第三节 大型公共文化设施运行中存在的问题

大型公共文化设施在国家政策支持与部门联动的作用下，不断创新运行方式，呈现出富有活力的姿态，但其运行中也不可避免地存在各种问题。

（一）经费来源不足，投入方式单一

大型公共文化设施作为国家文化发展的重要载体，其经费来源主要是国家财政，就国家财政投入数目来看，文化事业费的投入每年都呈现出增长趋势，但是，与国民经济、国家财政收入及国家总体财政支出相比，文化事业费的投入却并没有可喜的增长速度。2012年文化体育与传媒支出增长19.8%, 2013年增长11.1%, 2014年同比增长仅有6.8%。而文化体育与传媒支出在全国财政支出中的比例近三年来分别是1.80%、1.82%、1.74%，在全国推行包括公共图书馆、美术馆、文化馆在内的公共文化设施免费开放的当下，这种财政投入的比重并不能很好地支撑公共文化设施的运行。尤其大型公共文化设施，其公共设施的配备、安全保卫、水电物业、人员经费等各项费用都是一笔很大的开销。而政府财政投入多停留在“大锅粥”的方式上，不能针对具体项目进行资金核算与投入，往往导致资金使用不当、特定项目资金不足等问题。

大型公共文化设施的运行必须有足够的经费来源支撑，但在广大人民群众文化需求不断增长的当下，国家财政支出的额度远远满足不了公共文化设施面向群众的运行支撑保障，这就不可避免地限制了公共文化设施内部资源的自我更新与升级。国家图书馆馆藏图书的新书上架速度慢，每年采购的图书码洋有明确的限定，《国家图书馆中文图书2013～2015年度新书补藏采购项目中标公告》中明确标示：中标金额为单套图书码洋在1000元以下（不含1000元）综合费率79%，单套图书码洋在1000～10000元（含1000元，不含10000元）综合费率79%。图书码洋的限定限制了新书上架的种类与数量，使国家图书馆书籍种类不能满足广大人民群众的多样化需求，到国家图书馆看书借书的读者多为受过高等教育或专业型的人才。国家博物馆的限流免费开放满足了广大人民群众观览的需求，但是经费补给不足同样是博物馆运行中必然的限制因素，这就出现了“馆中馆”的展览模式，国家博物馆免费开放，常规展览免费开放，但专业化、流动型的名人古物展览却要单项收费。北京市一些新兴的大型公共文化设施为适应市场经济的环境，采用新型的经费融资模式，比如大型游泳馆“水立方”的建设就得到了来自101个国家和地区的35万多名港澳台同胞及海外侨胞共捐献的9.4亿人民币。但是，建成后的长期运行更需要大量的资金支持，否则不能支撑起免费开放的需求，单纯依靠国家财政投入的单一方式就限制了大型公共文化服务的内部运作模式，拍照收费、纪念品高价成为设施创收的常见方式。各个场馆还缺乏吸引社会资金注入、多渠道解决经费来源的大胆尝试。

大型公共文化设施由于其公益性程度较高、大众化程度较高，其服务惠及的各行各业范围就相对较广，应当鼓励和吸引社会力量尤其是社会资金的加入，拓宽融资渠道，实行多样化投入方式，将大型公共文化设施的运行从国家财政的硬性投入中解放出来，增加流动资金，使设施内部运行更加灵活化。2006年，国务院出台了《国务院办公厅转发财政部中宣部关于进一步支持文化事业发展若干经济政策的通知》，对社会资金进入公益性文化领域做了规定。2012年文产发〔2012〕 17号《文化部关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》结合当前文化改革发展实际，鼓励和引导民间资本进入文化领域，拓宽文化资金来源渠道，促进投资主体多元化。但是，目前我国社会资金进入公共文化领域的机制尚不健全，文化企业的准入门槛过高，限制了社会资金的进入；国家对于文化企业的减免税政策尚不具吸引力，使社会资金捐赠的积极性不高、比例较小。

（二）服务需求面窄，文化资源利用率不高

大型公共文化设施是以满足广大人民群众的文化需求为目的而运行的，但是长期以来，其所提供的服务内容并不能满足广大人民群众的需要，脱离了公共文化设施建设的初衷。

1．服务需求得不到满足

对于公共文化设施应该向大众提供何种方式的服务或者提供哪些公益性文化产品，政府文件并没有明确规定。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》提到切实保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参加大众文化活动等基本文化权益，而公共图书馆、文化馆虽承担了读书看报、公共文化欣赏等任务，但其服务内容是否满足了广大人民群众的需求却是值得深究的问题。

公共文化设施所提供服务必须面向公众、面向市场，才能不仅吸引公众，提高设施利用率，还可吸引社会资金的流入，缓解设施流动资金匮乏的问题。但目前设施内部提供的公共服务，很大程度上受到政府文化建设与商业化矛盾冲突的影响，放电影、文艺演出是常见而陈旧的服务方式，但这些服务方式所承载的服务内容，大多由管理层决定，承担政府宣传文化的任务，却很少考虑公众需求，群众只能被动接受。2011年，在对浙江省文化馆免费服务进行的一项调查问卷中，不管是内部公众还是外部公众，在对文化馆服务现状的评鉴中，都认为文化馆不能很好地“满足不同层次需求”，而阻碍公众去文化馆的一个重要因素是“内容不符合我的需求”。

2．服务方式的陈旧

服务方式的陈旧化也不利于大型公共文化设施吸引公众。设施运行的公益性决定了大型公共文化设施不能从公众手中获利，这种方式懈怠了设施服务的更新，文化场馆往往被动地停留在低层次开馆闭馆上，等着群众走进来，而不能创新吸引方式招徕群众。甚至文化场馆的一些文艺展览、大型展出活动往往因为没有相应的宣传而错失了很多群众，群众也因为得不到相关信息而失去了观看展出的机会。网络技术的普及让广大群众步入了网络时代，但是很多大型公共文化设施的运行在网络平台方面还不够普及和先进，配套的网上图书馆、网上博物馆、网上剧场等服务活动水平还不够高，服务人群覆盖面较小。

3．文化资源利用率不高

响应文化建设政策，我国很多地区投入资本建设了大型公共文化设施，但是有些大型设施却因为后期运行成本过高、实用性较差等阻碍因素不能够正常投入使用，造成文化设施整体搁置。例如作为上海地标性文化设施之一的东方艺术中心，由上海市政府和浦东新区政府投资11亿元兴建，总建筑面积近40000平方米，但就在东方艺术中心运营一年半的时间里，其造价上亿元的歌剧厅冰上舞台仅使用过一次，且平均每日维护成本高达9万元。另外如投资15亿元的重庆大剧院、投资9亿元的杭州大剧院，也因为利用率较低而营运及维护成本过高而备受诟病。如何能够有效、合理地提升大型公共文化设施自身在建设及运营等方面的管理能力，杜绝“建而不管、重建轻管”等问题，开放设施文化资源，提升文化资源利用率，是大型公共文化设施始终需要着重解决的问题。

即使已经免费开放的图书馆、文化馆等，其内部文化资源也并没有实现高利用率。比如国家图书馆可外借的图书数量有限，而且每位读者每次只能借1本，借书期限为2周，借书书目与期限的限制加上往来借书的费用，降低了国家图书馆外借图书利用率。另外如“鸟巢”“水立方”等体育场地，巨额维护成本和超高的功能开发难度，在奥运会之后使得场馆内部资源设施得不到很好的利用，赛事不多，内部也并没有向公众开放，很多旅游者仅仅在周围观看设施外观，而并不知道内部格局，设施惠及的公众规模受到限制。因此，怎样探索出一条惠及广大人民群众的集社会性与经济性于一体的新型运行模式是当下大型体育场馆建设亟须解决的问题。

（三）管理体制不完善，职能不明确

大型公共文化设施是以政府力量支撑的国有机构，其管理方式大多沿袭了计划经济体制下的一系列管理模式，如分级管理和统一管理。

在国家层面上说，文化建设作为国家发展的重要组成部分，需要国家政策的统一规划与制定，但是，政策的普适性虽为文化设施运行提供了整体思路，但有些要求很难落到实处，各个公共文化设施在执行国家文化政策上往往缺乏具体标准。宏观的科学管理分类不明，使得管理机构臃肿而职能不明确，限制了文化服务实现。比如大型体育场馆，受体育行政部门的直接领导与管理，但也受到环保、工商等部门的监督管理，往往会出现越位、错位现象。不同部门的监督管理有其存在的必要，但不同部门间的管理应该相互协调、相互补充，避免出现管理混乱现象。

在大型公共文化设施内部运行上，设施的大型化使得管理体制容易僵化，管理变革牵涉的人员面广，新的管理方式不容易实行。《关于深化文化体制改革的若干意见》等重要文件的出台，使全国开展了深化人事、收入分配、社会保障等方面的改革，但在具体公共文化设施单位和机构，内部改革尚未到位，处于变革时期的服务设施运行也出现了某些混乱局面，公共文化活动开展找不到审批单位，设施更新换代战线被拉长。

在人员配备上，传统的人员管理模式亟待改善。即使在市场化高度发展的当下，进入图书馆、文化馆等公共文化服务领域，仍然被认为拿到了“铁饭碗”，内部人员管理上则平均主义与“大锅饭”现象还严重存在，文化机构臃肿，大量冗余人员挤占文化事业经费。如何提高内部人员的工作能力，形成良好的竞争环境，是大型公共文化设施人员管理与待遇分配需要解决的大问题。

在国家文化管理体制改革的浪潮下，新型的文化事业单位管理体制进入深入探索建构阶段，但在老旧管理体制的阻碍下，新型管理体制尚不健全，大型公共文化设施的现代运行管理机制也还处在探索阶段。浙江省积极探索的市场化新型运作模式，如宁波市游泳健身中心，市体育局按照“国有民营化、运作市场化、管理企业化、用工社会化”的思路，实行所有权与经营权相分离，以公开招标的方式，将市游泳健身中心委托给一家外资公司经营管理，类似这种委托管理的现代管理方式，很多大型公共文化设施尚不具备采用的条件。

（四）市场机制不健全，缺乏市场营销意识

越是大型的公共文化设施，越是承担着弘扬国家精神与传播国家意识形态的任务，也就越处于政府部门机构的管理之下，这样反而使设施运行脱离了市场机制。设施内部公共文化产品与服务紧跟国家政策，有利于国家公共文化与意识形态的传达，但脱离市场机制的运行也使设施的公共文化服务职能不能很好地对公众形成影响，难以满足公众公共文化需求和提升公众文化素质。

一方面，设施缺乏市场需求调查机制，一味沿承老旧的公共文化产品与服务，原有的文化资源得不到新的开发，又缺乏引入新的文化资源的措施，导致公众对既有文化产品与服务产生了审美疲劳，激发不起欣赏的欲望。据媒体调查，北京市社区公共文化设施利用率不到25%，以需求为导向的设施建设并未落到实处。随着社会经济文化的发展，公众对文化的欣赏需求逐步提升，大型公共文化设施缺乏面向市场、面向公众需求的运行机制，缺少公众需求的公共文化产品与服务的供给，其公益性职能就不能得到发挥。

另一方面，设施所提供的公共文化产品与服务，立足国家文化发展战略，具有高瞻远瞩与引领文化发展的性质，其目的是满足公众需求、提升公众文化素质，然而设施机构往往更关注于文化产品与服务的提供，却忽略了产品与服务的营销过程。市场经济条件下，即使是大型公共文化设施提供的公共文化产品与服务，也需要引入市场机制，优化资源配置，以专业的市场营销策略扩大产品影响力，在保证设施社会效益的同时，提高经济效益，达到社会效益与经济效益的统一。

（五）缺乏科学的绩效考核机制

重视公共文化服务建设已经是我国社会主义文化发展的重要领域，各级政府为此出台的各类政策措施需要切实落到实处才能真正体现公共文化服务建设的意义，才能真正惠及广大人民群众。目前，大型公共文化设施的建设热情高涨，但是这些设施是否真正有效运行，并能满足广大人民群众的需求则需要客观科学的评估标准来衡量。目前大型公共文化设施的运行正缺乏科学客观的绩效考核机制，存在绩效评价的范围界定不清、考核的标准与方案不够具体、各个公共文化设施评估标准不统一等问题，这使政府缺乏对大型公共文化设施继续进行相应财政投入的具体依据，也使相关部门没办法根据设施现实的运行现状提出相应的政策措施，不利于大型公共文化设施的有效运行。

由于缺乏科学有效的绩效考核机制，大型公共文化设施没有推行自身改革与运行模式的内在动力，也没有沟通公共文化服务与公众需求的有效渠道，这就造成了大型公共文化设施服务方式落后，不利于提升大型公共文化设施的社会效益和运行能力。