（一）基于国家利益和安全威胁认定的美国战略调整

国家战略的制定、实施都基于一定的国际、国内变量。一国在某一时期制定的国家战略是基于这一特殊时期对国家内部因素和外部因素的综合考量，也是国际、国内力量的整合结果。国家战略制定和实施的决定性变量主要是国家利益；外交战略也是国家战略的重要部分，其决定性变量也是国家利益。关于国家利益的界定，各大主流学派从自己的核心概念出发做出了解释。国际主要行为体——国家，在对自己的国家利益进行界定时，一定程度上就决定了其国家战略和外交目标。由于国家利益具有差异性，一些学者对国家利益进行了分层次和分领域的阐述，例如，“核心利益”“次要利益”“经济利益”“政治利益”等。

在这些国家利益的分析中，其中大家比较关注的“国家生存利益”，一定意义上也即“国家安全利益”，被广泛认为是首要的国家利益。“国家安全”同样成为制定国家战略的重要基点。作为“国家安全”的重要组成部分——国家安全的威胁来源是什么？威胁的来源和认定，一定程度上决定国家实施什么样的安全战略，制定什么样的安全目标。所以反向推理之，对“安全威胁”的认知和界定决定了国家安全的目标和战略。

冷战结束后，美国客观上成了第一超级大国，具有不可超越和替代的领导性地位。但是，美国也失去了主要的安全威胁对象——苏联。突然失去强大安全威胁的美国，国家战略和对外政策产生了很多不确定性，也造成了每一届政府在国家战略和对外政策制定上进行调整和摸索。从老布什政府到奥巴马政府，美国不断调整其国家战略，对威胁目标的认定在不断变化，美国的对外战略也摇摆不定。

1．国家利益

现实主义认为，国家存在于无政府状态的国际体系中。“每个国家都以用权力术语界定的国家利益为基础制定政策。国际体系的结构取决于国家间的权力分配。”现实主义国际关系理论的鼻祖汉斯·摩根索非常强调国家利益的地位和作用，他认为，“国家利益是国际政治的本质，是决定国家行为的最基本的要素，国家以追求国家利益为目标”。权力和利益是摩根索关于国家间政治理论的基本概念。摩根索现实主义的基本观点包括：第一，国家是国际关系的主体；第二，国际政治必然是权力政治；第三，权力政治的核心是军事。他认为国际政治中权力斗争的核心是军事斗争，军事力量是摩根索关于权力论述中的核心要素。关于“利益”，摩根索认为利益确实是政治的精髓，并且是会随着时间空间改变的。新现实主义代表人物沃尔兹（Keneth Waltz）把生存和安全看作国家的“最高目标”，是国家唯一的利益。自由主义学派从人性本善的角度出发，个人组成团体以及国家，认为国家不是自主行为体，具有多重利益；国家一般彼此合作，并遵循已经达成共识的国际规范和程序。自由主义学派的乔治和基欧汉认为国家利益主要包括三个方面：“生命、自由、财产”。建构主义学者认为，国家体系的核心结构不是物质性的，而是主体间性的和社会性的，国家的利益不是固定的，而是可延展和不断变化的。建构主义代表人物温特认为“国家利益的概念指国家—社会复合体的再造要求或安全要求”，并认为国家利益不是外生于体系结构，而是由体系结构建构的。

不同学派，对国家利益的界定是不一样的。据此，我们知道国家利益的概念不是固定的。但有一个共同点，几乎所有学派都认为，国家利益是国家间关系的一个最基本的驱动因素。虽然国家间互动还存在其他的驱动因素，但国家利益肯定是国家行为、国家战略的最重要因素之一。

关于国家利益的概念和界定，我们至少可以从以下几个方面来理解。

第一，国家利益具有主体性。“所谓主体性，是指某种东西的内涵，是由它的所有者或载体赋予的，或者说，该事物具有某种源于其所有者或载体特质的内涵，并使之区别于其他不同所有者或载体拥有的同类事物。”含义的不同源于主体性的不同。“国家利益，在不同的国家和同一国家的不同时期也有不同的含义。”当我们在论及美国国家利益的时候，不得不去探讨美国对国家利益的思考、界定以及在此基础上制定的国家战略。不论是美国国家安全利益、经济利益还是其他价值观等方面的利益，一旦脱离了美国这一主体，“国家安全利益”“经济利益”就变成了一个普遍性概念，而没有实质性意义。同样，王逸舟教授在《国家利益再思考》一文中提出：“国家利益的界定，有内在的和外部的两方面因素。所有这些因素中，既有给定的、不会改变的内容，它往往决定着国家发展的基本方向和外交的基本方略；也有不断变化的内涵，它可分为内生变量和外生变量，内生变量主要指广义上的社会生产方式和国家政体形态，外生变量主要指一个国家的外部环境所包含的各种相关成分。”在这个概念界定里面，我们不难看出内生变量方面——“广义上的社会生产方式和国家政体形态”，概括地解释了国家利益主体性的主要内涵。国家界定国家利益时，是基于这一主体性内涵出发的。社会生产方式、国家政体形态、意识形态、价值观念等，这些因素都在国家利益的界定方面起着非同小可的作用。例如，在冷战时期，两大集团的对立，主要就是因为生产方式不同、意识形态和价值观念对立。摩根索认为“利益”是会随着时间空间变化的，其实也会因为主体特征的不同而有差异。关于这一点，建构主义还关注到主体的“偏好”和“意愿”，并提出信念界定引导物质需求。集体认同国家愿意帮助那些它们认同的国家，即使是自己的安全不直接受到威胁时也愿意出手相助。例如，美国认为英国是自己的朋友，而朝鲜是敌人。那么英国和朝鲜同时研制核武器的时候，美国对于受到的威胁感知是不一样的。美国偏好于制止朝鲜研制，这就是主体观念对于国家利益的认知和定位影响。建构主义甚至认为“身份决定利益，利益决定行为”。

第二，国家利益是可以排序和分类的。国家利益具有不同的分类，在这些分类中，有些是关键的“核心利益”，有些是“次要利益”。一个国家在不同时期，其国家利益根据轻重缓急或重要性排序有先后之分，重要性利益在不受到威胁情况下不一定优先解决。在不同时期，国家利益的不同方面会凸显出来。例如，在战时，国家的安全利益凸显出来成为国家的首要利益，也是首先要解决的问题。这种判断源于对威胁的评估和认定。在和平时期，经济需求、发展需求、文化需求等，在某一个特定的时间点上，各国关于国家利益问题的重要性排序也会不同。温特特别强调国际体系文化（或称共有知识、共有期望、共有观念等）对国家的意义。他否定纯粹物质主义，提倡重视观念的作用。他认为“国际政治的社会结构不仅仅影响行为体行为，更重要的是建构行为体的身份和利益”，也就是行为体对国家利益的认知会因为国际政治的社会结构改变而改变。国际政治的基本建构不仅仅是物质的，还是社会性的。这种认知对现实主义关于国家利益纯物质性的认知起到了很大的补充作用。有助于我们理解国家在追求国家利益时，根据不同的因素影响而变换其主要追求的目标。对于美国和湄公河流域国家来说，冷战时期和冷战结束后的国家利益排序是不一样的，所以对外政策的目标也有所变化。尤其是温特强调的整体对个体的作用这一点，对于理解国际体系结构变换下的国家利益变化有重大贡献。冷战结束后，国际体系结构的重大变化，引起了美国对于国家利益和国家目标的反思。“9·11”事件也在一定程度上改变了美国国家利益的排序。

在国家利益的分类方面，摩根索以权力定义利益，他将人性追逐权力的法则应用于国家之间的斗争中，利益斗争只能以权力较量来解决，争夺权力的斗争是难以避免的。追逐权力就变成了国家行为的目的。在权力的轻重方面，摩根索认为国际政治中权力斗争的核心是军事斗争。相互依赖理论的学者却认为“军事安全并不总是国家之间关系议题中的首要问题，许多问题是由通常被认为是国内政策事务所引起的，在这种意义上，国内问题和对外问题之间的区别并不总是非常明确的”。国家间关系的议程是由多个并不是按照非常清楚的等级排列的问题构成的。社会联系的渠道多样，能够影响国家利益的因素是多样的。比较而言，相互依赖理论更加强调市场和机制。尽管现实主义比较强调军事权力，但是新现实主义也不得不承认相互依赖、一体化、国际分工、经济利益和国际机制的作用。每一个单元都需要重视自身在国际经济系统中的作用和位置。关于战争方面，新现实主义反思如果战争的风险高得无法承受，那么国家如果组织起来管理彼此间的事务，战争能否减少呢？限制武力的需要，以及避免战争的破坏，新现实主义一定程度上承认了经济相互依赖、机制建设的作用。摩根索也认为对权力的限制需要权力均衡、国际道德和世界舆论、国际法发挥作用。所以，国际政治中国家权力的来源是非常复杂的。在相互依赖论者看来，某国发生的变化导致另一国有代价的变化，这种变化速度越快，其付出代价就越大。就世界范围内的金融危机来说，一国的国家利益构成早已不再是简单的军事利益，跨国的经济、金融利益直接影响一国的国家实力以及军事投入。国家利益的构成越来越复杂，政治、军事、经济利益是基本的构成，此外还有对观念、文化目标方面的追求。

第三，国家利益是动态变化的。“历史地看，国家利益的决定和定义，并非一次性完成，而是一个不断充实完善、调整修正和自我更新的动态过程，其内在原因恰恰在于上述内生变量的存在。也正因如此，对国家利益的任何固定不动的定义都有局限，它们最多反映特定时间和空间的看法及要求。”摩根索认为国家利益的概念包含两种因素，一个是逻辑上所要求的，即必不可少的；另一个是由环境决定的，是可变的。关于环境因素对国家利益的影响，建构主义的解释相对完善。除了强调环境的时间、空间因素外，还强调体系结构因素对主体的观念建构。国家利益的动态变化，不仅受国际环境因素影响，还受国内因素，以及主体观念因素影响。美国从一战、二战到冷战时期以及冷战结束后，国家战略随着国家利益的变化而调整。冷战结束后，从老布什政府到奥巴马政府时期，对国家利益的认知在调整，对外战略也相应地进行调整。冷战结束后，美国国内的孤立主义思潮抬头，认为美国的国家利益应该回归美国自己的大陆。而现实主义者认为美国应该坚持参与政策。在“9·11”事件这一特定时间点上，美国认定国家安全利益受到严重威胁，设计了单边主义的“先发制人”战略。事实证明，国家利益的认定和决定，与国家特定时期的内部因素、外部因素有关，也与特定的时间和空间有关。

湄公河流域国家的对外政策也是随着对国家利益认知变化而改变的，冷战时期、冷战结束后，各国对自身的国情以及所处的国际环境充分考虑，制定其对外政策目标。“大国平衡”战略就是一个典型的由体系结构因素影响而制定的战略，而这一战略所追求的国家利益就是在大国间寻求平衡以得到安全的环境，其次就是获得更多的大国资源，不论是经济资源还是军事资源。

2．安全威胁认定

“国家安全”一词是由美国专栏作家李普曼于1943年提出的。国家安全观经历了从传统安全观（以军事安全为核心的安全观）向非传统安全观（军事以外的安全观）的转变。20世纪80年代以来，非传统安全威胁和传统安全威胁一样，是各国所面临的重要问题。非传统安全威胁也会出现威胁到国家生存的情况；非传统安全威胁和传统安全威胁在不同的语境下，对国家制定政策的影响是同等重要的。

在众多国家利益的分类和排序中，国家的生存和安全是国家的首要利益。但是，由于具体时期和处境的不同，国家首要利益不一定是需要首先解决的问题。对国家安全利益的认定和决定，主要来自对国家面临的威胁的认知。新现实主义认为无政府状态是与暴力的发生联系在一起的，对于危险和灭亡的认识，将导致国家对它们必须达到的目标做出清晰界定。现实主义将军事安全视为国家首要目标，并认为军事力量是最为有效的政策工具，势均力敌的潜在转变和安全威胁将确定高度政治领域的议程，并对其他议程产生重大影响。建构主义对于安全的观点是：安全困境和安全共同体都可以在无政府状态中产生和存在。无政府状态不能解释安全困境和安全共同体的形成原因，因为“当主体间期望使行为体具有高度相互猜疑，使它们总是对对方的动机和意图做出最坏的估计，那么，一旦一方增加军备，另一方势必感到威胁，结果就是安全困境。从另一个方面来说，安全共同体则是全然不同的社会性结构：行为体的共有知识使它们有着高度的相互信任，它们之间存在利益冲突，但是它们都相信可以通过和平的途径予以解决，结果就是安全共同体”。

“卡特尔和佩里曾经把美国国家利益面临的威胁分为三类：A类是决定国家生存的威胁，如冷战时期的苏联；B类是对国家利益构成直接损害的紧迫威胁，如伊拉克；C类是对美国安全构成间接影响的威胁，如科索沃、波斯尼亚、索马里、卢旺达和海地。”从A类到C类的排序，是按照重要程度来排的，但是不同时期对这三类威胁的处理和解决却不是按照从A类到C类的顺序进行的。在冷战结束后，B类威胁上升为首先需要解决的问题。

在国家对安全威胁的认定和判断方面，除了受到国家“先天性”“给定条件”的影响外，还受到内生变量和外生变量的影响。例如，“9·11”事件，让美国认定恐怖主义是其安全的首要威胁。在“9·11”事件之前，美国对恐怖主义的认定没有这么紧迫。同样，对于美国来说，恐怖主义是首要威胁，但对于其他国家来说却不一定。美国对于恐怖主义威胁的认定，是源于国家内生变量和外生变量的共同作用，在这一认定中，外生变量起主要作用。在这一外生变量发生时，美国国内几乎一致性地支持和认定政府对于安全威胁的认定，因此在此基础上，美国设计制定了单边主义政策。

3．冷战结束后美国国家战略调整

影响国家战略政策制定的因素有很多方面，国家利益是决定国家战略的主要因素。现实主义者虽然指出了国家利益高于一切这一对外政策的基本原则，但是，这一原则却无法明确地指出冷战结束后美国的根本国家利益。冷战结束后，美国调整了重大的区域政策，加强了对中东地区的关注，并对某些地区的武装冲突进行支持。从中东到亚太，美国的战略政策在调整，其维护的根本利益是什么？沃尔兹新现实主义理论认为，对体系的稳定和体系单位行为最重要的影响因素是体系结构，就是“结构选择”。“国家间权力的分配”主要是大国之间的实力分布，这是结构现实主义中最核心的自变量，国家行为就变成在此基础之上的因变量。国际体系结构决定国家的国际行为。所以美国在冷战结束后的政策如何调整，结构体系是一个重要的参考变量。

本文选取国家利益、安全威胁认定这两个主要变量来观察美国的国家战略调整。其中与国家利益密切相关的是国家安全利益：对于国家安全利益的认定，涉及国家生存安全问题，解决的是国家战略目标问题。“对于国家安全利益排序，解决的是国家的威胁问题。国家战略制定设计解决的是国家安全战略的手段问题。”国家安全威胁的认定是国家安全战略制定的重要因素。在上文中提到的卡特尔和佩里对美国国家安全利益的威胁排序里面，我们不难看出这一排序是按照威胁的等级和程度进行划分的。

冷战结束后，美国客观上成了世界超级强国，面临的“A类威胁”消失，“B类威胁”开始成为美国制定国家战略的主要基准。冷战结束后，美国的实力达到巅峰状态，在国际权力分配格局中处于绝对优势地位。同时，美国国家安全威胁也产生了很多不确定因素。在此之前，美国的国家安全威胁一直都是确定的，建国初期面临“旧欧洲”威胁，二战时期面临日、德法西斯威胁，冷战时期面临苏联的威胁。并且这些威胁都是处于“A类威胁”等级，威胁到国家的生存。冷战结束后，可以说“被强大”起来的美国处于失去主要威胁的状态。国家安全威胁的降级以及威胁对手的不确定性，使得美国冷战结束后的国家安全战略也处于不确定状态，经历了不断的调整。

老布什政府时期：1989～1993年。这一时期，美国经历了冷战的终结。“B类威胁”开始凸显，成为美国国家安全威胁需要解决的主要问题。老布什提出建立“世界新秩序”构想，将国家战略由遏制苏联调整为维持美国单级优势，确立全球领导地位，积极推广民主价值观念。这一时期，老布什政府把新兴地区霸权看作潜在挑战，但是没有明确界定哪些国家会对美国的国家安全利益提出挑战，把安全威胁泛化和多元化。“海湾战争”是美国在冷战结束后安全威胁认定基础上进行的一场主要战争，但是“海湾战争”并没有给美国和老布什政府带来更多的“福利”。

克林顿政府时期：1993～2001年。克林顿批判老布什以“变革”为旗号入主白宫。克林顿政府认为美国的国家安全威胁已经从“危及美国生存”变化为“危及美国利益”。美国面临的主要威胁是：无赖国家与种族冲突、核武器扩散等多样化“新威胁”。基于此，克林顿政府制定了“参与和扩展”战略，战略目标定为：军事安全、经济繁荣和民主扩展。外交战略方面，克林顿政府提出了以人道主义干涉为核心的“克林顿主义”。在此指导下，美国进行了不断的军事干涉，科索沃战争是美国干涉政策的重要案例。从中东到巴尔干，从索马里到阿富汗，克林顿把美国的干涉政策发挥到极致的军事霸权主义。但是，“参与和扩展”战略因为实施方面的失误，并没有带给美国和克林顿政府太多好处，只是美国战略调整的又一次尝试。

小布什政府时期：2001～2009年。小布什执政初期，一改克林顿政府时期致力于与中国建立“建设性战略伙伴关系”的构想，转而视中国为“匹敌竞争者”，对中国进行战略遏制和对抗。然而“9·11”事件使美国遭受了本国历史上最严重的恐怖袭击，美国的安全环境急剧恶化。同时，也改变了美国对中国的态度，美国开始在反恐和防止核扩散方面与中国合作。美国的安全威胁变为：恐怖主义、核武扩散以及“邪恶轴心”。为了确保美国国土安全，维持美国霸权地位，小布什政府提出了“先发制人”战略，并且奉行单边主义政策，强调追求“绝对安全”。小布什政府直言不讳地提出美国的霸权地位，一改往届政府对国际组织和国际合作的重视，奉行单边主义，漠视在美国领导下建立起来的国际组织和行为规范。“先发制人”战略和单边主义特色的重要表现——伊拉克战争，使美国再一次陷入了战争的泥淖，也使小布什政府失去了民意的支持。在小布什政府时期对安全威胁的认定，国家战略的制定方面，美国在继续进行战略调整，并且事实证明这一调整并不成功。

奥巴马政府时期：2009年至2016年。在小布什政府末期，美国乃至全球经历了惨重的金融危机。美国的国家实力和霸权地位严重受损。面对新兴国家崛起，美国深陷反恐战争不能自拔。奥巴马政府将维护全球领导权作为国家战略目标。这时，美国不再追求“绝对安全”，美国的生存安全没有受到严重挑战，“A类威胁”降级，“B类威胁”问题凸显。“奥巴马政府在《美国国家安全战略报告》中明确指出，冷战结束以来，美国人民、美国本土和美国利益面临的威胁发生了戏剧性的变化。”“美国现在面临的威胁不是单一的核对手，而是核武器向极端主义者的潜在扩散，这些极端主义者会毫不犹豫地使用它们。”“本届政府的最大责任莫过于保护美国人民安全。而美国人民面临的最大威胁莫过于大规模毁灭性武器，特别是极端主义者谋求核武器以及扩散到其他国家造成的危险。”这一时期美国的战略目标是重振美国全球领导地位。在此基础上，奥巴马政府出台了一系列政策，“转身亚太”“重返亚太”“战略再平衡”等都是在这一战略目标下提出和制定的。奥巴马政府采取了全面参与，积极寻求多边合作，建立新的国际组织和行为规范等措施。一改小布什政府时期的单边主义作风，积极寻求国际合作，参与多边行动。

在冷战结束后美国国家战略调整的过程中，亚太地区一直是美国历届政府实施其对外战略的重要地区，作为亚太重要部分的湄公河流域国家也在此范围内。美国每一届政府的战略调整都在湄公河流域国家有所体现，也影响着该地区的发展；美国与湄公河流域国家关系深受美国国家战略调整的影响。在奥巴马政府时期，美国与湄公河流域国家关系凸显，湄公河流域国家成为美国“重返亚太”“战略再平衡”的重要战略区域。美国在积极寻求与湄公河流域国家双边合作的同时，积极建立多边合作框架。与此同时，湄公河流域国家也积极应对美国的战略调整，以自己的方式与美国进行合作和构建新的战略关系。