二 新常态下开发区管理体制面临的问题

（一）面临的新常态

中国经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，从要素投资驱动转向创新驱动。中国经济已进入一个新的发展阶段，升级换挡、加力爬坡的进程正在展开，改革、新型城镇化、科技创新三大红利日益显现，新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化“四化”深度融合发展，为开发区发展带来了大量新机遇。机遇既是引领，也是倒逼。作为实现工业加速增长、运行机制加速与国际接轨的重要空间组织形式，开发区在带动区域经济增长的同时，周边环境和自身建设也呈现新常态。

1．“产城人”融合的“新城市”

自20世纪90年代后期以来，城市化在推动经济增长中的重要作用逐渐为政府所认同。城市化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由工业区到“城”的转变。开发区往往是地方或城市产业（主要是工业）最为发达、规模最为齐整的区域，其空间规划和发展逐渐被纳入城市总体战略发展规划中，并相应承担了原有城市职能的梳理和重新构建等功能。新常态下的开发区建设应以提供一流的环境、引进一流的人才、承载一流的产业、打造一流的城市为目标，做到“以人为本、以产兴城、以城促产、产城相容”。以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济；以产业为保障，驱动城市规划和完善服务配套；以人为本是“新城市”概念的核心，通过城市优质资源的多重配置，构建科学合理的城市格局，借助城市化的先进管理理念和方式，提供宜居、宜业、宜学新环境，实现传统生产方式和生活方式质的改变，进而达到产业、城市、人之间有活力、持续向上发展的模式。

2．行政与市场结合的“新市场”

政府职能转变一直是我国市场经济体制改革的核心领域之一。随着我国技术发展从“跟跑”到“领跑”，资源的市场配置将在发现和培育新的增长点中起决定性作用，完全依靠行政干预的路子越走越窄，因此要确保政府“不越位”。但政府也要“不缺位”，必须加快转变职能，在营造更好的市场竞争环境、培育市场化的创新机制上有大作为。因此，政府要逐步退出对微观经济运行的干预，专注于做好培育市场体系、健全法律体系、调控宏观经济走向、完善社会管理等工作。在这一职能转变的背景下，开发区管委会应淡化政府行政色彩，在保持开发区发展与地方经济总体发展目标不冲突的前提下，回归开发区土地一级开发商和服务供应商的市场角色。

3．可持续发展的“新产业”

新常态下趋势性增长阶段已经过去，进入结构性增长阶段，突破要素瓶颈制约和产业结构优化调整将不可避免，规划、用地、环保等管理要素门槛将不断提高。因此，突破产业发展一次性经营理念，强调长期协调可持续发展，对集约资源要素也提出了更高的要求。对于开发区而言，主要体现在两个方面。一是实施大产业大项目带动战略，强调产业升级换代。发展壮大新能源、高端装备、电子信息等优势产业，改造提升轻工、纺织、建材等传统产业层次，精心打造一批技术含量高、市场前景好、支撑带动能力强的产业龙头企业，形成产业集聚、错位发展的格局，提升开发区主导产业的竞争能力和企业核心竞争力。二是加快调整产业结构，突出土地集约化利用。大力发展战略性新兴产业和生产性服务业。支持开发区利用现有的存量资源设立研发中心、孵化器、加速器等各类创业创新平台和载体，加快科技成果研发转化步伐，拓展高新产业发展空间。坚持“亩产论英雄”，建立健全用地退出机制。

4．高效透明的“新政策”

2014年底国务院出台了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），规定除依据专门税收法律法规和《中华人民共和国民族区域自治法》规定的税政管理权限外，各地区一律不得自行制定税收优惠政策。虽然随后国务院《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕 25号）申明“62号文有关内容待今后另行部署后再进行”，规定各地制定的优惠政策可以设立过渡期，但单纯靠低地价和税收优惠政策吸引企业落户、谋求地区发展已成为过去时。政府在制定区域政策时，必须遵循公平、公正、公开的原则。开发区不仅要逐步摆脱对特殊优惠政策的依赖，而且要改变原有权力高度集中的“暗箱模式”，引入透明规范的运作模式，着力打造基础设施配套的硬环境和优质政府服务的软环境。

（二）面临的新问题

1．管理体制不顺，职责权限未能匹配

根据党的十八大依法治国的理念，目前开发区管理还没有建立起健全完整的法律法规体系。由于全国开发区发展的不平衡性，至今国家层面还没有一部专门关于开发区管理的法律法规或条例。开发区管委会并不具备行政执法主体资格。因此，开发区存在既不像政府又不像直属部门，更不像国有企业或经济组织的“四不像”问题。但同时开发区又承担了上述四方面的职能。虽然杭州经济技术开发区和宁波经济技术开发区管理条例已出台，但浙江省酝酿已久的开发区管理条例至今仍未正式出台。法制建设滞后的状况严重制约了开发区的可持续发展。同时，还存在开发区管委会审批权限逐渐被部门纵向管理分解的现象，如土地征用、项目审批、资金融通等受制于部门和条块管理的某些制约，难以满足开发区“封闭运行，办事不出园区”的要求。开发区与所在乡镇、街道还存在一定的目标差异和经济竞争，局部的利益冲突难以避免。

从余杭经济技术开发区的实践看，主要表现为管委会不具备独立的行政执法主体资格，所有行政执法行为只以余杭区政府或区级部门的名义实施。作为区政府的派出机构，开发区管委会的主要功能是行政管理和服务而并不具有独立的行政执法主体资质，当然也没有执法所需的机构编制，更没有直接管理的专业队伍和执法机构，不能独立做出行政执法决策。一方面，开发区具有的行政管理职能无法深化；另一方面，由于开发区自身不具有行政管理的执法职能，区域内的行政执法陷于十分尴尬的境地。尤其是开发区实际托管的26个社区承担了大量的社会事务管理工作，牵扯到较多精力。而未托管的社区，由于项目落户和基础设施建设用地征地、拆迁、回迁安置等方面的工作都需委托当地街道组织实施，在街道未协调好与社区的关系前，开发区土地报批、项目审批、项目供地等工作都难以有效推进。

2．城市配套不全，管理服务能力偏弱

随着开发区人口的快速增加和区域经济环境的日趋成熟，开发区对城市功能配套的要求进一步提高，需要承担更多的社会管理和服务职能，对现有的教育、医疗、消费等社会基础配套要求将进一步提高。余杭经济技术开发区主要面临以下三个问题。一是公共服务设施配套薄弱。城市功能配套、公共服务设施相对独立，需要完全自建，现有的主要分布于星光街北侧，规模小、等级低，难以满足发展需求。二是空间分布不科学，生态环境容量受到威胁。开发区沿对外交通轴线呈指状延伸发展，工业区包围北侧城区，对临平主城区造成一定的环境压力；人居环境受到影响，特别是老工业区的居住用地穿插于工业用地中，用地性质混杂，生活品质下降。三是区域交通利用不足。从目前的产业发展分析，现状交通枢纽制约了经济发展能力的充分发挥，并因临平山的割断，区域中心的南北通行形成交通瓶颈，减弱了与临平城区甚至主城区的联系。

3．资金财源不足，土地财政难以为继

虽然我国的开发区创造了巨大的经济效益，但由于前期基础设施、征地拆迁等建设周期长、资金投入大，工业企业短期内无法产生显著效益，大部分开发区面临开发资金筹集和投资回收慢等方面的困难。财政困难严重制约了开发区产业的发展，使一些必需的社会需求和配套难以满足，出现了严重的“短缺”。近年来出现的BOT、PPP等政企合作方式建设项目，引入产业基金等由政府直接补贴改为风险投资项目，以及与银行等合作建立融资平台等，都是为了缓解财政压力而采取的举措，但成效尚未显现。与其他开发区一样，余杭经济技术开发区也面临一定的财政资金压力，以前主要通过经营性用地出让、银行贷款和政府财政拨款等方式来解决，但受制于土地资源短缺、房地产市场发展不确定以及地方债务清理和融资总额的限制，资金不足显然制约了开发区下一步的发展。

4．激励机制不力，人员管理理念滞后

目前，开发区对各类不同编制的人员，主要还是统一按政府公务员身份管理，定编定级，按资论辈。这种组织形式造成了以下几方面的问题。一是由于开发区管委会较一般行政机构小，领导职数有限，升职空间不大，加之薪酬体制大多按级别来排，干多干少一个样，这在一定程度上影响了工作人员的积极性和工作效率。二是通常领导干部都是五年一任，以致人员流动频繁，政策的制定、工作的重点也着眼于短期的经济利益和政绩，缺乏对开发区长期发展的规划和打算。三是随着开发建成区面积的迅速扩增、人口和产业的不断导入，以及开发建设、经济管理与社会管理任务的持续增加，再加上开发区承担的多重角色和职能任务，现有的人员设定方式在功能设定、部门设置、人员规模及级别方面均不能适应服务经济、社会发展的需要。人员编制严重不足，导致编外用工大量存在。由于种种原因，近年来余杭经济技术开发区也终止了参照国有企业的考核制对园区内的公务员、事业编制、国有企业编制、巡防队员编外合同用工等，一律按政府公务员身份定编定级，统一考核、管理的做法。

上述问题的存在，使开发区所具有的体制优、机构简、观念新、效率高等优势受到了挑战，发展势头受到冲击。