1.3 中国科教结合知识创新体系的顶层设计
中国科技、教育发展中长期规划实施以来，知识创新体系建设取得了较大的成效，但在创新体制及运行机制方面尚存在不少问题，如科研与教育没有很好地结合，科研对教学和人才培养的促进作用没有充分发挥，同时由于受到认识和条件的限制，教育系统的科研潜力也未能得到有效展现；科技对经济、社会发展的贡献度较低，科技成果在企业及其他部门的应用离国家的要求尚有差距，同时教育和科技部门对创新驱动发展战略的认识尚待深化，对培养创新创业人才，推动大众创业、万众创新亟待加强，使培养的人才能更好地适应企业和社会的需求，等等。为了解决存在的有关问题，为进一步推进中国科教结合的国家知识创新体系的建设，进行顶层设计和总体规划十分重要。现提出以下重点工作建议。
1.3.1 强化国家层面的教育、科技战略决策，设立“科技教育咨询委员会”
由于教育及科技对经济增长和社会发展的重要作用已在全球发达国家取得了共识，教育、科技对社会的影响已经渗透到各个方面，因此，世界许多发达国家和发展中国家均在提高政府对于教育、科技的宏观决策层次及强化政府的决策能力。在当前的国内和国际形势下，积极推进创新驱动发展战略的实施，在推动科教结合的知识创新体系建设过程中也需要对宏观决策体制做出新的、符合时代发展要求并符合我国当前实际情况的调整和安排，将教育、科技的发展提高到作为国家的重大、关键问题的层面来认识和考虑，将其与经济、社会发展在同一层面上做出发展战略决策，进一步推进改革、制定规划、提出措施，对已有的规划进行适时调整和完善，加快改革创新的步伐，力争在社会十分关注的科技、教育改革中面临的重要问题上取得突破。
在我国国家创新体系的建设中，知识创新体系和技术创新体系是其核心内容，存在相互依存和互相推动的关系。实践证明，在知识创新体系建设中，教育和科学技术的结合是其基本条件，只有科技与教育紧密结合才有可能使知识创新体系建设取得实效，才能更好地推动人才培养和科技发展，提高人才培养的质量和科技发展的水平，从而推动技术创新体系的建设。对知识创新的主体——高等学校及科研机构，应明确其定位，并制定其发展战略。
为了更有效地推动科教结合的国家创新体系建设，在国家层面，建议在目前国务院科教领导小组下设立“科技教育咨询委员会”，作为科教领导小组的常设咨询机构。目前，国务院科教领导小组的工作机制缺乏专家学者以及其他利益团体的广泛参与，因此建议“科技教育咨询委员会”承担科教领导小组未涉及的战略和政策研究统筹和咨询功能。
“科技教育咨询委员会”的主要职能是从事汇集、研究、评估和咨询工作，对我国知识创新体系、技术创新体系建设情况、国家创新能力提升情况以及重大项目的执行情况及相关的政策意见和建议进行定期评估，从宏观战略角度，分析存在的问题，提出改进和推动工作的建议；就我国创新体系建设的方针、战略规划、重点发展方向和重大经费安排等问题，以及我国高等学校和科研机构在运行和管理当中存在的重大问题等，定期向科教领导小组汇报、提出研究报告，协助其决策。同时，还应进一步提出当前及今后应重点研究的问题，作为研究课题进行部署。
“科技教育咨询委员会”的人员构成应包括专职人员和兼职人员。专职人员主要负责委员会的日常运转工作，而兼职人员应由科技、教育、企业等方面的专家、学者、研究人员、管理人员等组成，分别承担研究任务，定期集中参与研究并完成研究及咨询报告。
1.3.2 建立跨领域的部级协调机构，对科技部等相关部门的职能进行适当调整
随着科技与教育的发展成为支撑社会、经济发展的引擎，科技体系与教育尤其是高等教育体系成为不可分割的整体。为了提升国家的科技与教育决策水平，在宏观体制层面推进科技与教育的结合，世界各国高度重视跨部门的创新战略、政策制定与执行的统筹协调，均在国家层面加强了对科技与创新活动的治理，提高了顶层设计与统筹协调的力度。第一，建立面向科技创新的大部制，如英国在2007年将负责教育和科技的两大部门合并，成立了创新、大学与技能部，2009年又将创新、大学与技能部并入商务、创新与技能部，组建后的商业、创新与技能部突出强调了围绕提升创新经济竞争力的政策整合。第二，形成跨领域、跨部门的政策协调机制，如韩国在2006年完善了新型创新科技管理体制，建立起统一、跨部门的协调机制；爱尔兰于2004年设置了首席科学顾问并成立负责科技创新事务的内阁委员会，专门负责跨部门科技政策的协调。
当前，我国科技与教育政策制定主体多元化，彼此之间的联系较为松散，各部委相互沟通协商较少，跨部门的政策决策往往出现不一致，各部门在制定预算以及优先发展领域方面也会出现一些问题。因此，我国亟须加强各部委之间的协调，促进各执行部门达成共识，形成一致的战略发展目标，并围绕共同目标推进具体政策、措施的执行。
从我国实际情况出发，简单仿照发达国家组建新的部委的做法不太合适。一是各大部委机构庞大，人员数量众多，调整困难；二是组建起的新部委，如果权力分配机制不够完善，也会造成工作推动困难的情况。因此，建议在现有国家科教领导小组的基础上，吸收科技、教育、经济等部门的相关领导，建立跨领域部级协调机制，在推动我国创新驱动发展战略中，协调解决教育与科技、经济等方面发展战略制定与实施面临的各种问题。该协调机构建议由中央政府主管教育、科技工作的副总理主持，科技部、教育部、国家发改委、工信部、农业部等相关部委参加，跨领域的部级协调机构的秘书处（或办公室）设在科技部，定期组织部际协调会议，研究、协商相关问题。近年来，国家对科技项目管理体制进行了改革，设立了国家科技项目部联合地方的管理协调机制，也可以考虑将这个机制的职能拓展来承担以上职能。
同时，建议对科技部等相关部门的职能进行适当调整。在完善事业单位法人治理结构的基础上，按照服务领域和方向，将现由科技部管理的公益类科研院所划归相关领域或行业部门管理，科技部保留对基础研究类、跨学科（领域）类、共性技术研发类机构的管理，并主要以举办者和出资人身份，通过界定使命定位、给予稳定支持、参与机构治理、监督运行绩效，而非行政领导与项目分配的方式来进行管理，建立主要基于目标合同的管理模式，并引入委托管理等间接管理方式。各领域与行业部门对下属科研院所的管理也应遵循同样的原则。在对现有国家科技计划进行重新分类、清理整合的基础上，将与具体领域、行业密切相关的科技创新计划交由相关领域或行业部门负责，并主要通过机构而非项目资助来实现。科技部集中在基础性、前沿性、战略性、跨学科（领域）重大计划的管理上，并实现从现有科层制行政化管理模式向项目制专业化管理模式转变。
1.3.3 适当调整省（直辖市、自治区）科技及教育主管部门的职能，加强管理、提高协调服务能力
省（直辖市、自治区）级政府从本省（直辖市、自治区）教育、科技实际发展情况出发，调整组建科技、教育管理机构，可以保留现有的教育、科技厅（局）分设，也可以合并组建教育及科技厅（局或委），亦可以将省教育厅中高等教育部分与科技厅合并成立高等教育及科学技术厅（局），基础教育部分组建教育厅或教育局（分管本省学前教育、初等教育和中等教育）。重点是应有力加强对本省（直辖市、自治区）教育、科技及使科技与教育结合的服务和管理，全面管理本地区的高等学校和科研机构，使之适应国家和本地区创新驱动发展战略的实施，使本地区的教育、科技及经济、社会得到较快的发展。
新建教育及科技主管部门应加强对本省高等教育的管理、服务能力，对省内综合性大学及应用型大学中具备研究型大学水平和条件的，原则上应自主办学、自主管理、直接向国家（地方政府）承担办学责任；对于其中未具备研究型大学条件的综合性大学或高校和应用型大学或高校，也要逐步引导，鼓励自主办学。对于应用型大学，省内应制订方案，下放办学自主权，加强协调、管理，严格按照省里的规划及规定（在办学层次、招生规模等方面）办好学校，提高办学质量并从实际出发开展研究、技术开发活动。对于省内职业学院应加强管理，重点支持其办好学校，使教学与实际（行业、企业等）紧密联系，提高基础及应用课程的教学质量，为学生就业创造良好的条件，同时也为学生毕业后在工作岗位上进一步学习、提高打下一定的基础。
对省内科研机构应从实际出发，根据省内的实际需要，自主办好科研院所，同时鼓励其与省内高校加强联系，以多种形式合作办科研院所和办学，具备适当条件的高校及独立研究机构，在能做到互利互惠，不增加国家负担，又有利于人才培养和科技研究发展的情况下，经主管部门批准可以进行合并。
推动省内不同类型高校及科研机构组成协会，研究同类高校及同类科研院所发展中的共性问题；探讨解决问题推动发展的办法；向有关政府部门提出意见和建议；采取措施提高本类高校及科研院所的办学、办院所的质量，提高本类高校及科研院所的社会地位及社会影响力。
1.3.4 对高等学校和科研机构进行科学分类，明确定位，建立相应的评价考核机制
对高等学校进行科学分类，分类指导，分类管理，对不同类型的高校设置不同的评估标准，建立不同的考核激励机制。高等学校原则上应自主办学、自主管理，使各类高校能充分发挥自己的比较优势，改变办学目标趋同的现象，使不同高校培养不同类型的人才，以满足社会对人才的需求。
目前我国有2000多所普通高等学校，根据学校的特点、履行教学、科研、社会服务和文化传承职责，对每一所高校应有明确的定位和要求。从我国现有高校的实际情况出发，将高校分为下列四种类型较为适宜。
①研究型（学术型）高校，招收本科生、硕士生和博士生，以学术导向型为主，分为综合性大学和多科性文理或理工大学两类。
②应用型高校，招收本科生、硕士生，一般不招收博士生，应用型导向，少数高校允许招收联合培养博士生。
③职业学院，目前为三年制高校及专科高校，招收高职生及专科生，职业教育导向，建议增设四年制（学士）和二年制（副学士）学院。
④专门大学（专业学院）和特殊教育学院，根据学校的实际状况，一般招收本科生、硕士生，部分学校招收博士生。学术型与应用型相结合，以应用型为主。
各级高等教育主管部门应对上述高等学校分别提出明确的任务及办学要求，包括办学层次、招生规模及学校发展目标等，各高校应按主管部门的要求制定学校的办学和发展规划及本校的大学章程，按照经过主管部门批准的大学章程、办学及发展规划自主办学，各级政府进行指导和监督，根据各校的不同情况，加强协调、服务和管理。
对科研机构进行科学分类，分类指导，分类管理，对不同类型的研究机构设置不同的评估标准，建立不同的考核和激励机制。对目前我国的独立研究机构，可以分为公益类科研院所、非公益类科研院所和民办研究院所三类，每一个研究院所应由主管部门（政府支持的研究机构）或审核注册部门（民办研究机构）明确其任务及相应的要求。各研究院所应从本身的实际情况出发，制定发展规划及相应的制度，在完成科研任务的同时重视人才培养，加强科学研究与人才培养的结合。鼓励科研机构与高等院校加强联系，开展实质性的合作。对于具备条件的高校和科研院所，根据科研机构合作办学、办院所的协议书，也可以正式合并，做到优势互补、互利互惠，在科学研究及人才培养方面做出更大的成绩。
以质量、水平、创新和贡献为导向，明确各类高等学校及科研院所的建设发展目标和任务，制定相应的考核、评价指标及方案，推进高等教育和科技事业的发展。应建立教育、科技评价制度与评聘考核制度之间的良性互动机制，将制度着眼点从单纯的科技成果产出及学生考试成绩转到促进科研人员及高校教师的教学、科研的质量、水平、能力的发展和提高上来。努力实现科技评价从以数量评价为主向以质量、水平、创新和贡献及发展前景为主，从关注短、浅、快的形式化评价向更加注重实践检验和历史性评价转变；教学评价从目前考核方法中偏于重视考核学生考试成绩向学生的学业基础、综合素质和能力培养方面转变，从单纯的教学工作量向教师的水平、能力及工作实绩上转变。坚持科学的人才选拔、培养和使用制度。
1.3.5 加快高等学校及科研院所的改革步伐，建立学术型的管理系统及相应的体制、机制
我国近几十年来，在社会发展与改革方面取得了重大进展，保证了我国经济、社会30多年的快速发展。但我国数千年社会遗留下来的官本位等方面的影响并未清除，甚至在近些年有所发展，愈演愈烈。它对社会有较强的腐蚀作用，导致年轻人轻视劳动，轻视劳动人民，追求个人权力，以权谋私，不安心于平凡、踏实的工作。这方面的影响也向教育、科技、文化领域渗透，它必将严重影响我国教育、科研、经济、社会的发展。在当前的形势下，以教育、科技领域为突破口，在高等学校科研院所等学术型的非政府部门推动官本位的改革是一个好的时机，应提上日程，积极推动，力争取得实效。
目前，在社会组织方面，公认有三类组织，第一类是政府，第二类是企业，第三类是非政府组织。对于政府支持的高等学校和非营利性科研机构，它的任务和责任是为社会培养人才和创造科技成果，应属于非营利机构，其经济来源是政府支持和社会捐赠，它不应属于政府机构，也不应是企业，属于非政府组织也不太合适。我们认为，它应该是第四类组织，它的任务来源于政府，也可以认为是来源于社会需求，它不应该是一个营利性的组织，其经济来源于政府和社会各方的支持，包括企业和个人及各类基金会。对这一类组织，特别是考虑到教育、科技领域具有强烈的学术性质，可以称为学术、技术类组织。这类组织不宜套用政府机构的科层官僚体制，也不宜采用企业的体制，而应该单独设立一套适合学术（技术）界的管理及运行体制和机制。其基本特点包括：①教学、科研人员的发展以学术、技术职称的评聘为基础，决定其基本工资待遇，与政府官员系列的科层体系应不相同。②高等学校、科研院所的行政管理体制可沿用目前的高等学校及科研院所的序列，即校长或总院院长、院长或分院院长、系主任或研究所长以及教研室主任或研究中心主任等，亦不应套用政府的职级，一般采取按一定程序的民主选举和有关上级部门任命（聘任），实行任期制，在任期内的待遇亦按有关规定执行（专门设立职务工资或补贴），任期届满或离职后仍回原单位工作，工资待遇等按原职称的待遇；对高校、研究院所不同行政级别的待遇专门设置系列，一般应高于类似级别和水平的公务员的待遇，但不与公务员系列挂钩。③不同高等学校及科研机构的学术职称及行政管理职务的待遇不同，由学校的不同水平及对社会的贡献确定，分若干级别，不同级别有一定的差别，但同一级别的高校及研究机构的工资应该相同。
在执行上述新的职称、职务体制后，取消目前实行的某些高校及研究机构的与现有公务员系列的行政职务挂钩的有关规定。高等学校及研究院所等学术性强的机构进入学术系列的管理系统。
1.3.6 进一步改革和完善对高等学校及科研院所的资源配置体制，创新运行机制和管理制度
在办学和科研的方向确定后，合理的资源配置是办好高等教育和推动科学研究发展的基础。长期以来，我国高等学校及科研机构在资源配置，特别是经费配置方面存在一些问题：①科研及教育财力和人力资源投入缺乏全局性、更符合实际情况的配置规划，资源配置的科学性有待提高。②资源配置行政化现象比较突出，由政府行政部门决定科研和教育经费的封闭模式有明显的缺陷，形成了高等学校及研究机构对政府行政部门的依赖。③教学人员和科研人员过分关注教学及科研工作以外个人利益的获取，对踏实、勤奋、专注教学、科研精神的形成产生不利的影响，这也是学术领域浮躁、学术腐败的诱因之一。要彻底改变以上情况，进一步改革和完善对高等学校及科研院所的资源配置体制、机制和管理制度十分重要。
在人力资源配置方面，对高等学校及研究院所要根据政府对各高等学校及研究院所的任务和要求，核定各类人员的数量及质量要求；在招聘教师及研究人员时，应强调学术、教学、科研能力及思想道德品质两个方面，原则上应公开选拔、择优录用；对高等学校及研究机构人员的终身聘用制度，应结合我国实情做出必要的规定，要既能保持教学、研究人员的相对稳定，又应留有人员可流动的余地，鼓励竞争、鼓励上进，对教学、研究人员逐步推行一定年限的聘用制，以满足高校研究机构的工作需要并不断提高人员的质量和水平。
在经费资源配置方面，建议采取以下措施：①在国家层面建立实质意义上的统筹协调机制，理顺经费投入、管理及监督体系，使之相互分离，分别由不同机构执行。建立国家层面的教育、科技拨款委员会（由专业人员与专职人员相结合），负责高校及研究机构的预算审核，确定拨款基数及当年的拨款数量，建立相应的制度，实行社会化、公开透明的经费资源配置方式；经费的运行管理由经费的使用单位负责；经费的监督由社会中介机构及政府财政部门负责，鼓励社会力量进行监督。省（直辖市、自治区）层面的学术管理机构可参考国家层面的实施办法，建立对省内教学、科研机构的投入、管理、监督体系和相应的实施办法。②将高等学校及科研院所中政府支持的经费简化并理顺其拨款渠道，一为政府直接拨款，二为各类基金会（或基金）的拨款。对于政府直接拨款部分，应对各高等学校按其定位、办学层次、办学水平、各类学生招生人数、教职工人数、科学研究工作承担的任务、科研能力及发展的可能性、社会服务、文化传承等方面的基本经费支出需要；并按学校办学及发展情况的变化进行调整，在同一类型高校中，鼓励提高办学质量及水平，奖优罚劣。对各研究院所亦应按照其定位、科研机构的类型和承担的科研任务项目水平、能力及发展的可能性，对社会的贡献等综合因素，确定拨款基数，今后根据研究机构发展情况的变化进行调整。尽量减少或取消由政府行政部门任意设立资助项目，由各校、各研究机构向其主管部门争取经费支持的方式。对于各类基金会（基金）的拨款，除上述固定政府直接拨款之外，高校及研究机构的经费来源只能是从各部门机构基金会设立基金经费（包括科研经费的支持），一律应通过公开、公平、公正的申请、评议、竞争获得，政府资助的经费只能是以上两个方面。除此以外，高等学校及研究机构可以通过企业的科技、教育合作以及个人的捐赠等渠道获得经费资助。减少高等学校及研究机构对各级政府行政部门的依赖，有利于其自主办好学校和研究院所。③对高等学校及科研院所的经费使用情况，由专业部门进行审计及社会监督，将每年的收支预算、决算正式形成文件资料，供学校及研究机构的师生员工及社会人士审阅，提出质询，以保证经费使用的有效性，提高经费用于办学和办院所的效益。
1.3.7 进一步推进科教结合的知识创新体系建设，提高人才培养质量和科学研究水平
科教结合应该是多层次的，在认识上应明确教育和科研在推动国家教育、科技事业发展上是相互促进、互相依存、互为自身发展基础的关系，应站在更高的层面、用更宽的视野来正确认识科技与教育的关系。
高等学校应以学科建设为载体，对于部分高校应重视专业教育，虽然不同类型的高校在掌握教学和科研的深度和广度上应有所不同和侧重，但都应实现教学与科研在不同层次上的交叉融合，对学科知识进行发掘、综合、应用和传播，通过科学研究推动学科发展和专业建设，提高学校的科研、教学水平和综合实力。高等学校和科研机构都应加大对基础研究的投入力度，共同推动基础学科建设，建立有特色的基础研究及应用基础研究管理体制，探索一种符合本校和本研究机构实际的既有集中研究又有自由探索、既有竞争又有合作、人员开放流动、在高等学校与科研机构之间相互兼职的办法，使我国科学研究能踏实、快速发展，取得更高水平的基础研究、应用基础研究及技术研究开发方面的成果。
完善科教融合的机制、体制，使科技资源能更好地转化为教学资源，要进一步重视教学工作，强调教学与科研的相关性和相互促进的关系，鼓励开展研究性教学、跨学科教学，指导大学生从事不同层次的科学研究。鼓励科研院所的研究人员从事一定的教学工作并在高等学校兼职，将科学研究成果及研究方法用于人才培养、全面促进科教结合，有计划地推动科研机构的研究人员与高校的教师、学生互相参加双方的学术活动，相互参加科研课题，共同开展深入的学术、技术讨论，使相互受到启发，推动提高人才培养质量和科学技术研究开发的能力和水平。
1.3.8 科教结合推进高等学校、科研机构、行业企业的协同创新，进一步做好产、学、研、用结合
近年来，我国基础研究取得了一定的进展，但在高等学校和科研院所存在科研成果与实际应用脱节的现象。我国知识创新体系建设要重视以市场为导向，聚焦重大的工程性基础研究，为技术创新体系的发展提供技术基础。
实践证明，产业的兴起和发展依赖于科学原理或技术的基础研究，一些重大的原创性技术也正是在产业需求背景下催生的，但也不是完全来自自由的基础性探索。因此，正确选择具有浓厚产业背景的、产业导向型基础研究，是提高我国科技服务经济的重要方面。
从近代科学技术发展的大趋势看，除了在国家层面保留和重点支持一部分传统的基础研究
力量和学科进行深入探讨外，产业导向性的创新性基础研究会对经济发展发挥重大作用，我国在当前发展阶段，应重视推动这一类研究在科研机构和部分高等学校中加快发展，加大支持力度，才能保证我国新兴产业具有原始创新活力以及持续发展的后劲。
我国基础研究与产业转化脱节的问题，一直没有从根本上得到有效解决，高等学校和科研机构与企业之间尚未形成创新合力。为了将高等学校和科研院所的创新知识和成果转化为可供应用的技术成果，应该支持建立和发展产业技术发展研究开发机构，大力推动协同创新，进一步做好产、学、研、用结合，以推动基础研究服务于产业发展。
在政府推动下，由科研机构、高等学校与产业界（企业）共建产业技术开发机构，或依托高等学校、研究院所，有选择地重点支持类似机构，聚焦现有产业发展中的“共性技术”和“关键技术”问题，强化对现有产业（企业）的技术服务，关注未来新兴产业和战略性产业的前瞻性研究，抢占新兴产业技术制高点。政府应落实配套政策和措施，增强产业技术开发机构的凝聚力和创新活力，在投融资、服务支撑体系等方面，给予必要的支持，促进其创新发展。
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专题负责人：薜澜、何晋秋（清华大学）
撰稿人：薛澜、何晋秋、张帆、张青青