与1982年宪法

胡乔木一生参与起草或修改过不少带有里程碑意义的重要文献，其中包括1954年宪法和1982年宪法。在这中间有过两次宪法修改，即1975年宪法和1978年宪法的修改，他都没有参加。

1954年宪法是新中国成立后的第一部宪法，也是一部比较好的宪法，可是没能坚持执行。1975年宪法和1978年宪法，分别是在“文化大革命”期间和“文化大革命”刚结束的特殊背景下制定的，指导思想和具体内容都存在着严重缺陷。

党的十一届三中全会之后，国家形势发生了巨大的变化，1978年宪法的许多方面，同现实的情况、国家政治经济生活和人民对于建设现代化国家的需要，已经很不适应，需要做比较系统的修改。为此，中共中央于1980年8月30日致信全国人大五届三次会议主席团，建议全国人民代表大会成立宪法修改委员会，主持宪法的修改工作。9月10日，五届全国人大三次会议接受中共中央的建议，决定成立由106人组成的宪法修改委员会，叶剑英任主任委员，宋庆龄、彭真任副主任委员，主持宪法修改工作。9月15日，宪法修改委员会举行第一次会议，决定成立宪法修改委员会秘书处，胡乔木任秘书长，负责宪法修改的具体工作。

1982年宪法起草和修改历时两年多，工作做得非常认真、慎重、周到。从1980年9月开始，宪法修改委员会秘书处委托各省、自治区、直辖市人大常委会及党中央各有关部门、国务院各部委、人民解放军总政治部和各人民团体，听取宪法修改的意见。同时还邀请法学、政治学、经济学、哲学、社会学等方面的专家、学者举行座谈。根据中央78个部门和地方29个省、自治区、直辖市报送的意见和座谈会意见，研究了1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和其他有关资料，将近一年时间，先后5次拟出宪法修改草案讨论稿（初稿）。1982年2月，宪法修改草案讨论稿经中央政治局原则批准，再次分送中央各部门、军事领导机关，各省、自治区、直辖市、人民团体以及专家学者征集意见。2月27日，宪法修改委员会召开第二次会议，审议宪法修改草案讨论稿。从4月12日开始，宪法修改委员会第三次会议用9天时间，对宪法修改草案进行了逐章、逐条、逐句、逐字的讨论修改，并通过了修改草案，由全国人大常委会公布，交付全国各族人民讨论。11月4日至9日，宪法修改委员会第四次会议用5天时间，根据全民讨论过程中各方面提出的修改意见，对宪法修改草案再进行细致的讨论修改，并决定提交全国人大审议。11月26日，彭真向五届全国人大五次会议做关于宪法修改草案的报告。12月4日，五届全国人大五次会议表决通过了宪法。

综上可以看出，在党中央和宪法修改委员会的领导下，1982年宪法凝聚了全党、全国各族人民的智慧，也是修改工作班子殚精竭虑、紧张工作的结果。

胡乔木接手宪法修改委员会秘书处工作时，正在忙于《关于建国以来党的若干历史问题的决议》的起草和党的十二大文件的准备工作。他在秘书处抓了修改宪法的准备工作之后，便把主要精力转到起草《关于建国以来党的若干历史问题的决议》上了。1981年6月，党的十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》后，胡乔木疲劳过度，随后又做了胆囊切除手术，身体虚弱，休息了一段时间。他具体动手修改宪法草案始于1982年初。以下对他在修改宪法草案过程中所做的工作进行介绍。

一 对宪法结构提出调整建议，突出“加强人民民主”“尊重人民权利”

以往三部宪法的结构都是第一章是“总纲”，第二章是“国家机构”，第三章是“公民的基本权利与义务”。1982年修改宪法草案的讨论稿也是如此。

1982年2月16日上午，中央书记处讨论宪法修改问题。会上对宪法的结构有两种不同的意见：有人主张维持宪法原有的结构不变，即第一章“总纲”之后接着写“国家机构”，然后是第三章“公民的基本权利和义务”；胡乔木则主张“公民的基本权利和义务”应作为第二章，放在“国家机构”之前，紧随着“总纲”。他的理由是，“公民的基本权利和义务”是“总纲”的补充和继续，“国家机构”是程序问题，它是为前面实质问题服务的，世界上许多国家的宪法都是这样写的。两种意见相持不下，讨论没有结果。

当天下午，胡乔木让秘书黎虹告诉中国社会科学院法学研究所所长王叔文：“请尽快把世界各国宪法结构中的权利与义务一章查一下，看看哪些国家把它放在前面，哪些国家放在后面。简单列个表，明晨9时送到。”第二天清晨，王叔文就把材料送来。他们查了111个国家的宪法，其中101个国家放在前面，只有10个国家放在后面。随后，胡乔木把这份材料批送中央政治局常委和书记处各同志阅。

材料送出去的当天，邓小平找彭真、胡乔木、邓力群谈修改宪法问题。他说：“我同意胡乔木的意见，把公民的基本权利和义务放在国家机构前面。”这样，这个问题就算解决了。

1982年2月27日，在宪法修改委员会第二次会议上，胡乔木对宪法修改草案（讨论稿）做说明时说，把关于公民的基本权利和义务由过去的第三章提前到第二章，这也是加强人民民主、尊重人民权利的一种表现。并说，在整个这一章里面，贯穿的是马克思在第一国际章程里提出来的观点，就是没有无权利的义务，也没有无义务的权利，权利和义务是不可分的。

二 提议设立国家审计机构并列入宪法

在此前的三部宪法里都没有关于审计机构的内容。1982年1月上旬，胡乔木在提议之前，与主管经济工作的国务院副总理姚依林商量这个问题。经姚依林同意之后，胡乔木于1月12日写信给时任财政部部长的王丙乾，说明他对设立审计机构的考虑。信中写道：“在调整国家机构期间，我同姚依林同志商量，拟在国务院下设一审计机关（名审计局或审计院均可），对国务院及其以下各机构和各大企事业单位，独立行使财政、财务监督、检查核算（包括预算和决算）工作，在全国各级设立独立垂直系统，培养选用高级会计人才，以利于防止贪污、浪费、盗窃、贿赂和其他各种不合法、不合理、不合算、来历去向不明的收支。这类工作因人才少，经验少，阻力大，必将遇到很多困难。但坚持到底，必能逐渐闯出一条路来。这事望财政部同志研究一下，参照各国情况和经验，在最近期内提出一个具体的建议和筹办人选。这一机构和它的职权并拟列入宪法。”

为了让财政部重视这个问题，1月15日，姚依林给王丙乾打电话说：“关于建立审计机关问题，我和乔木、万里同志一起研究过，同意乔木同志的意见。财政部按乔木同志意见研究方案，开展审计工作。这是真干，不是假干。这对财政工作是有好处的。”

1月28日，财政部给胡乔木、姚依林正式写了一份《关于建立审计机构的几点意见》的报告。报告说：“遵照乔木、依林同志的指示，财政部党组对建立审计机构问题专门进行讨论，提出初步意见：一、建立审计机构的必要性；二、审计机构的设置；三、审计机构的任务；四、审计机构权限；五、具体步骤。”胡乔木将这个报告报请中央、国务院、全国人大领导同志考虑。2月17日，邓小平找彭真、胡乔木、邓力群谈修改宪法时表示，宪法要写上审计机关的规定。

往下的问题是审计机关怎么设置。当时有三种意见，第一种意见，是先将审计机关设在财政部，过几年后再移到国务院，成为国务院的直属机构。胡乔木开始同意这种意见，后经仔细考虑，又否定了。因为财政部本身的工作就应该受到监督，财政部不能自己监督自己；审计机关作为一个部的下属单位，也没有权威性。第二种意见，是设在全国人大常委会之下。胡乔木认为这个办法也不行，因为许多具体事务人大无法管。第三种意见，是直属国务院。胡乔木与有关领导同志商量后，最后确定采纳第三种意见。不过他提出，宪法应规定，审计机关在国务院直接领导下，依照法律独立行使监督权。于是形成了1982年宪法第九十一条：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”

三 协力促进宪法恢复设立国家主席的规定

1954年宪法规定，中华人民共和国设国家主席。一直到“文化大革命”前都是这样做的。以后，在一种极不正常的情况下，剥夺了国家主席的权力。而且在1975年和1978年两次修改宪法时，又取消了设立国家主席的规定。1982年宪法要不要恢复设立国家主席，中央酝酿了一年多，一直没有定下来。为此，1981年12月14日，彭真写信给胡耀邦并中央常委。彭真在信中写道：“关于国家主席问题，需要中央作最后的决定才能提交修宪会讨论。关于这个问题，草案大体是照抄1954年宪法的条文，供中央考虑作最后的决定。”

当时中央对设国家主席迟迟定不下来，主要是因为中央领导同志意见不一致。1982年2月20日，中央政治局召开扩大会议，讨论修改宪法草案。会上，大家对设国家主席意见仍然不一致。邓小平主张设，有几位同志主张不设。主张不设的同志的意见是，如设，只有小平同志适合担任主席，但这样势必增加他的很多事务，不利其健康。邓小平说，除了我，别人也可以当嘛！会议没有结果，准备23日继续开会讨论。

2月22日上午，胡乔木给胡耀邦、万里、习仲勋、杨尚昆写信，请他们在23日的政治局会议上发言，同意小平同志的意见，并说这件事是关乎党和国家政治生活正常化的久远大事。当天下午，他去人民大会堂出席全国人大常委会第22次会议。回来后，他对黎虹说：“我给耀邦、万里、仲勋、尚昆的信他们都看了，并加送了彭真。彭真会后找我和他们一起说，他同意我的意见，要支持小平同志的设想，在明天的政治局会议上，他要发言，希望别的同志也发言。”果然，第二天政治局会议意见一致，都同意设国家主席。

由于中央一致同意设国家主席，所以，胡乔木在1982年2月27日宪法修改委员会第二次全体会议上做宪法草案说明时，首次明确表示：“现在我国各方面都恢复了正常，因此，从恢复国家多年的惯例着想，还是修订宪法草案时考虑恢复设国家主席比较适宜。这是表明国家的正常化，国家的稳定。”这个说明得到与会人员的普遍赞同。

设国家主席的问题解决了，但是对国家主席的职权做如何规定，是宪法修改委员会秘书处面临的又一难题。1954年宪法规定中的国家主席的职权比较大、比较实，第四十二条规定：“中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席。”第四十三条规定：“中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。”这些条款是保留还是修改？如何修改？宪法修改委员会向中央常委做了请示。

1982年4月5日，邓小平找彭真、胡乔木，对这个问题谈了看法。他说，总理是国家首脑，主席是荣誉职务，主席写得虚一点儿，不要规定有什么实权；条文要缩短，要彻底研究一下，看看外国实行内阁制的国家关于主席是怎样写的。

第二天，胡乔木向胡绳、王汉斌、张友渔、王叔文传达邓小平指示精神。他说：“根据小平同志提出国家主席职权要虚，总理职权要实的意见。除规定能做什么外，还要规定不能做什么。宪法要有法律意义，不要走形式。1954年宪法伸缩性太大，这是受苏联的影响。我建议，国务院设国务委员，减少副总理。部长不一定是国务委员。”胡乔木关于设国务委员的建议被中央采纳。

根据邓小平指示精神，胡乔木和工作班子共同研究，并经宪法修改委员会同意，决定取消1954年宪法第四十二条和第四十三条的规定。对第四十条和第四十一条稍做增删，变更为新宪法的第八十条，即“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。”新宪法第八十一条规定：“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”此外，新宪法还规定，国家主席、副主席连续任职不得超过两届。

四 建议在农村恢复乡政权和切实实行义务教育

1958年以前，我国农村一直以乡政府作为基层政权。1954年宪法也是这样规定的。可是自1958年《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》公布后，农村就采取“政社合一”的做法，取消了乡级政权和村长，由人民公社和生产大队、生产队所代替。关于农村实行义务教育，1954年宪法第九十四条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利”，但实际上没有真正实行。

鉴于这种情况，胡乔木在1982年1月10日致信邓小平、陈云并转胡耀邦等，说：“在农业生产责任制推广以后，仍希望生产大队和生产队兼负政权职能基本上是不可能的，至少是很困难的，势必造成许多地区的权力真空。”“我建议中央下两条决心：（一）在今年内有准备、有计划、有步骤地在全国农村恢复乡政府，恢复村长，并普遍在乡级设立派出所。这当然是一项繁重的工作，但不解决不行。故建议中央为此早日作一正式决定发给全党，在适当时机可由人大常委会作公开决定。（二）必须坚持在农村实行义务教育。学龄儿童入小学，不许中途退学，成年农民入冬学。社会主义、合作制、精神文明都必须建立在有一定文化教育的基础上，这是马克思主义的一项基本原理。决不能幻想在愚昧、落后、文盲众多甚至日益增多的条件下实现四个现代化。在农村普及教育，诚然困难很多，这正如计划生育一样，虽困难也不能在原则上动摇。中国今天在经济文化方面诚然落后，但是绝不比明治维新时期的日本（日本也是一个人多、山多，大部分地区原来很偏僻闭塞的国家）落后，为什么日本天皇在一百多年前能做到的事，我们中国共产党在一百年后和执政三十多年后却不能做到？解放初期至六十年代前期，虽然也没有真正实现普及教育，但是坚持了这一方针，还是比解放前取得了巨大的进展。今天，在广大农村逐渐走向富饶的条件下，为什么反而放弃和批评自清末以来一直为全国所有人认同的口号呢？真正在中国这样一个大国实现普及教育，当然需要经过一段时间，一些步骤，在特别落后的地区要变通，但是首先必须无条件地、毫不动摇地确定决心、目的和原则。在这个前提下，我们才能稳步前进，否则就会混乱，为今后的进步造成困难。在这个带有根本性的问题上，也请求中央和国务院早日做出正式的、明确的、书面的决定，并发给全党。以上建议是否可行，敬请中央考虑。”

中央对胡乔木的两项建议十分重视。邓小平1982年1月11日批示道：“我赞成乔木同志意见，如何实行，请书记处、国务院拟定。”陈云在同一天批示道：“我赞成乔木同志的意见，尤其是第二个问题。”胡耀邦1月12日批示道：“将邓小平、陈云同志批语、乔木同志信和所附两个材料印成中央书记处讨论文件，安排时间讨论。”1982年2月17日，邓小平又当面对彭真、胡乔木说：“政社分开问题要说，现在的宪法草案没有说，要说清楚。”

中央书记处讨论通过胡乔木的建议后，胡乔木和宪法修改班子即在宪法修改草案第九十五条上加上“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。关于普及教育问题，他在第四十六条“中华人民共和国公民有受教育的权利”后面，加上“和义务”三个字。

五 重视工作班子的基础建设

胡乔木作为宪法修改委员会秘书长，理所当然地要负责搭好工作班子、奠定良好的工作基础，并提出工作要求。他在就职前两周，就着手物色副秘书长人选。他考虑这个班子既要有文字能力强的人，也要有法学专家；既要有党内的，也要有党外的。他一面找胡绳、王汉斌商量，一面请统战部推荐了甘祠森（民革中央副主席）和叶笃义（民盟中央副秘书长）两位法学家。为了表示对党外老专家的尊重，他委托张友渔（时任中国社会科学院副院长、法学家）分别拜访甘祠森和叶笃义，征求他们的意见。待一切商妥之后，他报请中央批准吴冷西、胡绳、甘祠森、张友渔、叶笃义、王汉斌、邢亦民为副秘书长。

1980年9月15日，在秘书处成立的当天晚上，胡乔木召集几位党员副秘书长和有关单位负责人研究如何进行工作。会议确定：（1）秘书处工作班子由全国人大常委会法制工作委员会、中国社会科学院法学研究所、北京大学法律系、中国人民大学法律系各派四五人组成；（2）工作班子以分散办公为主，有分有合；（3）大体分工是：北京大学、人民大学负责“总纲”部分，全国人大法工委政法组负责“国家机构”部分，中国社会科学院法学所负责“公民权利与义务”部分；（4）工作进度：9月完成各自的部分，10月初统一写成初稿并印送秘书处各同志征求意见，11月初改后再次印发有关同志征求意见，12月初再做一次修改，12月下半月作为正式修改稿提交宪法修改委员会审议；（5）有关资料的搜集和打印工作以中国社会科学院为主。

9月17日下午，胡乔木在人民大会堂主持召开秘书处第一次会议时，他强调由于时间紧迫，秘书处即日起开始工作；在宪法修改过程中，必须分专题邀请有关方面的专家进行座谈，聘请他们积极指导，协助和参加这一工作；要随时与中央各有关部门和地区交换意见；广泛听取全国各界人士对修改宪法的意见和建议。会后商定，秘书处不设办公室，各项日常工作由全国人大常委会办公厅有关部门分别兼办。

当工作规划、组织分工等问题解决之后，胡乔木在随后举行的秘书处第二次会议上，要求大家抓紧研究宪法修改方面的几个重点问题，包括：宪法的结构、人大作用如何发挥、能不能搞两院制、如何加强和完善人民民主制度、政府机构如何设置、国务院和全国人大常委会职权范围如何划分等。

为了借鉴外国经验，胡乔木要求中国社会科学院等单位搜集整理了几十个国家的数十万字参考资料，并要求对重要国家如美国、英国、法国、苏联、联邦德国、日本、瑞士、印度、南斯拉夫、加拿大、澳大利亚等国的议会和政府机构的设置、总统和内阁的职权、两院制的内容和相互关系、立法机关和政府之间的权限划分，以及宪法的结构、重要条文的比较等，系统地加以介绍。这些材料于12月全部整理完成后，他又特别交代，凡是重要国家的宪法参考资料，都要分送宪法修改委员会主任委员和副主任委员、中央政治局委员、中央书记处书记。为了使中央了解各方面对修改宪法的重要意见和建议，他还向中央建议出版《宪法讨论》内部刊物。

由于初期的基础工作做得比较充分扎实，所以工作班子于1981年2月初如期完成了宪法修改草案的讨论稿。在宪法修改委员会提交全国人大、全国政协、党政军各部门和各省市自治区、各人民团体负责人讨论之前，2月14日，胡乔木又致信吴冷西、胡绳，要他们对“宪法修改稿加一些注解，说明哪些规定与某些外国宪法作了比较，哪些规定主要根据哪些部门、地区提出的意见，或出于哪些重要考虑。这样，草案阅者才能便于了解”。

在具体修改宪法草案的过程中，胡乔木除提出一些重要建议外，还始终把握以《关于建国以来党的若干历史问题的决议》作为宪法修改工作的基本指导思想。他在修改宪法草案特别是序言和总纲时，非常注意将宪法的指导思想、重要原则与决议保持一致，以便使宪法既科学地总结我国社会主义发展的历史经验，又准确地表达新时期、新任务对国家政治生活提出的新要求。他在1982年4月12日宪法修改委员会第三次全体会议上做宪法修改草案说明时，说：“这次宪法修改草案，加强了人民民主，也就是加强了以人民民主为基础的人民民主专政。在党的六中全会通过的历史决议里面，专门有一章讲这个问题。这是过去30年基础经验的总结。这次宪法的修改，就是按照这样的一个精神来进行的。”

胡乔木并非法学专家，但他重视并善于调查研究，虚心向专家们求教。从修改工作一开始，他就注意发挥法律研究部门和法学专家们的作用，对老专家更是敬重有加。1982年夏天，他突然想起钱端升是一位对比较宪法有深入研究的法学家。他让黎虹打听到钱端升的住址后，由黎虹陪同，冒着酷暑，亲自去钱端升家拜访，同80多岁的钱老谈了整整一个上午，请教法学方面的问题。回来后，他又让黎虹通知张友渔，以后研究宪法修改时，尽量请钱端升参加。

胡乔木对语言文字的运用向来是非常考究的，他多次向工作班子提出，写法律条文不同于起草文件，文字表述一定要格外准确、严密。尽管如此，还是有不少人对宪法修改草案提出了一些文字上的意见。于是，他一方面要中国社会科学院法学研究所反复推敲，另一方面又请了20多位法学和语言文字专家逐条、逐句、逐字地挑毛病、把关，收到了良好的效果。

随着实践的发展，虽然对个别条款有过修改——这在任何国家都难免的——但近30年的实践证明，1982年宪法是一部好宪法，为我国改革开放和中国特色社会主义建设事业提供了根本保障。