三 国内外开发区管理体制的经验与启示

作为产业集聚和经济发展的核心轴，无论是发达国家还是发展中国家，都在开发区管理体制创新中积累了丰富的实践经验，可供我国开发区管理体制创新发展参考借鉴。

（一）国内外成功的经验与做法

1．美国硅谷科技园区和新加坡裕廊工业园的发展经验

硅谷位于美国加利福尼亚州的旧金山，面积为3880平方公里，是当今世界最著名的开发区之一。硅谷创造了科教产融合、院校企合作的发展模式，政府在其中主要发挥中介作用，一方面给予政策和经济上的支持，另一方面在改善园区环境、交通等社会服务方面发挥积极作用。硅谷成功的经验在于以下几个方面。①以市场为主导的政府定位。硅谷的企业、科研机构、投资机构相互间以市场为纽带，追求共同的经济利益，产业集群的成长基本依赖产业与市场的互动，而政府则扮演企业发展的支持者和服务者的角色。②产业集群发展的完整产业布局。硅谷形成了以微电子为主的高科技产业集群，处于集群中的企业比单一的企业更容易获得周边资源和市场信息，并可充分利用规模经济的优势，获得长期的竞争优势。③先进灵活的人才培养机制。硅谷的高校和科研机构鼓励科研人员的发明创造并将其转化为产品创造价值，同时硅谷鼓励人才流动，企业间、科研机构间的人才流动非常频繁，创造了一流的竞争环境，促进了科技和产业的进一步发展。

新加坡裕廊工业园是亚洲最早成立的开发区之一，区域面积为60平方公里，工业园管理包括规划、招商、土地出让、资金募集等，整个开发过程都由一级政府部门——裕廊管理局（JTC）管理和协调。裕廊的成功经验在于以下几个方面。①完善合理的职能权限。裕廊管理局拥有土地审批、项目入区、园区规划、海关监管等行政权力，同时也拥有发放居住证、贸易管理、市场监管等社会管理职能。良好的制度安排有利于公共成本的降低和园区品牌的推广，有助于形成较好的规模经济和较大的发展空间。②综合发展的产城布局。从建园之初，新加坡政府就将裕廊定位为全面发展的综合型工业区，根据地理环境的不同，妥善规划产业布局，做到“产城人”融合发展。事实证明，完善的基础设施、社会服务设施配套，使生产生活相得益彰，对园区的发展起到了重要的推动作用。③健全规范的法制环境。新加坡政府在建设初期就制定了有关裕廊工业园的政策和规章制度，使工业园从一开始就走上了法治化、规范化管理的道路。④多元开放的运营模式。政府引导市场持续多样化，先后出现国企、私企和信托等投资产业设施。

2．苏州工业园和固安工业园区的发展经验

苏州工业园作为中国、新加坡两国政府间合作项目，开创了中外经济互利合作的新模式。工业园于1994年2月成立，总面积为278平方公里，其中中新合作区域面积为80平方公里。建园20多年来，工业园以占苏州3.4%的土地、7.4%的人口创造了苏州全市近15%的经济总量，是国内开发速度最快、协调发展最好、竞争能力最强的开发区之一。苏州工业园管理体制的特点在于以下几个方面。①创新的市场化运作模式。工业园的混合制管理模式相较于单一管理的模式更灵活。通过优化调整国资产业结构、股权结构等市场化运作，取得创新突破，较好地发挥了改革开放“试验田”功能。目前，苏州工业园国有企业总资产近1700亿元，有多个对外投资合作项目。②灵活自主的人才激励机制。开发区机构设置高效、精简、统一，人才管理自主。管委会除一级人员为任命制外，对其他级别工作人员施行聘用制，面向全国招聘，施行严格的考核制度，提供较高的薪酬作为激励。

固安工业园区位于北京天安门正南50公里，是河北省政府批准的省级开发区。2008年被河北省商务厅评定为“河北省发展速度最快园区”。已引进签约项目482个，投资额达638.19亿元，发展形成了航天航空、高端装备制造、生物医药、电子信息、现代物流五大产业集群，吸引了京东、东方信联、阿尔西、正兴等国内外众多知名企业，成为大北京地区及环渤海经济圈最具投资价值的区域之一。“固安模式”的创新之处在于“政府主导、企业运作”，将基础设施和公益性设施项目以及产业招商等服务项目整体外包给社会资本，是PPP模式的成功案例。其特点如下。①各项前期费用由企业垫支，政府层面负责操作。开发区征地拆迁安置、基础设施配套建设、项目招商等各项前期费用均由企业（华夏幸福）先垫付（与政府部门以法规形式约定合法收益），具体办理程序由政府出面操作。这样，既能体现政府行为的权威性和公信力，又能极大地缓解政府对开发区建设巨资投入的压力，确保了企业的正当合法收益。②运用企业化的全方位招商机制。经过多年实践，华夏幸福已拥有专业招商团队，并建立了专门的招商数据库，在全国受委托开发面积达1500平方公里，招商硕果累累。所以，由其为开发区招商，针对性强、招商效率高，规模优势十分明显，且有利于产业集聚。③教育等社会公共资源实行全国范围配置。如华夏幸福在固安工业园区成功引入北京八中分校，在嘉善新城引进北京101中学分校等教育、医疗机构的社会资源，并以此完善公共配套设施，促进当地房地产市场的逆势繁荣。

（二）对经济技术开发区的启示

总结国内外开发区管理体制的成功经验，我们可以看到，以政府为主体进一步优化包括开发区法规制度建设、职能权限设置、人事组织架构、经营激励机制等在内的管理体制，将对我国开发区管理体制改革创新起到引领和引导作用。

1．优制度、强规划，坚持建章立制

合理的规划是开发区发展的基本前提，规范的法规制度体系是开发区可持续发展的根本保障。由于我国各地经济发展水平以及各开发区成立的基础和背景不同，在短期内，由国家层面统一布局、统筹发展，全面推行实施的难度较大。因此，在规划总体、产业布局等领域，以地方政府为主导，先以地方性法规形式，制定符合当地实际情况和地方特色的开发区管理条例，在不断总结经验的基础上实现创新、发展，逐步深化并固定下来，形成共性模式的省市和国家层面的开发区管理法律法规。地方性条例主要包含以下内容：①明确开发区的功能定位、区域规划、主要任务及主导产业方向等；②科学合理划定开发区管委会的施权范围，即进一步明确管委会的行政执法主体地位与权责；③规定开发区管委会的组织形态和运作程序，严格规范执行部门的自由裁量权，充分体现行政执法行为的法律刚性，并确保管理的权威性及有效性。

2．优职能、强体系，坚持市场主导

毋庸置疑，政府是推动开发区发展的初始动力。由于存在“市场失灵”效应的可能性，我国社会主义市场体制尚不健全完善，再加上受传统国情特色的影响，决定了政府在开发区建设发展中的作用不可或缺。同时，国外开发区的众多案例也充分说明，以市场为导向，并不排除政府职能的干预，也就是说，政府在推动开发区建设发展中的作用不可或缺。政府行为与市场机制的有机结合主要体现在以下两方面。①市场机制和政府责任有机结合。不同领域对市场和政府的要求与定位是不同的，要实施分类改革，如在企业投资经营、招商引资领域，应发挥市场的基础性作用甚至决定性作用；在市场监管、社会保障等方面，政府的责任更大，应全面掌控；在公共服务领域，可以在政府主导下，适度乃至更多地发挥市场机制作用，根据供求情况引入竞争机制等。②市场主导与政府引导有机结合。以发挥市场的基础性作用为出发点，营造有利于开发区企业发展的公开、公平、公正的市场环境。同时，加强政府服务体系建设，形成科学合理的组织领导体制、综合统筹规划和政策协调机制，有效集成集约社会资源，完善为企业服务的体系。

3．优管理、强配套，坚持产城融合

城市发展需求的多样化带来了社会事务的复杂性，目前全国大多数开发区实行的是政府主导型管理体制，管委会承担了大量繁杂琐碎的社会事物管理职能，涉及产业要素、人力资源要素与城市功能的有机匹配，这些都离不开政府与社会的良性互动。党的十八大提出，要推进政府向社会力量购买公共服务。对此，开发区可以从以下几个方面着手。①探索建立契约化管理模式。以项目为导向，逐步建立契约化的绩效评估机制、竞争激励机制，形成以业务主管单位为主、相关部门配合、社会参与监管的社会组织综合管理体制。②探索域内管理与属地管理相结合的模式。开发区管委会要主动加强与所在行政区乡镇、街道的联系，坚持开发区管理优先、与属地管理有机结合的原则，不断完善行政管理、社会管理、公共服务和监督管理职能。③探索充分发挥社会组织服务机制的模式。开发区管委会要鼓励和引导包括风险投资、人才培训、创业服务等在内的社会组织的发展，建立多元参与的服务机制，充分调动有利于区内企业发展的社会组织的积极性。④大胆践行“特色小镇”建设模式。积极引入“特色小镇”建设理念，结合开发区产业布局的实际，因地制宜，在坚持产业发展的同时，兼顾域内居民的生态环境、生活品质等需求，进一步完善开发区功能配套，达到“产城人”相融合的境界。

4．优考核、强激励，坚持以人为本

开发区作为改革开放的“试验田”和示范区，首先要坚持以人为本的宗旨，强化竞争机制和激励机制，充分调动专业技术人员和各类人才的积极性、创造性。开发区可以大胆引入企业化管理模式，提倡在人员录用、任期、薪酬及其他管理环节实行更灵活、更富有成效的管理。但同时要坚持科学合理的考核机制和配套的激励机制。具体可以细化为两个方面。①在用人机制上，尝试公务人员的人事制度改革，实行聘用制或合同制。坚持定编定岗定人定责，以事设岗，以岗择人，宁缺毋滥。形成好中选优、择优录用和竞争上岗的机制。②探索更为有效的考核机制，坚持德才兼备的考核标准，引入明确的绩效目标，完善绩效评估体系和社会监督机制，注重强调业绩，兼顾公平、公正、公开，并配套相应的奖励政策，以绩定酬，以贡献定奖励，上不封顶，下不保底。