的发展，还是存在巨大的差距，国家公共文化事业发展水平不平衡的观点又有了新的依据。从名单上看，长三角地区和珠三角地区的公共图书馆整体水平比较高，几乎所有的县以上图书馆评估结果都是一级图书馆，而整个西部地区除了四川省一级图书馆数量比较多以外，其他地区，尤其是西北地区的五省区，从省图书馆到县图书馆（包括个别儿童图书馆），一级图书馆平均不到10个。

（二）我国图书馆管理模式特征

我国图书馆管理模式与方式表现出以下主要特征。

（1）条块分隔的多元化行政管理，由行政指令干预图书馆运行，图书馆是对各自直接所属的行政主管部门负责，馆际之间没有隶属关系，互不往来，高等学校图书馆、科研机构图书馆以及政府设立的其他类型图书馆不向公众开放，没有很好地实现资源的整合与共享。

（2）图书馆事业是以政府拨款为主的公益事业。政府根据财力和科学教育文化事业发展规划进行预算和投资。图书馆的服务效益不与拨款数量直接挂钩，图书馆开展服务没有健全的监督机制。

（3）图书馆在资源配置、自动化发展等大的方面处于无序状态，造成了资源的很大浪费。如在北京、上海、广州、南京等经济文化发达地区，图书馆数量多，文献收藏十分丰富，而在经济文化相对落后的西部、中南部等地区和一些内陆欠发达省份文献资源就相对缺乏。在自动化发展方面更是由于缺乏宏观调控，致使不同地区、不同系统之间重复建库、重复建网的现象比比皆是。一方面是由于国家尚不发达，可用于文化教育事业的经费十分有限；另一方面则是有限经费使用上的惊人浪费，这不能不说是中国图书馆建设中的一个“特色”。

（4）图书馆的内部结构基本上按图书馆传统工作的流程组织，缺乏适应市场经济的新型机制。凡此种种使当前中国的图书馆事业陷入经费短缺、服务效益差、人才流失严重、馆际合作难以开展等困境。由此可见，现行的图书馆管理模式和运行机制，不但约束了单个图书馆的活力，而且不利于图书馆现代化网络化的建设。处于信息时代的图书馆一方面面临文献数量急剧增加，文献价格不断上涨，单个图书馆越来越难以满足本馆读者的信息需求的局面；另一方面信息技术革命正在改变图书馆的传统面貌，电子图书馆、数字图书馆、虚拟图书馆等新的图书馆概念和形象相继产生。新的形势呼唤和迫使图书馆必须在管理体制、管理模式、管理方式等各个方面进行转变。

（5）公共图书馆经费来源单一。公共图书馆经费来源通常有三个渠道：一是政府拨款，包括由国家或地方财政预算拨款和由政府资助或临时拨款；二是社会团体和私人捐赠；三是图书馆自筹资金。而事实上，目前我国公共图书馆的经费来源非常单一，主要来自地方政府的年度财政拨款、临时性专项拨款和图书馆创收，其他几乎没有任何经费来源。在接受捐赠方面，经费捐赠很少，基本上表现为实物捐赠。

（三）我国图书馆法律法规及政策

我国的图书馆事业在政策调控和引导方面，制定了一些有关图书馆的行政法规，全国性的如《省、市、自治区图书馆试行条例》《图书、档案、资料专业干部业务职称暂行规定》《普通高等学校图书馆规程》；地方性的政策如《上海市公共图书馆管理办法》《浙江省公共图书馆管理办法》等。其中，《北京市图书馆条例》（后称《条例》）代表了目前中国图书馆事业地方性立法的最高水平。比如，在中国的图书馆立法中，第一次突破了馆种类型、隶属系统的分割和壁垒，把各种类型的图书馆纳入了统一的法律平台。它是“图书馆条例”，而不是“公共图书馆条例”。这种立法思路，从本质上说，是顺应了图书馆事业发展的最基本的规律。图书馆事业追求的目标是以馆际合作为基础的资源共享，最忌讳各自为政、条块分割、大而全、小而全。该《条例》突破了隶属系统的分割，按照属地原则规范整合所有的图书馆资源，这在目前中国已经出现的图书馆的立法成果中是独一无二的。还明确规定了“经费投入预算化”。经费投入预算化，是保障图书馆事业持续、健康、协调发展的一个最基本的条件。因为经费投入预算化、预算法律化以后才能有效地防止因领导人认识水平的不同而导致图书馆事业经费投入的大起大落。还规定不同级别图书馆的文献信息资源年入藏量来保障图书馆基本的资源购置费；私立图书馆合法存在；明确对社区、乡镇图书馆建设采取多种扶持措施；规定设立图书馆专家委员会；倡导志愿者参加图书馆服务工作，把“倡导志愿者参加图书馆服务工作”写进法律，这在世界范围内的图书馆法当中，都是独具特色的。同时，也创造了一种很有城市特点的志愿者服务社会的实现方式。展现了面向信息时代，基于计算机和网络环境的数字化图书馆的前景。如《条例》规划了北京市以首都图书馆为中心的图书馆网络建设，规范了北京市各级各类图书馆参加国家数字图书馆网络建设的法律义务，强调了图书馆资源载体的多样性，也强调了资源采集要包括数据库使用权的购买，等等。从《北京市图书馆条例》的制定可以看到中国图书馆事业法治建设目前已达到的程度和水准。地方性图书馆立法成果丰硕这一现实，显露了中国图书馆事业法治建设的一个基本趋势——“地方先行”。有业内人士将这一现象形象地比喻为“中国图书馆立法的农村包围城市”。从世界范围看，图书馆立法“地方先行”是很有特点的做法；从中国的实际情况看，这也是因地制宜、实事求是的做法。

但与国外相比仍有较大的差距，具体表现在：自从新中国成立以来，到20世纪90年代以前由中央或国务院专门出台的图书馆政策可以说很少，我们的一些政策多出自一些专业学术团体。尽管这些相关的标准为图书馆事业的发展也曾起到了积极的作用，但由于缺乏法律的强制性，政策的协调性和权威性以及社会的认可，使得我国图书馆事业在发展过程中受到很大制约。如在20世纪80年代为保障高校图书馆工作顺利进行，教育部曾制定了《普通高等学校图书馆规程》，公共图书馆也出台了相应的规程，然而在规程的落实方面则困难颇多。

目前全世界已有1/3的国家有了图书馆法而我国图书馆法尚未出台。为了解决公共图书馆数量少、设施陈旧、缺乏管理、藏书量较少等制约我国图书馆事业发展的问题，近日，国务院法制办公布《中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），向社会各界征求意见。《意见稿》明确，公共图书馆可以以捐赠者姓名命名文献信息资源专藏或专题活动；如果是民间设立的公共图书馆，捐赠者还能获得馆舍、馆名的“冠名权”。《意见稿》还指出，鼓励各方力量参与公共图书馆事业。目前基层图书馆更面临着图书馆馆舍面积不达标，远远落后于当地经济发展水平，以及馆藏文献不足、图书质量不高，经费不足、人员学历层次偏低、服务创新能力不强，难以满足读者需求等诸多问题，这是县级公共图书馆普遍遇到的问题。《意见稿》出台以后必将推动县级公共图书馆建设。

（四）我国图书馆管理运营发展的方向

目前有些公共图书馆借阅环境一般，不能带饮料、零食进入，凳子硬邦邦的，造成读者入馆数量呈现下降趋势，读者年龄呈现老龄化趋势……随着互联网的发展，已经习惯了用手机等移动终端进行“碎片化阅读”的人们，还有几个能想起身边的公共图书馆？因此，传统图书馆要紧跟时代发展的潮流，不断创新管理体制机制，提升服务质量，才能真正开启全民阅读的新时代。

1．转变服务理念，实现图书馆服务多样化

公共图书馆要突破困局，需要在理念定位上下功夫。作为一项公益性设施，公共图书馆由政府投资管理，很容易出现行政化、机关化倾向，运营起来以自我为中心，离群众的需求越来越远。要克服这一倾向，需要公共图书馆进一步加强服务社会和公众的宗旨意识，牢牢立足于公益性服务机构这一职能定位，这样才能为创新服务举措、提升服务质量打下牢固的思想理念基础。

随着社会民众精神需求不断提高，仅提供借、阅两种服务已经不能满足读者需求，随着读者类型多样化、需求多样化，图书馆服务也应多样化。上海图书馆副馆长周德明认为“用读者来称呼上海图书馆服务的对象已经不是很精确，不如称作用户”。也就表明了如今图书馆的服务对象应该更加精准化。根据上海图书馆调查显示，除常规的借阅功能外，“用户”如今到馆的目的主要有三种。第一种是看中图书馆环境安静、学习氛围浓，过来学习；第二种是看中馆里活动丰富，来听讲座、看展览、参加亲子活动；第三种是来查阅一些特别专业的书籍、专利、标准，以及一些因为太昂贵或一次性使用而不想买的书刊。上海图书馆中21岁到40岁的注册读者数量最多，大约占45%，这个年龄段的读者年均外借书刊大约为38册，远高于平均数的27册，表明了上海图书馆的服务能力。

上海图书馆充分认识到由于购书日益方便、家庭网络不断普及，大城市里的图书馆现在已经不仅仅是一个借阅场所或者信息中心，还应是一个知识中心、交流中心。因此，在城市里，一个图书馆能不能吸引读者，可以从三项核心竞争力去打造，第一项是拥有、提供文献和信息资源的能力；第二项是服务项目的多寡及其服务水平；第三项是图书馆员工的专业素养和水平。这三项能力越强，图书馆的“磁力”就越大，越能吸引读者。

2．以读者为中心，打造特色图书馆

如河南儿童图书馆可能是全国一家最“年轻”的图书馆，然而因为特色的运营方式，很快成了全国的榜样，年接待读者200万人次，馆长崔喜梅也入选首届“河南文化年度人物”。河南儿童图书馆最大的优势就是用幼教思维，以“孩子为中心”摸清孩子喜好。作为儿童图书馆，服务的对象就是孩子，确立了其“以孩子为中心”的服务理念，是儿童图书馆能够吸引孩子的最根本的保障。图书馆内的装修均为卡通风格，地面铺着各种颜色的特殊材料，即便小读者不小心摔倒了，也不会受伤。馆内的桌子、椅子没有棱角，伤不到孩子，卡通书架大都只有一米高，孩子们伸手就能拿到书籍。最初试运行时，图书只有8万多册，但涵盖了市面上几乎所有最新的适合少年儿童阅读的书籍，还有不少图书是从国外进口而来。在担任馆长之前，崔喜梅从事了30多年幼教工作，其中20多年是幼儿园园长，她太了解小孩子们需要什么了。这种“以孩子为中心”的服务模式，让图书馆从试运行起，就非常红火。

在开始的一年多时间内，图书馆采取的是预约模式，接受学校预约，开放部分区域。到2014年6月1日，图书馆正式全部开放，所有读者都可以来免费阅览和借阅。贴心的设计加上丰富的活动，使得每到周末和寒暑假，图书馆都人山人海，年接待量达200万人次。

河南儿童图书馆最大的特点就是分区阅读，保证各取所需。2012年12月22日，河南省少年儿童图书馆在郑州落成，与其他图书馆不同，这是全国第一家由政府投资和社会捐赠建设的省级少年儿童图书馆，是在河南省图书馆原址上兴建的，占地面积在全国同类中最大，设计藏书150万册（件），阅览座位1000个。

这座六层的楼房，最特别的是设计，根据未成年人的年龄阶段和活动特点，分为低幼阅览区、综合借阅区、数字体验区、实践活动区、多功能区五大功能区域。分区阅读，是馆长崔喜梅最初在装修时就考虑到的。

一楼主要针对0～6岁的孩子，怕他们坐不住，还在一楼设置了彩虹影院，为了便于家长陪伴，成人阅览室也放在一楼。二楼主要为中小学生服务，全部是开架，孩子们可以自己拿书，很方便自助借书还书。三楼主要是电子阅览、外文阅览和多媒体阅览室，周末有外教来带孩子学习外语，还设有动漫广场、5D电影、体感游戏、3D图书、3D打印等。四楼是传统文化活动区域，设有国学讲堂、历史教室、书画棋艺等。六楼是童梦剧场和读者交流区，阅读的培训和讲座就在这里举行。这样的分区设计，保证了大家互不干扰，各取所需。

从河南儿童图书馆的案例当中可以看出，以读者为中心，针对不同服务对象打造的特色图书馆，避免了各图书馆馆藏和服务项目的雷同，是今后图书馆发展的一个重要方向。

3．引入理事会制度，转变政府职能

图书馆理事会制度，是指由理事会来行使决策权力的图书馆微观管理体制。国外如美国、英国、韩国等发达国家大都实施有图书馆理事会制度。在我国有必要引入实行图书馆理事会制度，因为引入理事会制度是建立和完善我国公共图书馆法人治理结构的需要，是图书馆适应政府职能转变和事业单位改革方向的需要。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。可以说，建立法人治理结构不仅能够明确文化事业单位的自主权，把行政主管部门对事业单位的具体管理职责交给单位决策层，以激发文化事业单位活力。同时还可以通过吸收文化事业单位外部人员进入决策层，扩大参与决策和监督的人员范围。此外，通过明确决策层和管理层的职责权限和运行规则，还可以完善文化事业单位的激励约束机制，提高运行效率，确保公益文化目标的实现。

对这一治理结构的推行，国家已经做了相关的政策铺垫。2011年，先后下发了《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》，并出台了9个配套文件，其中《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》就面向社会提供公益服务的事业单位建立和完善法人治理结构的基本原则、总体要求、主要内容、组织实施等提出了具体要求。此外，《文化部“十二五”时期文化改革发展规划》《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》等政策文件也均提出公益性文化事业单位要探索建立、健全、完善法人治理结构。

目前，国内图书馆已建立理事会的主要有三种类型，第一种是无锡市图书馆理事会——咨询型。无锡市自2005年开始，在卫生、教育、文化和体育等社会事业领域实施“政事分开、政资分开、管办分离”改革。2009年，无锡市图书馆成立理事会。理事会被定位为图书馆的咨询机构。理事会成员11名，其中图书馆理事4名，馆外理事7名，文管中心代表1名，另有市残联、市文明办、学校校长、读者等代表。按照无锡市相关规定，事业单位法定代表人不能进入理事会。理事长由1名副馆长担任。一般一年开一次理事会会议。

第二种是深圳图书馆理事会——议事决策型。2010年底，深圳图书馆理事会成立。理事会被定位为深圳图书馆的议事和决策机构，负责确定深圳图书馆的发展战略和发展规划，行使深圳图书馆重大事项议事权和决策权。理事会对深圳市文体旅游局负责，由11名成员组成，政府代表2名，均来自市文体旅游局；社会人士7名，来自社会科学、文学艺术、科技管理、图书情报专家、读者等各界代表；图书馆代表2名，1名是行政执行人，1名是员工代表。理事长由市文体旅游局分管副局长担任，图书馆馆长为执行理事。理事每届任期3年。理事会会议一般一年不得少于两次。

第三种是广州图书馆理事会——决策监督型。2012年，广州图书馆理事会成立。理事会被定位为广州图书馆的决策机构和监督机构，向举办单位报告工作。理事会由15名理事组成。其中政府代表5名，市人大教科文卫委员会、市机构编制委员会、市财政局、市人力资源和社会保障局、市文化广电新闻出版局代表各1名，由各部门委派产生；社会代表5名，其中图书馆行业专家1名，文化艺术、地方历史等社会人士代表2名，服务对象代表2名，分别由市图书馆学会、市文史研究馆、中山大学历史系、读者推荐或推选产生；图书馆代表5名，馆长、党委书记为当然理事，副馆长、馆员代表、职工代表各1名，由本馆推选产生。理事每届任期4年。理事会会议每年定期召开两次，分别在第一季度和第三季度举行。

法人治理结构的核心问题归根到底是政府与公共图书馆法人的关系问题以及政府部门、理事会、管理层的权责划分问题。但在现有的体制下，基本上图书馆的每项工作都是由其主管部门全权指导，而且管得十分具体，管理层多处于一种附庸的角色，只需听从上级领导的安排即可，缺乏应有的自主权。此外，从另一个层面来讲，在法人治理结构的建设中，对管理层的专业水平和自主创新、自谋发展能力也有一定的要求，这对当前各馆的管理者而言也是一个挑战。

理事会虽是一个小小的“螺丝”，却关系着政府职能的转变、国家治理理念的创新这部大“机器”，因此理事会的建立需要文化体制改革的整体推进、需要整体社会环境的配合。否则的话，不厘清政府部门、理事会、管理层之间的职责和关系，理事会制度就会“形似神不似”，成为一个多余的“婆婆”。

4．互联网+悦读，开启全民阅读新时代

进入信息时代之后，随着数字化信息传播手段的日新月异、出版资源的极大丰富、家庭网络的日渐普及，使用简便廉价舒适的方式获取信息与教育成为大多数人的选择，公共图书馆在猝不及防之中就从“卖方市场”进入了“买方市场”。可以说，当前公共图书馆所面临的种种困境，其根源来自于传统公共图书馆运营方式与人们新型生活观念与生活方式的冲突与脱节。因此，在互联网时代，图书馆还要善于利用大数据，譬如统计、分析获知读者的借阅兴趣后，推送可能引起读者关注的新书、新到馆的资料，使服务更精准化。由于有较好的网络条件，大城市里的图书馆纷纷打造“24小时图书馆”。首都图书馆、深圳图书馆、湖南图书馆、洛阳市图书馆、海南省图书馆等多地图书馆都启用了24小时自助图书馆，市民可持读者卡或身份证入馆阅读，这种人性化的、现代化的公共文化服务模式值得提倡和推广。

国民网络阅读时代的到来，必然会催生数字图书馆的诞生，推动图书馆数字化建设。中国数字图书馆的发展和国外同行相比起来起步较晚，但在国家的高度重视和各地政府和各级部门的大力支持下，也取得了不菲的成绩。大型的项目有中国试验型数字图书馆项目（CPDLP），中国高等教育文献保障体系（CALIS），全国文化信息资源共享工程、中国数字图书馆工程、中国知识基础设施工程（CNKI）等。其中大部分是由国家和单位投入为主的运营模式，资金主要来源于国家统一拨款和各地政府的支持，如CPDLP、CALIS等。还有一部分是由企业投资进行市场化运营，如北京世纪超星信息技术有限公司推广的超星数字图书馆，由清华同方股份有限公司组织实施的中国知识基础设施工程，由中国数字图书馆公司开展的中国数字图书馆工程等。已有相当一部分网上数字图书馆在运作，特别是国家图书馆和部分省（市）图书馆、大学图书馆都建立了网站，向读者提供数字化文献信息。从当前图书馆数字化建设现状看，虽然目前我国图书馆数字化建设在不断发展，但一方面在服务上，仍需要对读者阅读需求变化进行跟踪，专门开发图书馆数字化软件，即时把服务推送到读者的手机上，这样读者就能随时随地看书、查资料、看展览。一定要借助实体和网络两个空间，通过多样化的服务方式吸引各类的读者，发挥图书馆的最大效能。

另一方面，在管理运营中，实行企业化运营是数字图书馆的可持续发展的重要手段。如中国数字图书馆有限公司于2000年1月经国务院批准成立，2000年4月18日正式挂牌经营。由中国国家图书馆控股，产权主体为国家图书馆，运营主体为中国数字图书馆，是一个实现自主经营、自负盈亏、服务于国家数字图书馆工程建设的高新技术企业，旗下包括北京中数创新、中数金航、上海中数、上海中禹、上海中数网络家园五个子公司。公司通过股份制经营，多种形式广泛募集资金完成第一期融资。其网上资源分为完全公益性服务和深度有偿服务。采取市场化运营机制，致力于数字图书馆信息服务体系的建设与运营相关技术标准规范的制定、核心技术研发与应用推广、数字内容整体解决方案、专业信息提供、数字版权管理与商业服务等。目前正在积极构建以资本运营为中心的内部管理新格局，从优化资本运营入手，使公司资本负债率降低、投资回报率提高。我国数字图书馆很多是建立在传统图书馆基础上的，然而数字图书馆作为新经济的产物，其资产投入之大、技术更新之快都是传统图书馆无法比拟的。因此数字图书馆必须另辟蹊径，在兼顾社会效益的前提下，实行企业化经营与管理，积极开展资本运营。