第二节 有关援助的议题

本书讨论的议题从属于国际援助领域，其中会涉及一些专业术语。鉴于我们并不了解读者对交叉学科领域有多大程度的了解，为保证可读性，本书对部分概念和背景做一些说明。熟悉这些内容的读者可以略过这部分。

1．援助与官方发展援助

援助（assistance, aid）是一个古老的概念。即使从有法律依据的时代算起，如1889年英国的《殖民地贷款法案》，距今也有100多年了（张效民、孙同全，2014）。不过，现代意义的“援助”历史则不长，开始于二战以后对战败国和贫穷国的援助。由于早期的援助都是国与国之间的行为，故大多使用“援助”“对外援助”（overseas aid, foreign aid）等概念，意指一个国家为另一个国家提供的援助。

在名义上，援助是为了促进受援国的发展。由于促进发展的方式多种多样，在援助的实践中便自然而然地出现了许多加上定语的“援助”，如发展援助（development aid, development assistance）、技术援助（technical assistance）、国际援助（international aid, overseas aid）等。

在过去的，尤其是21世纪之前的援助中，大约80% ～85%的经费来自各国官方组织，于是又有了另一个通用概念——“官方发展援助”（official development assistance, ODA）。这个概念尤其受OECD－DAC成员国青睐。

在OCED－DAC的实践中，援助被划分为如下大的领域：①社会基础设施和服务领域，包括教育、健康、人口、供水、消毒及其他；②经济基础设施和服务领域，包括交通、仓储、通信、能源、银行、金融、商业及其他服务业；③生产领域，包括农业、工业、贸易、旅游业等；④交叉领域，包括环境和其他交叉领域；⑤生活物质领域，包括生活物质、一般预算、食品以及其他生活物质；⑥人道主义领域，包括人道主义、紧急援助、重建与恢复援助、防灾与减灾援助等；⑦其他无法归类的援助。这7个领域，还可以被归并到社会基础设施、生产和人道主义三个大领域。

需要指出的是，上述概念是不同情境下“援助”概念的变种。在本书中，我们将沿用援助领域和项目评估的通常做法，不区分“援助”“对外援助”“发展援助”“官方发展援助”等概念。在具体情境下或使用不同的术语，但本质上还是指援助方对受援方的援助。

2．卫生发展援助

卫生发展援助（development assistance for health, DAH）是援助领域的一个子领域（health group）；在OECD－DAC的分类中，被纳入社会基础设施和服务领域。

在DAH中，又将其区分为一般健康和基础健康两类，包括意在改善受援方卫生体系、卫生服务提供、健康水平，以及针对艾滋病、疟疾、肺结核等具体疾病的所有援助类型。我们曾试图搜寻DAH的范围，却没有找到细分DAH的文献。

在本书中我们把所有用于改善受援方健康的援助都纳入DAH。

3．援助有效性与发展有效性

为强调援助方视角有效性与受援方视角有效性的差异，我们需要对概念的来源做一些梳理。在研究方法部分还将对“有效性”的内涵进行探讨。

“有效援助”是OECD－DAC提出的概念。2002年，在墨西哥蒙特雷（Monterrey）举行的联合国首届发展融资峰会上，双边和多边机构就增强援助的有效性和扩大援助规模达成共识。2003年的第一届援助有效性高层论坛（High-level Forum on Aid Effectiveness）强化了这一概念。在2005年的第二届援助有效性高层论坛上，61个双边和多边援助方、56个受援方和14个社会组织在共同签署的《巴黎有效援助宣言》（Paris Declaration on Aid Effectiveness，简称《巴黎宣言》）中把“有效援助”政策化。

《巴黎宣言》的核心是让援助符合受援方的需要，以确保受援方的相应战略和规划获得财政支持而得以执行。因此，在援助方式上，尽量将援助纳入受援方的财政预算，减少援助限制，加强援助协调，实现基于受援方的援助有效性。

2008年，在加纳首都阿克拉举行的第三届援助有效性高层论坛进一步完善了“有效援助”概念，在《阿克拉行动议程》（Accra Agenda for Action）中强调在援助中要体现发展中国家多数人的权利，使“有效援助”有的放矢，保障人权、性别平等，实现体面劳动和可持续发展。

第四届援助有效性高层论坛于2011年在韩国釜山举行，160多个国家和地区的代表通过了一项宣言，提出了以发展中国家为主的援助及开发等新的国际援助方式。《釜山宣言》（Busan Partnership for Effective Development Cooperation）强调，发展中国家是发展的主体，发展成果重于过程；希望建立广泛的合作关系，提高透明度，加强责任感等；提出加强和扩大对南南合作和多边合作的援助、加强开发性合作对援助的催化剂作用等。

《釜山宣言》最重要的变化是把国际援助的关注点从“援助有效性”转换为“发展有效性”，使援助的目标明确指向受援方发展的有效性，指出南南合作的方式和义务不同于南北合作，让受援方获得发展才是援助的真正目的所在。

《釜山宣言》的核心契合了中国在援助领域长期倡导的宗旨，即援助是为了促进发展，发展才是硬道理。英国前首相布莱尔在釜山会议期间也指出：中国对非洲的援助有时候比西方国家的更有效率。虽然中国如何在当地发挥其经济影响力令人关注，但传统援助方（指西方国家）确实应该加强与中国的合作，这对非洲的未来至关重要（曹黎，2013；钟玲、李小云，2013）。

由此，我们看到了在“有效性”强调中出现非常重大的转折，从强调援助方的主体性转变到强调受援方的主体性，从强调援助的有效性转变到强调发展的有效性。需要重申的是，援助有效性内含两类有效性——援助方视角的有效性和受援方视角的有效性。发展有效性则只有一类有效性，即促进受援方发展的有效性。