新兴产业发展与适应性监管

薛澜 赵静

近年来，新兴产业的发展如火如荼，引起了各方对相关产业政策的高度关注。如何制定合适的产业政策，引导新兴产业健康发展并对其进行合理的监管是国家治理的重要内容之一。事实上，新兴产业发展本身并不缺乏创新驱动力，但与之相匹配的监管模式迟迟未完善。其结果很有可能给新兴产业发展带来新的社会风险，对社会稳定产生不利影响。

正因为如此，强化对新兴产业的监管也是全社会的共识。新兴产业的快速发展对经济来说是一把双刃剑，既有可能形成经济新引擎并促进创新驱动发展，也有可能将经济社会带入风险边缘。因而，发展新兴产业如同“刀锋上起舞”，相关的产业政策和政府监管就是其背后的威亚，能否用合适的力道引导其向山顶攀登而不是坠入悬崖才是需要关注的问题。我国庞大的市场以及旺盛的需求是新兴产业发展的温床，也是近年来新兴产业迅速发展的重要原因。我们需要了解新兴产业的特点及其对监管带来的挑战，并对监管体系进行调整。

一 新兴产业的创新模式与产业特点

全球科技的快速发展引起了技术与商业模式创新性的爆发，促进了大量新兴产业的兴起。这些新兴产业普遍建立在互联网、信息技术、大数据等新一代的关键技术与理念的基础上，利用了现代化的科技手段，响应了市场存量需求或某一细分领域的需求，形成了完全不同于传统产业的创新模式。例如，以共享经济和普惠金融为基础的新兴产业解决了传统部门无法进行产品供应和市场交易过程中信息不对称等问题，通过构建高效的信息中介平台，挖掘碎片化的闲置社会资源，以共享或互惠的方式提供服务，如网络约车、Airbnb民宿、P2P网络借贷等。建立在大数据基础上的基因测序和精准医疗服务形成了生物领域内的“谷歌模式”，满足了人们对疾病与基因信息的认知需求，并且通过生物信息的互联、存储实现信息爆发，进入BT（生物）时代。低速电动汽车为中低收入人群提供了低价享受便捷出行的方式，被社会快速接纳，背后折射的是“细分市场”的创新理念。

新兴产业在触发大量市场机会的同时，也蕴藏了巨大的不确定性，具体表现在技术与商业模式发展和对社会的影响两个方面。

首先，产业发展路径受技术影响，商业模式创新变得难以想象。一方面，新兴产业发展的路径有很大的不确定性，这实际与技术的突飞猛进相关。比如基因检测技术，20世纪90年代中期人的基因测序要花10亿美元，今天可能在1000美元以下，成本下降的幅度很大。技术日新月异，总会带来很多的惊喜和烦恼。另一方面，新兴产业的商业模式也在不断创新。例如当前的网络约车模式可能是在提供类似出租服务的出行服务，但如果该模式未来与人工智能、无人驾驶等结合，很快又会有新的服务模式出现。现在很难想象这些新兴产业未来会给人们创造出什么样的新事物，甚至很难去定义它们到底属于哪个产业部门。商业模式的演化与创新也有很大的不确定性，政府部门、学术界很难去想象和预测。

其次，新兴产业对社会的影响也存在不确定性。新兴产业一方面给人们带来惊喜，例如好的解决方案为生活提供了便利；另一方面，也可能带来意想不到的风险。如基因检测，好处众所周知。现在谈精准医疗，一个非常重要的基础就是基因检测，根据基因检测能够分析出得某种疾病的概率，促使我们改变不良生活习惯，以降低发病的概率。但另外一点，提供临床基因检测服务也需要有良好的规制，否则也会有不少麻烦。例如，如果有人检测出患某种癌症的概率是40%，假设病人心理素质不太好，可能本来没有病也会吓出病来。此外，病人基因检测的数据泄露也会导致诸多问题。如用人单位可能会因为申请者的某种遗传特点在招人的时候搞基因歧视。说不定哪天婚恋网站会要求男女双方首先互相交换各种基因检测结果。这样下去，后果真是难以想象。所以，海量数据分享的背后也涉及个体数据安全和隐私保护，有可能诱导基因歧视和伦理道德问题。再例如，P2P网络信贷满足了微观个体的金融服务需求，解决了中小企业贷款难、贷款贵的问题。但是大批P2P网络信贷平台在利益的驱动下涉及非法集资，提供增信服务，从事类似于银行的业务活动，却游离于监管之外，甚至出现“庞氏骗局”（以e租宝最为典型）等问题。这些问题的发生可能会冲击传统银行体系，对金融业的竞争格局、资本的配置效率和利率形成机制产生不利影响，甚至引发社会对互联网金融可能导致的系统性风险的担忧等。

二 新兴产业对监管提出的挑战

新兴产业的出现不仅颠覆了传统产业，而且对政府产业规制提出了挑战，既有监管内容上的挑战，也有制定节奏上的挑战，更有治理理念上的挑战。

第一，新兴产业给政府监管带来了一系列新的难题。例如，在网络约车模式中车主利用其业余时间载客算不算就业？如果算，谁是雇主？互联网金融下的跨境网上交易是否要收取关税？P2P网络信贷平台到底应定位为信息中介还是信用中介？这些问题对目前政府应以什么样的法律作为依据进行监管提出了挑战，而对于如何解决这些问题也没有一蹴而就的方案。

第二，新兴产业对传统政府监管政策的制定节奏提出了挑战。公共管理的实践者们都知道，政府通过法律、法规和政策来规制产业中的生产行为，其特点是高度的确定性和连续性。监管政策的制定都需经过非常审慎的分析与利弊权衡过程，并且规则一旦提出就不能轻易变化。但是，新兴产业的特点是瞬息万变，传统监管政策很难从制定节奏上进行适应。甚至有可能存在这种情况：产业监管政策未制定出来，产业就已经消亡，或者演变成另外一个新的形态。

第三，新兴产业给传统监管思维和运行规则的适用性带来了挑战。传统的产业规制有两类，一类是经济性规制，另一类是社会性规制。经济性规制的一个重要内容就是反垄断。但是有些新兴产业有网络外部性的特点和自然垄断的特点，传统的反垄断规制反而可能会阻碍新兴产业的发展。对于社会性规制而言，风险的解决应有明确的风险界定和发生概率计算的依据。尤其是对于安全带来的风险的规制，只有了解有什么样的风险，才能找到规制的途径。但是新兴产业发展比较快，技术上也有不确定性，所以风险规制的利弊很难计算，制定“游戏”规则实属困难。

三 应该如何规制新兴产业

对新兴产业而言，监管机构应该如何进行规制才能既不在产业发展初期扼杀创新，又能及时应对产业发展所带来的社会风险和负外部性，是监管与创新领域研究都非常关心的问题。新兴产业的快速发展和不确定性决定了政府在监管时很难进行利弊计算，而采取适应性监管的思路和方式也要随着条件、技术与环境的改变进行动态调整。适应性监管的理念打破了人们对传统政府监管的认知。在适应性监管的理念下，监管内容和对象会随时发生变化，监管政策是通过监管对象的互动参与而形成的，监管除了矫正市场失灵外，还能够促进创新，实现其他政策目标（例如提升企业竞争力）。因而，对新兴产业进行适应性监管的基本政策思路如下。

首先，增加风险控制目标，不片面地追求效益。对新兴产业进行适应性监管的政策目标需要从效益和风险两个维度考虑，平衡风险与效益的关系。一方面，要放弃传统治理对效益的单一追求。事实上，政府试图采用成本收益的计算方式来明确效益和制定目标并不可行。另一方面，对新兴产业的治理需要增加风险控制的目标。政府应尽可能将风险控制到最低或社会可接受的范围内。风险和效益的两个政策目标有时候可以兼顾，但也有可能完全对立，需要政府综合平衡。所以，适应性监管的目标有可能是多元化的，而不是简单的效益最大化。

其次，要摆脱完全依赖传统学科原理，进行科学的大数据分析。对新兴产业进行适应性监管要以互联网、大数据等科学手段作为政策分析、模拟的基础和辅助工具，需要真正地从实际出发，实事求是，从大数据中掌握事物发展的内在规律，而不能够简单地依据传统的政策科学原理或经济学、政治学原理进行治理。政府部门只有积极深入地去理解新兴产业背后的创新模式、技术演化特征，才能尽可能去认知产业发展的不确定性和风险，从而制定出合适的监管政策。

再次，加强协同治理，结合多方利益。监管方与被监管方的双向动态互动是保障监管思路与创新相匹配的重要方式。新兴产业监管的背后也涉及复杂的利益博弈问题，既有来自与之关联的传统产业部门的利益冲突，也有来自地方政府、用户的利益冲突。在规制政策的具体制定过程中，政府应加强协同治理，跟企业、用户和其他利益相关方进行沟通。缺乏利益相关者声音的决策搞不好要返工。同时，新兴产业发展过程中的信息和知识是稀缺的，只有各类主体充分互动才能促成知识的积累和传播，进而有利于监管机构发掘风险，对症下药。

最后，政策方向要“明”，政策措施要“轻”。在制定具体规制政策时，一方面，方向要明确，政府应清楚进行规制的导向到底是什么；另一方面，下手要轻缓，政府使用的具体政策措施应该具有弹性，能够依据实际情况进行快速调整。在具体实施过程中，政府应切忌“将刹车踩得过快、过死”，要充分发挥政府监管“四两拨千斤”的作用。